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Enti Locali
Federalismo

Le condizioni per un recupero di efficienza nella gestione degli enti territoriali

di Giampietro Brunello  [*]
Amministratore delegato della Società per gli Studi di Settore - SOSE.
    
Pubblicato nell'edizione n. 4-5 del 2011



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Nel quadro dei provvedimenti attuativi del federalismo fiscale un ruolo importante ha il D.Lgs. n.216 del 2010 sulla determinazione dei fabbisogni standard di comuni e province.
L’art.5 del suddetto D.Lgs. affida il procedimento di determinazione dei fabbisogni standard alla Società per gli Studi di Settore – SOSE S.p.a. che “predispone le metodologie occorrenti alla individuazione dei fabbisogni standard e ne determina i valori con tecniche statistiche che danno rilievo alle caratteristiche individuali dei singoli Comuni e Province”.
Il suddetto decreto è diretto a disciplinare la determinazione del fabbisogno standard per Comuni, Province e Città metropolitane, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento nei loro riguardi del criterio della spesa storica, che può finanziare inefficienze, ossia un eccesso di spesa rispetto al livello di servizio erogato.
Il concetto di spesa storica ha inevitabilmente, negli anni, portato con sé delle distorsioni nella gestione della “Res” comune. Prima di tutto ha indotto gli amministratori a privilegiare il fare rispetto agli equilibri economico-finanziari dell’Ente. E questo in un’ottica di breve periodo finalizzata al consenso piuttosto che con il respiro di una programmazione nel lungo periodo. In secondo luogo, e in conseguenza di ciò, assistiamo alla mancanza di soluzioni che possano garantire maggiore efficienza sia nella gestione della spesa pubblica locale, che nell’erogazione dei servizi fondamentali.
Per procedere alla mappatura dell’attuale situazione degli Enti Territoriali, la SOSE, come previsto dall’art. 5 del D.Lgs., ha predisposto dei questionari funzionali a raccogliere i dati contabili e strutturali dai Comuni, Province e Unioni di Comuni. A loro volta gli Enti hanno restituito per via telematica i questionari compilati con i dati richiesti.
 
Dalla determinazione dei fabbisogni standard sono esclusi, così come indicato nell’art.8 del D.Lgs., gli Enti Locali appartenenti ai territori delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Le informazioni dei questionari, completate con quelle dei Certificati di Conto Consuntivo e con i dati desumibili da fonti ufficiali, rappresenteranno la banca dati su cui applicare le funzioni per la stima dei fabbisogni standard.
Nell’ambito della predisposizione della banca dati, particolare attenzione è posta all’analisi della qualità dei dati attraverso una serie di analisi statistiche.
Questo processo consentirà, oltre che la definizione dei LEP e dei LEA, anche la individuazione di percorsi personalizzati che costituiranno obiettivi intermedi di servizio, per consentire una concreta ma graduale realizzazione degli obiettivi.
Il metodo di lavoro adottato si basa sul principio di condivisione di tutte le fasi del processo, in linea con l’accordo sancito il 15 luglio del 2010, in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, tra l'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani-ANCI, l'Unione delle Province d'Italia-UPI ed il Ministero dell'Economia e delle Finanze.
 
SOSE, nell’identificare il processo di determinazione dei fabbisogni standard, si avvale della collaborazione scientifica dell'Istituto per la Finanza e per l’Economia Locale (IFEL) e dell’ISTAT.
Le fasi di lavoro per la determinazione dei fabbisogni standard prevedono numerosi incontri con gli esperti degli stessi Enti Locali.
Seguendo questo metodo, ai tavoli tecnici di lavoro partecipano SOSE, IFEL (in rappresentanza dei Comuni), UPI (in rappresentanza delle Province), RGS e ISTAT, oltre che, appunto, i tecnici degli Enti Locali.
Il metodo di condivisione si esplica in tutte le fasi del processo di costruzione della metodologia: dalla predisposizione dei questionari alla valutazione dei risultati, dall’analisi della fase di applicazione ai processi di evoluzione del sistema.
Come descritto nell’art. 4, comma 1, del D.Lgs., il fabbisogno standard, per ciascuna funzione fondamentale e i relativi servizi, sarà determinato attraverso le seguenti fasi metodologiche:
 
·  identificazione delle informazioni e dei dati di natura strutturale e contabile necessari, acquisiti sia da banche dati ufficiali esistenti sia tramite rilevazione diretta con appositi questionari da inviare ai Comuni e alle Province, anche ai fini di una riclassificazione o integrazione delle informazioni contenute nei certificati contabili;
· individuazione dei modelli organizzativi e dei livelli quantitativi delle prestazioni, determinati sulla base di un sistema di indicatori in relazione a ciascuna funzione fondamentale e ai relativi servizi;
· analisi dei costi finalizzata alla individuazione di quelli più significativi e alla determinazione degli intervalli di normalità;
· individuazione di un modello di stima dei fabbisogni standard sulla base di criteri di rappresentatività attraverso la sperimentazione di diverse tecniche statistiche;
· definizione di un sistema di indicatori, anche in riferimento ai diversi modelli organizzativi e agli obiettivi definiti, significativi per valutare l'adeguatezza dei servizi e consentire agli enti locali di migliorarli.
 
L'avvio della fase transitoria per il superamento della spesa storica è prevista a partire dal 2012. Il passaggio sarà graduale per gruppi di funzioni.
La fase transitoria si struttura secondo la seguente modalità e tempistica:
· nel 2011 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2012, riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali;
· nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2013, riguardo ad almeno due terzi delle funzioni fondamentali;
· nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2014, riguardo le rimanenti funzioni fondamentali.
Ai sensi dell'art. 21 della Legge delega n.42 del 2009, le funzioni fondamentali ed i relativi servizi presi in considerazione sono definiti nell’art. 3 del D.Lgs. n.216/2010 e sono
 
per i Comuni:
 
1.            funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo;
2.            funzioni di polizia locale;
3.            funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di
               assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica;
4.            funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
5.            funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente;
6.            funzioni del settore sociale.
 
per le Province:
 
1.            funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo;
2.            funzioni di istruzione pubblica;
3.            funzioni nel campo dei trasporti;
4.            funzioni riguardanti la gestione del territorio;
5.            funzioni nel campo della tutela ambientale;
6.            funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.
 
Questa operazione genererà un processo virtuoso indotto che porterà non solo a superare il principio della spesa storica promuovendo un uso più efficiente delle risorse pubbliche, ma ottimizzerà i livelli di efficienza dei servizi erogati, libererà risorse per aumentare l’erogazione degli stessi e migliorerà il rapporto Ente/cittadino.
 
Dal 31 gennaio 2011 gli Enti Locali sono stati chiamati a compilare i primi due questionari per le Funzioni di Polizia Locale (Comuni e Unioni di Comuni) e le Funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del Mercato del Lavoro (Province).
I questionari forniscono una nuova e originale fotografia delle forme di gestione e delle modalità di svolgimento delle attività utilizzate per l’erogazione dei servizi.
La seconda tornata di questionari è stata resa disponibile dal 26 maggio 2011: cinque questionari riguardanti le Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo (quattro questionari per i Comuni e uno per le Province).
Per quanto riguarda i Comuni e le Unioni di Comuni la scelta della predisposizione di quattro questionari è stata dettata dalla complessità di tali Funzioni. I questionari sono stati organizzati in base a criteri di omogeneità dei servizi trattati all’interno di ciascuno di essi.
L’analisi dei questionari relativi alle Funzioni di Polizia locale, per i Comuni e Unioni di Comuni ha iniziato a fornire una fotografia della situazione attuale ricavata dai diversi quadri del questionario, che hanno richiesto dati relativi alle specificità del territorio, al personale impiegato, alle unità locali, ai beni strumentali utilizzati. Questa analisi ha consentito di ricavare 35 indicatori di performance che sarà utile anche per fornire un ausilio alla definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP).
 
I modelli organizzativi emersi dalle prime analisi del questionario, evidenziano le diverse forme di gestione associata dei servizi di polizia locale in Unione dei Comuni, Comunità montane, Consorzi, Convenzioni tra Comuni o gestione diretta.
Le forme di gestione associata in molti casi potranno essere utilizzate come leve per il recupero dell’efficienza.
Anche per le Province si sta procedendo ad un’analisi e valutazione delle esternalizzazioni, in particolare dei soggetti partecipati (agenzie, consorzi, fondazioni, ecc.).
 
In definitiva, partendo dalle informazioni richieste dai questionari, si stanno sperimentando diverse tecniche statistiche al fine di individuare, sulla base di criteri di rappresentatività, il modello di stima dei fabbisogni standard.
 
La funzione di stima dei fabbisogni standard dovrà essere accompagnata da un sistema di indicatori di performance, dall’analisi dei livelli di servizio e da metodologie di stima dell’efficienza produttiva con l’utilizzo di tecniche non parametriche (Data Envelopment Analysis) o parametriche (Frontiere di Efficienza).
 
In sintesi, l’analisi dei fabbisogni standard può rappresentare una importante opportunità per il recupero di efficienza nella gestione dei servizi degli Enti Locali e quindi alzare il livello di gradimento degli stessi da parte dei cittadini.
 
 Chi è Giampietro Brunello:
Amministratore delegato della Società per gli Studi di Settore – SOSE.

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