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Federalismo

Spesa pubblica e decentramento fiscale

di Alessandra Staderini  [*]
Funzionario presso il Servizio Studi di struttura economica e finanziaria della Banca d'Italia.
    
Pubblicato nell'edizione n. 4-5 del 2011



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L’attuazione del federalismo fiscale, come disegnata dalla legge delega 42 del 2009, sta avvenendo in un contesto molto difficile. Questa breve nota intende dar conto, presentando alcune evidenze empiriche, delle difficoltà esistenti.
Qualsiasi riforma che comporti rilevanti effetti redistributivi tra individui o tra territori è tanto più difficile da realizzare politicamente quanto più scarse sono le risorse pubbliche che possono essere stanziate e distribuite per compensare i soggetti o i territori che risentono negativamente della riforma. In Italia l’elevato debito pubblico e la bassa crescita economica non consentono in questo momento il reperimento di risorse aggiuntive da distribuire per agevolare l’attuazione della riforma. Negli ultimi mesi, inoltre, i vincoli di natura finanziaria si sono fatti più stringenti a causa dei ripetuti interventi di contenimento della spesa pubblica presi negli ultimi mesi, in connessione con il peggioramento della congiuntura economico-finanziaria.
La necessità di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche rappresenta il principale vincolo alla disponibilità di risorse da impiegare nella realizzazione del federalismo fiscale; la sostenibilità dipende dalla dinamica del debito relativamente a quella dell’economia. Il rapporto tra il debito pubblico e il PIL è salito dal 103,6 per cento del 2007 al 119,0 del 2010. Vi hanno influito la pesante riduzione dell’attività economica conseguente alla crisi finanziaria e la debolezza del successivo recupero. Si tratta di un livello molto elevato non solo nel confronto internazionale, ma anche storico (Fig. 1). Siamo tornati sui livelli prossimi a quelli raggiunti nei primi anni Novanta, prima che venisse avviato il programma di dismissioni mobiliari; a differenza di allora, oggi non possiamo più contare per ridurre il debito su un patrimonio mobiliare consistente e, inoltre, in prospettiva la dinamica tendenziale del debito è destinata a risentire negativamente degli effetti dell’invecchiamento della popolazione.
Accanto al debito elevato, la bassa crescita economica compromette la sostenibilità delle finanze pubbliche: nel periodo che va dal 1990 al 2007 il PIL è cresciuto in Italia dell’1,4 per cento in media all’anno. Si tratta di un tasso che ci pone in fondo alla classifica dei paesi avanzati (Fig. 2). La nostra economia sta uscendo molto lentamente dalla più profonda recessione del periodo postbellico (Fig. 3). Dall’avvio della ripresa, nell’estate di due anni fa, il PIL ha recuperato soltanto 2 dei 7 punti percentuali persi nella crisi.
Il cammino del federalismo fiscale è reso difficile in Italia, sia sotto il profilo politico sia sotto quello tecnico, anche da alcune caratteristiche della finanza pubblica locale. La prima caratteristica attiene alla presenza di ampi divari di capacità fiscale tra territori, che rende necessari ingenti flussi redistributivi tra territori. In Italia le differenze sono rilevanti a causa principalmente del divario di sviluppo economico tra il Mezzogiorno e il resto d’Italia; il PIL pro capite del Mezzogiorno è pari a circa il 60 per cento di quello del Centro Nord (Banca d’Italia 2009 e 2010).
I divari di capacità fiscale emergono con chiarezza dalla Fig. 4, dove per ciascun territorio comunale viene riportato il gettito teorico dei principali tributi dei Comuni (addizionale all’Irpef, ICI e altre entrate minori che nel complesso rappresentano in media circa il 70 per cento delle entrate tributarie). Il gettito teorico è stimato applicando un’aliquota uniforme a livello nazionale alla base imponibile di questi tributi; esso rappresenta pertanto la capacità degli enti di reperire risorse indipendentemente dall’effettivo grado di utilizzo della leva fiscale (Mengotto, 2011, e Chiades e Mengotto, 2010). Divari della stessa entità riguardano anche i tributi erariali come testimoniato dalla ripartizione delle entrate complessive pro capite (calcolata includendo i tributi sia degli enti decentrati sia una stima di quelli del governo centrale): è stato stimato, relativamente al triennio 2005-07, che le entrate complessive sono pari nel Mezzogiorno a circa 7.400 euro pro capite, a fronte di 13.600 euro pro capite nel Centro Nord (Staderini e Vadalà, 2010).
La riforma in corso di attuazione mira a riordinare i flussi di risorse eliminando il criterio della spesa storica e sostituendolo con quello del costo standard per le funzioni regionali, con i Livelli essenziali di assistenza e per le funzioni fondamentali degli Enti locali. La stima di questi livelli standard è tecnicamente resa difficile dall’elevata eterogeneità, quantitativa e qualitativa, della spesa pubblica in Italia. La Fig. 5 riporta la spesa corrente pro capite nei Comuni del Nord Est: i divari sono molto ampi anche all’interno di un’area economicamente relativamente omogenea e anche per Comuni con dimensioni demografiche simili. Per esempio, in Veneto nella fascia tra i 10 e i 20 mila abitanti ci sono Comuni che spendono annualmente circa 330 euro pro capite accanto a Comuni che ne spendono circa 1.550 euro pro capite. La stessa situazione si riscontra per i Comuni delle altre regioni dell’area.
Stimare i costi standard è difficile anche per la presenza di divari nella qualità dei servizi pubblici. Molti studi mostrano come all’interno del territorio nazionale vi siano divari molto ampi in termini di qualità dei servizi pubblici (Bianco e Sestito, 2010; Bripi et al, 2010). Le Figg. 6 e 7 mostrano due servizi pubblici di competenza degli enti locali: la raccolta dei rifiuti urbani e il servizio idrico; sono riportati due indicatori di qualità del servizio, rispettivamente la diffusione della raccolta differenziata e l’incidenza dell’acqua dispersa su quella immessa. Di nuovo emerge la posizione meno positiva del Mezzogiorno. Alla minore qualità non sempre è associata una spesa inferiore come testimonia la Fig. 8 relativamente al caso della sanità; nel grafico sono messi in relazione la qualità percepita delle cure ospedaliere nelle diverse regioni italiane con i livelli di spesa sanitaria pro capite corretti per tenere conto della struttura della popolazione (Francese e Romanelli, 2011). Il grafico mostra che vi sono regioni – in genere del Centro-Nord – che con una spesa pubblica non molto elevata ottengono livelli di qualità relativamente buoni; tra le regioni del Nord Est, l’Emilia Romagna e il Veneto mostrano un comportamento relativamente più virtuoso della media italiana.
Tra le cause che rallentano e rendono difficile il processo di attuazione del federalismo vanno adesso considerati, accanto ai vincoli sopra analizzati di carattere più strutturale, gli effetti indotti dai provvedimenti di contenimento della spesa pubblica presi nel corso dell’estate. In connessione con l’esplodere di forti tensioni sul mercato dei titoli del debito sovrano, i primi di luglio il governo ha varato un primo provvedimento (decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011), seguito da un secondo in agosto (decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011). I tagli alla spesa pubblica programmati con questi provvedimenti, necessari per raggiungere gli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, implicano una significativa contrazione della spesa pubblica complessiva in termini reali: tra il 2011 e il 2014 essa dovrà scendere in rapporto al PIL di 3,2 punti percentuali (Banca d’Italia, 2011b). Come emerge chiaramente dalla Fig. 9, la dinamica programmata richiede una decisa inversione di tendenza rispetto a quanto realizzato nel passato. Per essere sostenibile, la riduzione delle spese dovrà essere accompagnata da un incremento di efficienza delle strutture pubbliche.
In questo percorso di contenimento della spesa pubblica viene richiesto un contributo notevole anche alle Amministrazioni locali. Gli effetti attesi dai provvedimenti della scorsa estate in termini di riduzioni della spesa degli enti decentrati si sommano a quelli già attesi per effetto del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010. In particolare il DL 78 del 2010 aveva previsto un taglio lineare dei trasferimenti, lasciando inalterati i miglioramenti dei saldi del Patto di stabilità interno previsti per il triennio 2011-13, mentre il DL 98 del 2011 ha richiesto miglioramenti ulteriori nei saldi del Patto di stabilità interno. Il D.L. 138 del 2011 ha anticipato di un anno (al 2012) i miglioramenti richiesti dal D.L. 98 del 2011. Nel complesso gli effetti di questi provvedimenti sono destinati a incidere sulle spese tendenziali degli enti decentrati in maniera rilevante nei prossimi anni (Tav. 1 e Fig. 10); l’attuazione del federalismo dovrà quindi tenerne conto, disegnando il percorso che è rimasto da fare in coerenza con essi.
 
In conclusione, il difficile contesto macroeconomico e lo stato delle finanze pubbliche italiane rappresentano un ostacolo concreto nel percorso della riforma del federalismo fiscale che rischiano di rallentarne l’attuazione; allo stesso tempo, tuttavia, proprio queste difficoltà possono agire da potente stimolo all’attuazione della riforma, nella misura in cui essa sarà in grado di introdurre meccanismi capaci di migliorare l’efficienza della spesa pubblica (con il passaggio, tra le altre cose, dalla spesa storica ai costi standard) con effetti positivi sul debito e sulla crescita. L’attuazione del federalismo fiscale va adesso realizzata coerentemente con l’ulteriore riduzione dei trasferimenti, accelerando l’applicazione del nuovo meccanismo di finanziamento della spesa decentrata, e accompagnandolo a stringenti vincoli di bilancio. Vi sono ampi divari territoriali nella qualità dei servizi pubblici, e in vari casi a servizi peggiori non corrisponde una spesa più bassa. L’attuazione del federalismo rappresenta un’occasione per migliorare anche l’efficienza e la qualità e della spesa pubblica.
 
 
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Chi è Alessandra Staderini:
Lavora presso il Servizio Studi di struttura economica e finanziaria della Banca d’Italia.
 
 
 
Bibliografia
 
Banca d’Italia (2009), “Mezzogiorno e politiche regionali”, Seminari e convegni, n. 2, Banca d’Italia, Roma.
Banca d’Italia (2010), “Il Mezzogiorno e la politica economica dell’Italia”, Seminari e convegni, n. 4, Banca d’Italia, Roma.
Banca d’Italia (2011a), Audizione preliminare sul decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 (AS 2814) di Ignazio Visco, Vice Direttore Generale della Banca d’Italia.
Banca d’Italia (2011b), Audizione preliminare sul decreto legge 13 agosto 2011, n. 138 (AS 2887) di Ignazio Visco, Vice Direttore Generale della Banca d’Italia.
Benvenuti M. e Gennari E. (2008), “Il servizio idrico in Italia. Stato di attuazione della legge Galli ed efficienza delle delle gestioni”, Questioni di economia e finanza, n. 23, Banca d’Italia.
Bianco M. e Sestito P. (2010), “I servizi pubblici locali”, in Banca d’Italia (2010), “Il Mezzogiorno e la politica economica dell’Italia”, pp. 129-141.
Bripi F., Carmignani A. e Giordano R. (2011), “La qualità dei servizi pubblici in Italia”, Questioni di economia e finanza, n. 84, Banca d’Italia.
Chiades P. e Mengotto V. (2010), “La misurazione della spesa standard nei Comuni italiani”, mimeo, presentato al Workshop su Le scelte delle Amministrazioni locali, Banca d’Italia, 17 dicembre 2010.
Chiades P. e Torrini R. (2008), “Il settore dei rifiuti urbani a 11 anni dal decreto Ronchi”, Questioni di economia e finanza, n. 22, Banca d’Italia.
Francese M. e Romanelli M. (2011), “Healthcare in Italy: Expenditure determinants and regional differentials”, Banca d’Italia, Tema di discussione, n. 828.
Mengotto, V. (2011), “Capacità fiscale e sforzo fiscale dei Comuni italiani”, in L’economia delle regioni italiane, collana Economie regionali, n. 23, Banca d’Italia.
Staderini A. e Vadalà E. (2010), “Bilancio pubblico e flussi redistributivi interregionali”, in Banca d’Italia (2010), Il Mezzogiorno e la politica economica dell’Italia, pp. 157-167.
 
 
  

[1]   Banca d’Italia, Servizio Studi di struttura economica e finanziaria. L’autrice ringrazia Paolo Chiades e Vanni Mengotto per gli utili suggerimenti e per le elaborazioni sui dati comunali. Le opinioni espresse in questa nota sono dell’autrice e non necessariamente riflettono quelle della Banca d’Italia.


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