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Il ruolo della Corte dei Conti nelle audizioni parlamentari per i decreti attuativi del federalismo fiscale

di Maurizio Meloni  [*]
Presidente di coordinamento delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti.
    
Pubblicato nell'edizione n. 4-5 del 2011



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1. E’ utile richiamare l’attenzione sulla circostanza che la Corte è stata ascoltata in Parlamento, sia alla Camera che al Senato, sul disegno di legge che ha dato luogo alla legge n.42 del 2009; le due audizioni, pur risalenti nel tempo, assumono significativo rilievo istituzionale e meritano di aprire questo intervento.
In tali occasioni (17 novembre 2008 e 12 febbraio 2009) venne sottolineata – a seguito della riforma del titolo V della Costituzione e della conseguente modifica del rapporto tra Stato Regioni ed Enti locali – la necessità di un sollecito completamento del processo di riorganizzazione economico-finanziaria del Paese con la definizione di una piena autonomia e responsabilità gestionale delle amministrazioni decentrate: a tale completamento si ritenne potesse connettersi un miglioramento dell’azione pubblica e un riassorbimento delle sacche di inefficienza alla base di una ingiustificata crescita della spesa.
In termini generali la Corte, fin dagli anni 2008 e 2009, mise in luce – altresì – che la riallocazione delle funzioni tra i diversi livelli di governo e la modifica del sistema di finanziamento delle realtà territoriali non doveva ridurre la capacità di governo complessivo della finanza pubblica, incidendo, così, sulla tenuta degli obiettivi dettati dall’appartenenza all’Unione europea; tale processo doveva pertanto essere accompagnato da un efficace coordinamento della finanza pubblica in grado di assicurare il controllo della dinamica della spesa e dei saldi a livello decentrato e, al tempo stesso, una adeguata copertura dei servizi essenziali.
 
2. Venendo ora al tema specifico, e cioè alle audizioni sui decreti di attuazione della legge 42, va menzionata – per prima – l’audizione del 4 maggio 2010 sulle attribuzioni a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio(1).
Al riguardo la Corte, nella sintesi conclusiva, ha ricordato che il conferimento dei beni previsto dalla legge 42/2009, pur non mutando in misura significativa la condizione patrimoniale delle amministrazioni territoriali, poteva comportare due importanti effetti positivi: da un lato, esso poteva offrire un volano finanziario per specifici interventi di riqualificazione del territorio e, dall’altro, poteva rappresentare un’importante opportunità per rivedere e per potenziare le possibilità di utilizzo di un patrimonio spesso, specie nel passato, trascurato o messo a reddito in maniera inadeguata. E’ stato poi osservato che la possibilità di cogliere tali opportunità dipenderà, strettamente, dalle scelte che verranno assunte nella distribuzione, non tanto e non solo dei titoli di proprietà dei beni ma, soprattutto, delle responsabilità gestionali e di definizione dei quadri programmatici. La dimensione ridotta dei “valori finanziari” e la forte disomogeneità nella ripartizione territoriale rischiano infatti – ad avviso della Corte – di rendere una distribuzione molto frazionata dei beni, in cui prevale il solo criterio territoriale, poco produttiva.
 
3. Una seconda audizione del 9 dicembre 2010 ha avuto ad oggetto lo schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale.
In proposito sono stati sottolineati, nella circostanza, i profili di positività del disegno proposto dallo schema di decreto delegato, in particolare per quanto riguarda lo sforzo di riordino e di finalizzazione della fiscalità immobiliare ed i risultati che ciò potrebbe produrre in termini di stimolo all’asfittico mercato delle locazioni: così come non poteva non essere condiviso il pieno coinvolgimento dei comuni nella lotta all’evasione con la previsione dell’attribuzione ad essi del gettito derivante dall’accatastamento degli immobili mai censiti.
Per la Corte l’attenzione era da centrare – in ogni caso – su come prevenire i principali rischi emersi dall’analisi condotta e attinenti, sostanzialmente, alla coerenza con gli obiettivi e i criteri della legge delega, alla reale fattibilità dei risultati attesi e alla sostenibilità delle soluzioni proposte, ponendo in evidenza l’esigenza comunque di assicurare maggiore certezza in ordine alle basi imponibili e alla autonomia impositiva.
Sotto un profilo più generale, è stata altresì posta in luce la possibilità di verificare la concreta realizzabilità del modello proposto di fisco municipale anche attraverso il recupero di ipotesi di tassazione (ad esempio la service tax) maggiormente in grado di far corrispondere l’onere della contribuzione agli effettivi beneficiari dei servizi locali: ad avviso della Corte non muoversi in tale direzione potrebbe rischiare di ostacolare l’attuazione di un disegno di federalismo fiscale finalizzato ad un processo di razionale ricostruzione di uno stato moderno ed efficiente.
 
4. Una terza audizione, sicuramente quella di maggior rilievo istituzionale, ha riguardato lo schema di decreto recante disposizioni in materia di autonomia di entrata di regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei conti e dei fabbisogni standard nel settore sanitario.
In questa audizione, del 24 febbraio 2011, la Corte ha soffermato la sua attenzione su punti che assumono – ognuno – specifico rilievo; in particolare, quelle che seguono sono osservazioni che hanno fornito anche contributi critici pur in una pacata, complessiva, valutazione di un provvedimento di grandissima importanza:
 
a) il disegno proposto con il provvedimento compie, in aderenza a quanto previsto dalla legge delega, progressi nella ridefinizione del sistema di finanziamento delle Regioni e delle Province; ciò, nonostante rinunci (come già nella legge delega) ad operare una revisione complessiva che ricomprenda anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome;
b) con il superamento della finanza derivata e la piena responsabilizzazione delle amministrazioni territoriali sul fronte delle entrate, si punta ad esercitare un effetto positivo sulla dinamica della spesa. Peraltro in una fase in cui è necessario gestire un progressivo contenimento della spesa per consentire l’alleggerimento della pressione tributaria e il rientro da un livello di debito elevato (entrambi obiettivi irrinunciabili per un paese che voglia recuperare adeguati livelli di crescita) risulta fondamentale la definizione di meccanismi di coordinamento della finanza pubblica che garantiscano il contributo di tutti i livelli di governo al riequilibrio complessivo: è in questo contesto – ha sottolineato la Corte – che deve essere vista con preoccupazione la definizione di un quadro di finanziamento che tende a “cristallizzare” i fabbisogni finanziari su livelli non sempre coerenti con la riduzione necessaria della spesa; il patto di stabilità interno quale elemento esclusivo per la gestione di tale processo non sembra in grado, infatti, di offrire la necessaria flessibilità e tempestività di intervento;
c) incide sulla funzionalità del sistema la mancanza di una chiara identificazione dei livelli essenziali delle prestazioni associati all’assistenza, alla scuola, al trasporto pubblico locale (in conto capitale), nonché del meccanismo di funzionamento del fondo perequativo per le Province (e i Comuni). In quest’ultimo caso, la normativa di attuazione doveva indicare l’entità del fondo e la fonte di alimentazione del fondo stesso: lo schema di decreto non le definisce, ma prevede che esse siano individuate (previa intesa sancita in Conferenza unificata) con decreto del Presidente del Consiglio, rimettendo in tale modo la disciplina di tali aspetti fondamentali della perequazione ad uno strumento di rango secondario. In proposito potrebbe essere configurata una distonia nell’ambito di un rigoroso disegno di gerarchia delle fonti normative.
d) potrebbe incidere negativamente sulla gestione della riforma l’eccessiva complessità del sistema che emerge nel ridisegno. Una complessità peraltro largamente spiegabile, anche, con la realtà dell’equi-ordinazione tra livelli di governo, l’esclusione dei trasferimenti come meccanismo di finanziamento e il mantenimento, a livello locale, di unità di gestione troppo frazionate e di dimensione ridotta per consentire un’effettiva autonomia finanziaria.
Sempre in questa audizione del 24 febbraio 2011 la Corte, da ultimo, ha anche affermato che – sulla base dei precetti costituzionali, della legge 131/2003 e di altri recenti interventi legislativi – essa è pronta ad accompagnare, nella sua posizione di neutralità istituzionale, il processo in atto con l’attività di controllo delle proprie articolazioni territoriali e con quella di referto al Parlamento sull’operare degli strumenti di coordinamento della finanza pubblica; un’attività i cui risultati consentiranno una verifica attenta e tempestiva dell’efficacia e dell’efficienza dell’operare delle amministrazioni territoriali nonché della rispondenza dei servizi resi al modello di prestazioni garantite dall’ordinamento: entrambi elementi indispensabili per la sostenibilità di un sistema caratterizzato da un elevato ruolo della perequazione.
Da quanto precede si evince, con chiarezza, che i temi dell’audizione, appena in sintesi ricordati, rivestono – davvero – un rilievo tutto speciale.
Va posto in luce, infine, che la disponibilità della Corte ad accompagnare le fasi attuative del federalismo fiscale permane integralmente anche oggi: questo importante Convegno di Venezia è comunque occasione propizia per riaffermare l’assunto dell’audizione.
 
5. Una quarta audizione, tenutasi il 30 marzo 2011, ha avuto ad oggetto lo schema di decreto legislativo concernente le risorse aggiuntive ed interventi specifici per la rimozione degli equilibri economici e sociali.
Si riproducono testualmente, qui di seguito, stante la loro essenzialità, le considerazioni conclusive del testo illustrato in Parlamento; sono peraltro considerazioni incisive e come tali aliene da commenti:
 
a) nei prossimi cicli di programmazione la politica di sviluppo e di coesione potrà avvalersi della nuova impostazione derivante dall’attuazione del federalismo fiscale, che prevede una revisione degli strumenti e delle procedure per le politiche di intervento pubblico, specificamente in materia di infrastrutture;
b) riordino delle responsabilità istituzionali, riunificazione della normativa e delle diverse fonti di finanziamento delle opere, concentrazione degli interventi su poche priorità selezionate, rafforzamento dell’attività di progettazione (con la separazione dei finanziamenti dei progetti dai finanziamenti delle opere, anche prevedendo la costituzione di due fondi distinti), potenziamento delle procedure di monitoraggio e di valutazione ex post dei risultati anche alla luce della complessiva attività di controllo svolta dalla Corte dei conti: sono questi alcuni dei principali indirizzi da seguire per il rilancio della politica per le infrastrutture e, in particolare, per le azioni di sostegno delle aree sottoutilizzate. Al riguardo, ad avviso di chi parla, può solo dirsi che gli indirizzi delineati sono davvero di non poco momento;
c) il decreto legislativo, per la sua natura ed i suoi confini, non può assolvere appieno ad una complessa opera di riordino istituzionale, finanziario e tecnico. I principi e i criteri direttivi in esso definiti appaiono tuttavia – con le limitate riserve critiche sopra ricordate – una necessaria base di partenza nella direzione auspicata. Del resto, la formulazione del decreto – che raggruppa in modo ordinato principi e criteri generali per l’attuazione della politica di sviluppo e di coesione territoriale – appare coerente con le indicazioni metodologiche e di principio contenute nei più recenti documenti dell’Unione europea;
d) a livello comunitario è in corso un ampio dibattito sulle prospettive della politica di coesione, chiamata a svolgere – secondo la nuova impostazione contenuta nella “Quinta relazione sulla coesione economica sociale e territoriale” – un rinnovato ruolo per il conseguimento dell’obiettivo “di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva”, in coerenza con la nuova impostazione del bilancio dell’Unione e con l’aggiornamento al 2020 della “Strategia di Lisbona”.
 
6. Un’ulteriore audizione (il 17 maggio 2011) ha riguardato lo schema di decreto legislativo sull’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi.
Qui può soltanto osservarsi in termini generali, ed anche alle luce di convincimenti emersi in sede dottrinale, che nel dibattito – spesso serrato – sul federalismo fiscale non è certo risultato in prima fila il tema dell’armonizzazione dei principi contabili inserito, a torto, nell’ambito delle mere tecnicalità: si tratta, per contro, di un aspetto essenziale per il concreto avvio ed il consolidamento del federalismo fiscale.
In questa sede può utilmente porsi in evidenza che il processo di armonizzazione non è “cosa nuova” della recente riforma della contabilità e della finanza pubblica, riconnettendosi invece a quella vetusta esigenza di “normalizzazione dei conti pubblici” più volte ribadita dal legislatore sin dalla precedente riforma contabile generale n. 468 del 1978, che riservava, al tema, l’articolo 25 nel quadro del titolo IV – Conti della finanza pubblica – (rubricando, cosi, in quattro parole un tema di estrema complessità).
In particolare nell’audizione dell’11 maggio del corrente anno è stato ricordato, espressamente, che in materia di armonizzazione dei principi contabili i tentativi effettuati nell’arco di oltre un trentennio hanno avuto scarso successo, rilevando – nel contempo – che l’impostazione originaria appare confermata dalla legge n.196 del 2009: ora in un contesto molto diverso, caratterizzato da un lato dal sempre più incisivo sviluppo dell’integrazione europea, dall’altro dalla progressiva attuazione del federalismo fiscale, il principio dell’armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci pubblici – ha osservato la Corte – conserva pienamente la sua validità sulla base delle linee portanti della riforma, le cui disposizioni, va ricordato con forza, sono qualificate come “principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione e sono finalizzate alla tutela dell’unità economica della Repubblica italiana, ai sensi dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione” (art. 1 comma 4 legge n. 196).
Ulteriore conforto trova tale impostazione nell’art. 42 della riforma della contabilità pubblica, novellato dalla recente legge n. 39 del 2011 (di adeguamento della disciplina contabile alla nuova governance europea). Infatti nel rivedere la delega, non più destinata all’introduzione del bilancio di sola cassa, ma al riordino della gestione del bilancio e al potenziamento della funzione del bilancio di cassa (nell’ambito del sistema del doppio bilancio, competenza e cassa, che caratterizza il nostro Paese), il legislatore ha disposto, tra l’altro, la graduale estensione del sistema alle altre amministrazioni pubbliche, anche in coerenza con l’armonizzazione dei sistemi contabili.
Tale complessa operazione non è però – come è evidente – scevra da obiettive difficoltà. Problemi si pongono, soprattutto, con riferimento al comparto regionale, in cui – nonostante il modello tendenzialmente uniforme delineato con i decreti legislativi n. 76 del 2000 e n. 170 del 2006 – sono presenti sistemi contabili variamente articolati. I predetti decreti legislativi avevano peraltro già previsto espressamente una struttura di bilancio parzialmente allineata con i principi di riforma del bilancio dello Stato; ma la possibilità, in relazione alle differenti realtà istituzionali, di scegliere tra una struttura del bilancio ispirata ad una logica programmatoria e una struttura fondata su una logica di tipo organizzatorio ha consentito di effettuare scelte regionali differenziate più rispondenti alle esigenze conoscitive di ciascuna Regione e meno alle esigenze di normalizzazione.
Quanto agli enti locali la Corte ha rilevato, in modo esplicito, che non può davvero sottacersi, a fronte di un unico codificato schema contabile, la disomogeneità dei dati e la loro difficile raffrontabilità prodotta, sostanzialmente, dalle differenti modalità di applicazione della classificazione funzionale e dal diversificato ricorso all’esternalizzazione dei servizi.
 
In sede di audizione la Corte ha poi valorizzato quattro punti fondamentali:
 
1) appare apprezzabile la previsione di procedure di consolidamento dei bilanci idonee a rendere trasparenti le connessioni tra dati contabili ed ambito effettivo della gestione: l’esigenza di confermare l’obbligatoria redazione di un bilancio consolidato va perciò pienamente condivisa, pur non sottovalutandosi le relative difficoltà, anche per le Regioni, con particolare riferimento ai raccordi con i bilanci degli enti sanitari;
2) appare decisiva la scelta di soluzioni che, da un lato, tengano conto della raccordabilità dei diversi livelli di governo e, dall’altro, facilitino l’allocazione e la gestione delle risorse;
3) assume particolare rilievo il quadro normativo delineato per il settore sanitario, che costituisce una quota nettamente prevalente delle risorse gestite in ambito regionale attraverso il ricorso a specifici, e diversificati, moduli contabili e gestionali;
4) da ultimo, sul piano attuativo, essenziale rilevanza riveste la copertura dei relativi fabbisogni informatici, che richiede il potenziamento dei sistemi informativi automatizzati da ricondurre, comunque, nella specifica sezione della banca dati unitaria della Pubblica amministrazione prevista dalla legge n. 196 del 2009.
Infine la Corte ha rilevato, in termini generali, che il punto caratterizzante lo schema di provvedimento in esame, più di quanto si riscontra negli altri decreti delegati, consiste nell’elevazione a livello normativo di principi e criteri generali, da specificare sul piano della concreta applicazione con successivi provvedimenti. Questa ultima considerazione assume, invero, una sua specifica significatività, che potrà essere oggetto di riflessione anche a livello di studi in materia di ordinamenti contabili dell’intera galassia delle amministrazioni pubbliche.
 
7. L’ultima audizione della Corte davanti alla Commissione bicamerale per il federalismo fiscale ha avuto luogo il 15 giugno 2011 sullo schema di decreto legislativo recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni.
Per questo provvedimento è da sottolineare il richiamo espresso alle attribuzioni della Corte dei conti e, soprattutto, l’inserimento dei rilievi della Corte nella relazione di fine legislatura regionale e nella relazione di fine mandato provinciale e comunale; in proposito assumono specificità propria pronunce e osservazioni puntuali sui bilanci degli enti.
Va altresì ricordato che la Corte, in sede di audizione, ha rilevato, proprio per questo schema di decreto legislativo, un carattere ordinamentale di chiusura del disegno federativo, che coniuga i maggiori spazi di autonomia derivanti dalle innovazioni introdotte attraverso l’attuazione del federalismo fiscale con un complesso sistema di responsabilità affidato a meccanismi sanzionatori e premiali; ciò nell’intento di garantire la tenuta dell’assetto del sistema normativo fin qui delineato in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione. Si tratta perciò di un provvedimento al quale è connaturato – come già detto – il ruolo della Corte dei conti come garante imparziale degli equilibri di finanza pubblica, nel rinnovato contesto costituzionale dei rapporti Stato-regioni-autonomie locali.
Un’esigenza specifica era stata sottolineata, sempre nella sede dell’audizione del giugno scorso: che l’attuazione di un disegno organico sui meccanismi di responsabilità connessi ai maggiori spazi di autonomia concessi a livelli di governo territoriale avrebbe richiesto – per sua stessa natura – una transitorietà per regolare il delicato passaggio tra la disciplina vigente (in materia soprattutto di concorso delle regioni e degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica) e la disciplina proposta sulle sanzioni e sui premi; questa normativa può infatti impattare su complesse discipline di settore, quali quelle relative al patto di stabilità interno e al patto per la salute. In ogni caso al di là di qualunque precedente osservazione, ormai datata, sarà la “storia futura dell’attuazione” a dire la parola definitiva sulle tante problematiche proprie di questa e di altre audizioni.
 
8. Nei termini che precedono è stata riassunta, a grandi linee, l’attività della Corte nelle audizioni parlamentari per i decreti attuativi del federalismo fiscale; questo intervento è stato finalizzato, pertanto, ad uno scopo essenzialmente conoscitivo.
L’insieme delle problematiche rimane comunque nella costante, vigile, attenzione delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti anche in vista di future, eventuali presenze istituzionali nelle Commissioni di Camera e Senato in relazione ad integrazioni o correzioni del complessivo sistema fino ad oggi delineato; osservazioni e valutazioni della Corte sulla fase attuativa del federalismo fiscale saranno sviluppate, in ogni caso, nelle molteplici sedi dei referti e delle relazioni al Parlamento nazionale.
 
9. In conclusione si svolgono due notazioni che esulano dal circoscritto ambito delle audizioni della Corte sui decreti attuativi, ma che si riconnettono – senz’altro – alle tematiche generali di questo nostro Convegno.
La prima attiene alla esigenza del coordinamento della finanza pubblica che non è stata facilitata a livello di strumenti legislativi per l’inadeguata correlazione tra i due “corpi normativi” costituiti dalla 196/2009 (come modificata dalla 39/2011) e dalla 42/2009.
La predetta inadeguatezza può essere qui rimarcata perché incide, sia pure per solo ambito del disegno sistematico di riferimento, sul coordinamento che è l’architrave per dar vita ad un appropriato sistema di finanza pubblica: sistema che si evince con chiarezza dopo la riforma del titolo V e si fonda sui tre “poli” (europeo, nazionale e locale) con intreccio di competenze diversificate da svolgere in un contesto collaborativo e, appunto, con opera di coordinamento tra tutti i protagonisti istituzionali.
La complessità del sistema da instaurare avrebbe richiesto – indubbiamente – utili interrelazioni e non già complicanze scaturenti dal quadro legislativo d’assieme.
La seconda notazione attiene sempre al rapporto tra riforma della contabilità pubblica e prospettive del federalismo fiscale.
Al riguardo tre punti possono porsi in luce anche in vista di auspicabili evoluzioni legislative:
 
1) un concreto svolgimento del ciclo di bilancio tale da consentire un effettivo collegamento tra programmazione centrale e decentrata;
2) la riproposizione, quanto a criteri e contenuti dei documenti programmatici, di una impostazione fondata su quadri macroeconomici e obiettivi finanziari articolati per livello di governo; occorrono, infatti, significativi riferimenti (anche di prospettiva) per la misurazione delle risorse finanziarie e, quindi, per la verifica degli obiettivi generali di finanza pubblica a seguito di una ricognizione di costi e fabbisogni relativi ai livelli essenziali delle prestazioni;
3) il superamento di una percepibile attenuazione del ruolo degli enti decentrati nel procedimento di formazione della decisione di finanza pubblica.
 
 
Chi è Maurizio Meloni:
Presidente di coordinamento delle Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti.
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


(1) Si ricorda che i testi per le audizioni in Parlamento sono approvati con deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


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