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Il Gabinetto ed il suo responsabile

di Romano Morra  [*]
Capo di Gabinetto del Comune di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 1 del 2011



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IL GABINETTO ED IL SUO RESPONSABILE
“RIMEDIO PEGGIORE DEL MALE”, SECONDO FRANCESCO BACONE (1605),
 OD ORGANIZZAZIONE D’ORDINE E DI RAZIONALITÀ OPERATIVA?
 
Abstract:

 “Suscita curiosità, in pieno primo decennio del XXI secolo, l’utilizzo nella Pubblica Amministrazione di una professionalità che ha origini sufficientemente risalenti per approfondirne l’attualità: l’istituto del Gabinetto e del suo responsabile.” Lo scrive Romano Morra, Capo di Gabinetto del Comune di Venezia, il quale in questo breve saggio ci racconta questa importante figura istituzionale, la cui essenza risiede proprio nella “fiduciarietà” della sua funzione. L’avvocato Morra illustra le radici storiche del Capo di Gabinetto, in Italia, in Francia e in Inghilterra, e la sua evoluzione nei secoli, fino ad arrivare ai giorni nostri. Si descrivono le sue funzioni nella realtà italiana, a vari livelli, e nel contesto internazionale, evidenziandone le differenze. In chiusura, la risposta all’interrogativo posto nel titolo è che la figura giuridica del Gabinetto e del suo responsabile costituisce uno snodo fondamentale “tra la machina organizzativa di un ente o organismo e i rappresentanti democratici che sovrintendono la sua politica”. Tenendo bene a mente che il fine dell’Amministrazione è sempre il medesimo: l’interesse del cittadino.

 
 
SOMMARIO: Origini – La figura istituzionale del Gabinetto oggi – Il Gabinetto in ambito internazionale – Conclusioni
 
Suscita curiosità, in pieno primo decennio del XXI° secolo, l’utilizzo nella Pubblica Amministrazione di una professionalità che ha origini sufficientemente risalenti per approfondirne l’attualità: l’istituto del Gabinetto e del suo responsabile.
Origini
Nel XVI secolo, in Inghilterra, si rinviene, nella letteratura politica, il cabinet counsel, verosimilmente come consiglio fornito in privato al monarca (un cabinet counsel) ovvero come consiglio, nel senso di riunione, del monarca con i suoi collaboratori (un cabinet council).
Il termine deriva dal nome di un piccolo locale (office), solitamente utilizzato per colloqui riservati, adiacente alla Sala del trono o dello Studio privato del monarca.
Questa iniziativa reale non soddisfaceva la visione rigida dell’amministrazione statale e del potere assoluto del Re, da parte di Francesco Bacone, che ne parla come di un'abitudine di origine straniera: "…… la dottrina d'Italia e la prassi di Francia, sotto alcuni re, hanno introdotto i consigli di gabinetto; un rimedio peggiore del male.”
In Italia si configurano due prospettiche del Gabinetto: il Consilium nobiscum residens o Consilium cum domino residens del Ducato di Savoia, regolamentato da Amedeo VIII nel 1430, nel quadro degli Statuta Sabaudiae.
Il Consiglio era presieduto dallo stesso Duca, che aveva la capacità di sostituirsi «financo al Principe» nel governo del Paese e ne facevano parte i più importanti nobili del Ducato. Aveva diverse competenze amministrative e giudiziarie. Queste ultime si sostanziavano nell'assistere il sovrano nello svolgimento della sua funzione di detentore della giurisdizione suprema.
Con l'andar del tempo, il Consilium si sdoppierà, ai fini pratici, in un Consiglio Segreto (antenato di un Consiglio dei ministri) e in un Consiglio di giustizia (antenato del Consiglio di Stato), pur rimanendo formalmente un organo unico. Subordinati al Consilium (che era itinerante, dovendo seguire il principe) erano due Consigli stanziali, a Chambery e a Torino (detto Cismontano), che esercitavano la giurisdizione d'appello sulle sentenze emesse dai tribunali della Savoia e del Principato del Piemonte, avendo anche competenze amministrative sui rispettivi territori.
Il Consilium fu più volte soppresso e ricostituito, con le patenti del 13 aprile 1631 di Vittorio Amedeo I di Savoia, l'editto del 1717 di Vittorio Amedeo II di Savoia e l'editto del 21 maggio 1814 di Vittorio Emanuele I di Savoia.
In Francia si trova, in epoca quasi contemporanea, nel 1684, analoga iniziativa organizzativa, con Luigi XIV. A Versailles, nel Petit Appartement du Roi, vi erano due stanze adibite a Cabinet du Roi e a Cabinet des Termes, così denominate per le figure che decoravano il soffitto.
Nel primo Cabinet Luigi XIV presiedeva i diversi consigli, mentre riuniva nel Cabinet des Termes, ogni sera dopo la cena, i principi e le principesse della famiglia Reale.
Nel 1755, Luigi XV riunisce le due stanze in una sola per formare il Cabinet du Conseil con boiserie disegnate da Ange-Jacques Gabriel, scolpite da Antoine Rousseau. In questo studio ruotava la vita di corte: il lavoro quotidiano del Re coi suoi ministri, udienze particolari, giuramenti dei grandi ufficiali della Corona, capitoli dell’ordine dello Spirito Santo, “reverences” al momento di una nascita, matrimonio o funerale in seno della famiglia reale. Furono prese qui le decisioni più importanti dei regni di Luigi XV e di Luigi XVI: nel 1775 la partecipazione alla guerra d’indipendenza che doveva portare alla nascita degli Stati Uniti d’America.
Nel Regno di Inghilterra il Gabinetto nasce come comitato interno al Consiglio privato. in un siffatto locale il Re d'Inghilterra si consultava con i più fidati collaboratori, tratti dal Consiglio privato, che era ormai diventato troppo ampio (nel 1553 contava quaranta membri).
Re Giacomo I° d’Inghilterra, che fu anche Re di Scozia e Irlanda,  istituì un formale consiglio di gabinetto fin dal 1625, data della sua ascesa al trono. Dopo la parentesi della dittatura instaurata da Oliver Cromwell, il Consiglio privato venne ricostituito. Peraltro il nuovo Re, Carlo II, come i predecessori, fece sempre più affidamento sul Gabinetto che con Giorgio I accentuò ulteriormente il suo ruolo e cominciò a riunirsi in assenza del sovrano, comunicandogli in un secondo tempo le decisioni assunte. Iniziò così la transizione del Regno d'Inghilterra dalla monarchia costituzionale al sistema parlamentare.
La figura istituzionale del Gabinetto oggi
La disciplina è riportata dalla “Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art.11 legge n.59 del 1997” e successive integrazioni e modificazioni.
All’articolo 7 sono previsti:
Uffici di diretta collaborazione con il ministro:
 
1. La costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro, per l'esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli articoli 3 e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni.
Il Capo di Gabinetto oggi e’, quindi, il braccio destro del ministro. In genere è un Consigliere di Stato, un consigliere ovvero un parlamentare o un esperto in materia di organizzazione statale e in legislazione. Coadiuva il ministro per quanto attenga l’aspetto tecnico-legislativo delle materie di competenza dicasteriale. Il Capo di Gabinettodirige, poi, il gabinetto, vale a dire l'ufficio formato dai più stretti collaboratori. Le alte cariche dello Stato, i Ministeri, le Prefetture, i Comuni capoluogo, le Province, le Regioni, sono organizzati con il Gabinetto, non sempre con funzioni simili, tuttavia finalizzate, sostanzialmente, a perseguire analoghe finalità di svolgimento di funzioni tramite dirigenti fiduciari.
Il Gabinetto in ambito internazionale
Quest'accezione del termine gabinetto non è usata nei paesi anglosassoni, dove un ruolo analogo al Capo di Gabinetto è svolto dal private secretary. Viene comunemente tradotto in italiano con Capo di Gabinetto della Casa Bianca il titolo del White House Chief of Staff, che dirige l'intero staff al servizio del Presidente degli Stati Uniti ed è uno dei suoi più stretti consiglieri.
In alcuni ordinamenti tutti i ministri sono membri del Gabinetto o del Consiglio dei Ministri, in altri si distinguono i ministri membri del Gabinetto da quelli che, invece, non ne fanno parte. Questo dualismo si riscontra specialmente nei paesi che seguono il cosiddetto sistema Westminster, dove ministri membri del Gabinetto (cabinet ministers) sono solo quelli a capo dei dicasteri più importanti e quelli che, a prescindere dal dicastero cui sono preposti, si ritiene politicamente utile far partecipare.
Nei paesi che seguono il sistema Westminster il gabinetto può riunirsi anche in composizione ristretta (il cosiddetto inner cabinet) per assumere decisioni poi sottoposte alla ratifica dell'intero collegio.
Un organismo simile è in Italia il Consiglio di Gabinetto, introdotto informalmente nel 1983 e formalizzato con l'art. 6 della legge 400/1988, secondo il quale il Presidente del Consiglio dei ministri "può essere coadiuvato da un Comitato, che prende nome di Consiglio di Gabinetto, ed è composto dai ministri da lui designati, sentito il Consiglio dei ministri".
In ogni caso Gabinetto (o consiglio dei ministri) e governo sono concetti diversi, sebbene i termini vengano talvolta usati come sinonimi: l'uno, infatti, è un organo collegiale, l'altro un organo complesso che comprende, oltre a tale collegio, il capo del governo e i singoli ministri quali organi monocratici, nonché eventualmente altri organi.
Nei sistemi parlamentari il ruolo del Gabinetto è assai più rilevante, anche se presenta variazioni da paese a paese: in alcuni, infatti, è più accentuata la natura collegiale del governo, sicché il Gabinetto è l'organo che effettivamente stabilisce l'indirizzo politico del governo.
In altri, invece, è più accentuata – formalmente o di fatto – la posizione di preminenza del primo ministro, sicché quest'ultimo tende a decidere in prima persona l'indirizzo politico del governo e, di conseguenza, il gabinetto finisce per assumere un ruolo consultivo, come nei sistemi presidenziali, o di ratifica.
Vanno inoltre distinti i paesi nei quali le decisioni del Gabinetto si traducono prevalentemente in atti giuridici formali, adottati su proposta dei suoi componenti – tipicamente progetti di legge, regolamenti, nomine di alti funzionari ed altri atti previsti dalla costituzione o dalla legge – dai paesi nei quali, invece, il Gabinetto assume prevalentemente decisioni politiche a livello generale, che vengono poi tradotte in atti formali in altre sedi (ad esempio dai singoli ministri o da comitati interministeriali).
In Paesi come l'Italia e l'Austria si collocano nel primo gruppo, i paesi che seguono il cosiddetto sistema Westminster sono il tipico esempio del secondo. In questi ultimi, peraltro, decisioni, quali l'approvazione dei regolamenti e talune nomine, che altrove devono essere assunte dal Gabinetto, sono formalmente adottate dal Capo dello Stato, sentito il consiglio privato, con i cosiddetti Order-in-Council.
Nelle repubbliche semipresidenziali che seguono il modello della Quinta Repubblica francese il Gabinetto è presieduto dal Capo dello Stato (o, in sua vece, dal primo ministro) ma tende ad avere un ruolo più accentuato che nelle repubbliche presidenziali, avvicinandosi a quello dei sistemi parlamentari, almeno al di fuori delle materie (tipicamente la politica ).
 
Conclusioni
La figura giuridica del Gabinetto e del suo responsabile costituisce, diversamente da quanto opinava Bacone, uno snodo significativo fra machina organizzativa di ente\organismo e i rappresentanti democratici che sovrintendono la politica del medesimo. Ed è proprio la varietà articolata delle attuazioni delle funzioni, di volta in volta assegnate ai responsabili del Gabinetto, che ne garantisce la verifica di utilità\efficacia che si vuol perseguire. La fiduciarietà costituisce, peraltro, la essenzialità della funzione, intesa questa ultima come esercizio del potere in un’ottica di raccordo e di ottimizzazione delle risorse e delle mission, per consentire il raggiungimento dello scopo primario della Pubblica Amministrazione: l’interesse del cittadino.
 
Chi è Romano Morra:
Nato a Bolzano nel 1939, Romano Morra è componente del Comitato Scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto “Il Diritto della Regione”, di cui è stato direttore responsabile dal 2000 al 2011. Dal 2010 è Consulente del Sindaco di Venezia come Capo di Gabinetto. Dal 2008 svolge la libera professione di avvocato. È inoltre docente a contratto da dieci anni, dal 1999 al 2004 presso l’Università Cà Foscari e dal 2004 presso l’Università di Padova per l’insegnamento di Diritto Pubblico. È stato docente presso l’Università Cà Foscari nei Master del Diritto del Lavoro (Mobbing) e coordinatore legislazione regionale nel Master Diritto dell’Ambiente (1998-2009); relatore patrocinatore in oltre quaranta contenziosi avanti la Corte Costituzionale su leggi della sanità, lavoro, agricoltura, urbanistica, trasporti; È stato avvocato coordinatore della Avvocatura Regionale nel I° lustro d’istituzione 2001-2006. E ancora, consulente giuridico per l’anno 2007 della Regione Veneto, per la quale ha ricoperto diversi incarichi dirigenziali. Ha svolto inoltre numerosi incarichi organizzativi per diverse province ed enti del Veneto.


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