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Enti Locali
Federalismo

Gli strumenti operativi per la gestione degli enti locali: luci ed ombre nell’utilizzo degli strumenti societari

di Giorgio Orsoni  [*]
Sindaco di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 4-5 del 2011



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Si tratta indubbiamente di un argomento difficile, proprio in relazione a quanto è stato detto con riferimento al “tormentone” dell'articolo 23 bis della legge 112/2008 e del successivo articolo quattro del decreto legge 138/2011, a fronte dei quali si pone una serie di problematiche importanti.
Innanzitutto potremmo osservare che sembra di trovarci di fronte probabilmente al concludersi di un ciclo, iniziato nel 1990 con la legge 142, quando con l'articolo 22 si è aperta la strada alle società a partecipazione pubblica nella gestione dei servizi pubblici e non solo.
Sappiamo bene che fino a quel periodo si dubitava ancora sul fatto che l'ente pubblico potesse partecipare o avere delle società di diritto privato, quali le società per azioni, per gestire delle proprie attività. Sappiamo anche che, di fatto, gli enti pubblici si erano dotati di strumenti di questo genere o meglio avevano già da tempo partecipazioni in società commerciali.
Il Comune di Venezia fin dal primo dopoguerra, ad esempio, aveva creato l'Ive, una società immobiliare con la quale ha gestito, a fasi alterne naturalmente, operazioni immobiliari soprattutto nel settore abitativo, social housing eccetera.
Si trattava in quegli anni di iniziative quasi tutte borderline, che l'ente locale metteva in atto per bypassare quelle che erano le procedure strettamente pubblicistiche sperando, attraverso l'utilizzo di procedure privatistiche, di riuscire a perseguire obiettivi importanti per l'ente in maniera più snella ed efficace.
Con il 1990 un po' tutti abbiamo pensato che si stesse passando da un sistema di partecipazioni statali ad un sistema di partecipazioni municipali. L'uscita dello Stato dalle partecipazioni pubbliche e dalle società pubbliche corrispondeva in qualche modo ad una entrata dei comuni in questi settori, che fin dall'inizio del secolo erano riservati all'attività del Comune con forme diverse, ma che solo con il 1990 cominciano ad essere legittimati e ad assumere una loro configurazione, secondo modalità privatistiche.
Inizia a mettersi in moto un meccanismo che alla fine crea una gran confusione perché da un lato abbiamo le società che gestiscono i servizi pubblici, dall'altro abbiamo le società strumentali, quelle cosiddette di autoproduzione, che non sono a stretto rigore assimilabili alle prime. Poi, possiamo avere delle partecipazioni in società che perseguono dei fini istituzionali propri dell'ente senza però rientrare né nell'una né nell'altra categoria.
Questa tripartizione viene in qualche modo sancita dalle leggi, che in momenti successivi e un po' alla volta vengono a delineare queste particolarità.
Per l'ente locale, in particolare, sono interessanti le società strumentali, di autoproduzione, quelle che finiranno per essere ricomprese nella categoria delle cosiddette società 'in house', che danno servizi all'ente pubblico e che tuttavia escono dal mercato e non danno quella garanzia di efficienza e di economicità che si avrebbe rivolgendosi al mercato.
Di esempi ne abbiamo parecchi. Anche nella nostra amministrazione abbiamo servizi resi a favore dell'ente, probabilmente molto bene da un punto di vista tecnico, molto aderenti alle necessità interne, ma che, non avendo un minimo confronto nel mercato, rischiano sempre di costare troppo. Di qui naturalmente il disfavore che il legislatore ha sempre avuto nei confronti di queste società, oscillando tra la finalità di non sottrarre al mercato determinati settori e quindi di garantire il mercato il più possibile, dall'altra di fare in modo che le amministrazioni pubbliche potessero beneficiare delle migliori condizioni di mercato e quindi essere più efficienti e spendere meno in questi servizi.
Nel Comune di Venezia ci sono servizi gestiti direttamente da società in house che presentano, come dice il titolo della mia relazione, “luci ed ombre”, nel senso che non sappiamo mai se questi servizi ci costino troppo oppure no. L'articolo quattro del Decreto Legge n. 138/2011 probabilmente ci indurrà a chiudere queste esperienze perché, come sappiamo, pone per le società in house dei paletti molto stretti in quanto fissa in non più di 900.000 euro annui la somma complessiva per l'affidamento, determinando quindi una soglia abbastanza bassa se si pensa ai servizi offerti ad un Comune di medie-grandi dimensioni come può essere il nostro.
Si tratta di soglie al di sotto delle quali poter utilizzare l'affidamento in house non sembra molto interessante. È da aggiungere che le società in house affidatarie dirette della gestione di servizi pubblici locali vengono assoggettate al patto di stabilità interno. In questo caso, peraltro, il legislatore parla di servizi pubblici locali, quando molto spesso le società in house non sono create solo per la gestione di servizi pubblici locali, ma anche per l’autoproduzione di servizi o di beni, e quindi non rientrerebbero in questa categoria. Inoltre si apre un problema se questa norma si applichi oppure no a tutte le società in house.
Una delle ragioni per cui si ricorre o quanto meno si ricorreva a queste società era anche quella di svincolarsi dalle maglie più strette della finanza pubblica.
I commi 13 e seguenti dell'articolo 138 prevedono anche altri paletti sulla gestione delle società in house. La norma dice chiaramente che devono essere assoggettate al codice dei contratti, che nel reclutamento del personale si debbono seguire delle forme di tipo pubblicistico e che l'organo di revisione del Comune deve verificare il rispetto del contratto di servizio. In sostanza le fa rientrare come se fossero un'articolazione dell’amministrazione comunale in tutti i sensi quindi, ad esempio, con le limitazioni sull'assunzione di personale, derivanti dall’obbligo di rispettare la proporzione tra la spesa di personale e la spesa corrente del comune.
Oggi direi che le società in house e soprattutto le società che rientrano nella categoria dell’autoproduzione sono delle società per così dire “a perdere”. Si tratta di un'esperienza che, a mio modo di vedere, andrà ad estinguersi se non dovessero cambiare ancora una volta le normative di riferimento – come peraltro già accaduto più volte in questi ultimi tempi -, ma ritengo che di queste categorie di società non dovremo più parlare, se non per servizi di poco conto.
L'aspetto più rilevante per quanto riguarda le altre società, le società relative ai servizi pubblici in generale, è dato dalla riproposizione in quest'art. 4 sostanzialmente degli stessi principi dell'articolo 23 bis abrogato, e cioè della attribuzione all'ente locale di una funzione di regolazione più che di una funzione di produzione.
Dopo una evoluzione lunghissima approdiamo con queste norme ad un completo mutamento di quella che è la posizione dell'ente locale che da gestore di servizi pubblici, ruolo che ha sempre ricoperto fin dagli inizi del secolo scorso con le aziende municipalizzate e poi con la stessa legge 142/1990, passa con questa normativa ad avere un'altra funzione. Una funzione che viene in qualche modo esplicitata da tutte le incompatibilità che vengono disciplinate nei commi seguenti dell'art. 4, ma soprattutto viene esplicitata dai commi 1 e 2, nei quali il legislatore impone all'ente locale un ruolo che fino ad allora non gli spettava e lo impone anche con qualche dubbio di costituzionalità a mio modo di vedere. Intanto perché i commi 1 e 2 dell'art. 4 sembrano in conflitto l'uno con l'altro.
Da un lato, infatti, si parla di liberalizzazione, si attribuisce all'ente locale il potere di liberalizzare tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio, limitando negli altri casi l'attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui in base ad una analisi di mercato la libera iniziativa economica privata non risulti idonea a garantire un servizio rispondente.
Dalla lettura di quest'ultimo comma, dunque, sembrerebbe ricavarsi che il principio fissato dal legislatore è l'attribuzione all'ente locale di liberalizzare le attività, salve alcune attività che poi, come si dirà nei commi successivi, dovranno essere attribuite ad imprenditori o società e quindi non potranno essere trattenute in house.
Dall’altro qualche perplessità si ricava dalla lettura del comma 2, quando dice: "all'esito della verifica l'ente adotta una delibera quadro che illustra l'istruttoria compiuta ed evidenzia per i settori sottratti alla liberalizzazione […]". Qui sembra quasi che, a differenza di quanto detto nel comma 1, dove pare che tutto sia liberalizzato (tranne…), al comma 2 si dica che l'ente locale può municipalizzare alcuni settori, sottraendoli al mercato. Mi chiedo quanto questo sia coerente con l'articolo 43 della Costituzione, se siano rispettate a sufficienza le cautele che la costituzione pone in questa materia oppure se l'atto amministrativo (la delibera), cui fa riferimento il terzo comma, sia atto sufficiente per legittimare un’operazione di questo genere.
Questi sono i dubbi non indifferenti che pongono l'ente locale di fronte a dei dilemmi non trascurabili, uniti al fatto che il legislatore assegna dodici mesi di tempo per assumere questa delibera e, quindi, per individuare quali sono i settori sottratti. Detta delibera, che non è soggetta a particolari approvazioni, va soltanto comunicata all'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Qui viene da chiedersi, in caso di decorso del termine, quali possano essere gli effetti per la mancata assunzione della delibera.
Questo significa che tutti i settori sono liberalizzati? Ovvero significa al contrario che non è liberalizzato nessun settore e che, invece, dobbiamo aspettare?
Questo è certamente un dubbio forte perché, se aderissimo alla prima tesi, ci potremmo trovare di fronte ad un eccesso di concorrenza in certi settori dei servizi pubblici, ovviamente in danno all'interesse generale.
Debbo dire che ancora una volta il legislatore non ci ha aiutato: queste norme continuano ad accavallarsi senza dare chiarezza su come gestire i servizi pubblici. L’ottica centralistica continua a pervadere la nostra amministrazione statale, che tende a calare dall'altro le scelte.
Forse sarebbe arrivato davvero il momento di passare ad un federalismo vero e proprio, lasciando finalmente all'ente locale una maggiore autonomia di scelta.
 
Chi è Giorgio Orsoni:
Sindaco di Venezia.

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