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Introduzione del Presidente della Corte dei conti Luigi Giampaolino al Convegno di Studi “Le condizioni per una spesa pubblica efficiente nella prospettiva del federalismo fiscale”

di Luigi Giampaolino  [*]
Presidente della Corte dei Conti
    
Pubblicato nell'edizione n. 4-5 del 2011



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Non v’è dubbio che il federalismo fiscale italiano, specie nella fase immediatamente successiva al completamento del quadro normativo costituito dagli otto decreti delegati fra il 2010 e il 2011 emanati in attuazione della legge di delegazione n. 42 del 2009, costituisca la principale novità di carattere ordinamentale che già da alcuni anni la politica e la cultura istituzionale hanno posto al centro dello sviluppo di un nuovo ordinamento istituzionale e dell’elaborazione di nuovi modelli organizzativi e di metodologie economico-finanziarie per il miglior governo territoriale delle funzioni pubbliche e delle risorse collettive.
Questo Convegno ne costituisce dimostrazione evidente.
L’occasione del dibattito è, poi, tanto più propizia tenuto conto del contestuale versante di proposte di riforma costituzionale che intendono rafforzare nel nostro ordinamento il c.d. principio del pareggio del bilancio, in armonia con i vincoli economici e finanziari che derivano dall’appartenenza del nostro Paese all’Unione europea. In tal senso il confronto sul federalismo fiscale esige che il nostro sistema ordinamentale persegua l’equilibrio dei bilanci e il contenimento del debito delle pubbliche amministrazioni, coinvolgendo in tale impegno tutte le componenti territoriali nelle quali si articola la Repubblica (art. 114 Cost.).
Da un canto, dunque, l’obiettivo di proiettare l’ordinamento verso una dinamica della spesa pubblica responsabile, in linea con i principi di sussidiarietà e di solidarietà, dall’altro l’esigenza che tali propositi, tradotti in norme, vengano monitorati attraverso un controllo efficiente intestato ad un organo terzo e imparziale e resi effettivi attraverso adeguati meccanismi e di “chiusura” e di carattere latu sensu giustiziale.
Faccio riferimento anzitutto alle disposizioni contenute nel recente d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149, recante “Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni” che assegna alla Corte dei conti un ruolo di grande rilievo, nell’ipotesi di “grave dissesto finanziario”, tanto sul versante del controllo quanto su quello della responsabilità.
Di grande importanza sono poi i monitoraggi svolti in questi anni dalla Corte circa il funzionamento delle misure per il c.d. coordinamento finanziario, poste in essere sia dalla legislazione statale sia dai meccanismi disciplinati dal patto di stabilità interno e dal patto per la salute (faccio riferimento al Rapporto sul Coordinamento della finanza pubblica per gli anni 2010 e 2011).
Infine, nella prospettiva della costituzionalizzazione del principio del pareggio, anche i controlli assegnati alla Corte dei conti attendono un più pieno rafforzamento per garantire effettività al predetto principio del pareggio in ipotesi, attraverso un possibile accesso diretto della Corte dei conti alla Corte costituzionale per far valere possibili violazioni del principio ad opera di leggi di spesa dello Stato o delle Regioni.
La rilevanza e la complessità delle questioni che occorre trattare sono testimoniate dalle diverse tematiche oggetto degli interventi programmati che verranno affrontate da diversi relatori a seconda delle differenti angolature di osservazione e cioè da esponenti della politica, delle istituzioni e dell’accademia e da operatori del diritto, che colgo l’occasione di ringraziare per aver accettato l’invito della Corte dei conti a confrontarsi sulle prospettive e sui percorsi per la concreta attuazione del federalismo fiscale.
 
 
Come ho accennato, diverse sono le ragioni che hanno consigliato la Corte dei conti di dedicare questo “Convegno di studi” ai temi del federalismo fiscale.
Sono infatti evidenti le potenzialità innovative che l’attuazione del federalismo è in grado di introdurre nel tessuto dei rapporti economici e sociali, soprattutto attraverso l’autonomia e la capacità di governo che le classi dirigenti sapranno acquisire nella gestione dei bilanci pubblici e, cioè, dei servizi ai cittadini e alle imprese.
E non è un caso che, tra le tematiche che verranno affrontate, sono poste in apertura tanto una riflessione sui riflessi che il federalismo fiscale implica con riferimento agli assetti democratici, quanto quella sul rapporto tra Stato, autonomie territoriali ed enti locali, che deve essere garantito dal rispetto del principio costituzionale della leale collaborazione per il perseguimento di uno sviluppo equilibrato delle diverse aree del Paese, da assicurare con il contributo di tutte le componenti della Repubblica e con ogni garanzia di corretto impiego delle risorse investite.
Vi è dunque la consapevolezza che il federalismo è un processo che coinvolge tutte le istituzioni del Paese; sicché, opportunamente, nella sessione odierna, è previsto anche un intervento sullo sviluppo dell’economia attraverso la partecipazione del mondo imprenditoriale, poiché, occorre non dimenticarlo, le misure per la stabilità che il nostro Paese continua in modo virtuoso a rafforzare vanno necessariamente coniugate con quelle per la crescita. Di qui l’importanza di analizzare accuratamente le implicazioni che la creazione dell’impianto federalista è in grado di produrre su diversi piani: quello della garanzia degli interessi pubblici e di quelli collettivi e quello della valorizzazione di detti interessi, anche attraverso l’introduzione di misure adeguate per rendere convenienti nei contesti economici territoriali interventi di carattere imprenditoriale che vanno potenziati per recuperare occupazione e produttività, e che pertanto impone una particolare attenzione da parte dei livelli di governo cui competono le scelte di policy. In questo senso va auspicata una responsabile coerenza fra la “gestione in senso federale” dell’economia, gli obiettivi di finanza pubblica “generale” e i vincoli che discendono dall’appartenenza all’Unione europea (oltre che dal contesto economico globale).
In questo contesto così multiforme la Corte è chiamata a fare la sua parte sia sul versante del controllo del rispetto dei principi di sana gestione finanziaria nelle forme previste dall’ordinamento, sia attraverso gli strumenti di garanzia per la lotta agli sprechi nella spesa pubblica (e non a caso questa tematica costituisce oggetto di uno degli interventi oggi programmati).
Vorrei qui segnalare anche la complessità delle problematiche evocate nel titolo dell’ultimo intervento programmato “Spesa sanitaria e federalismo fiscale”. Sappiamo infatti che la nostra Costituzione prevede tra le materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato quella della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.). E’ questo uno dei problemi più delicati delle frontiere del federalismo fiscale e del rapporto tra i vari livelli di Governo, poiché si tratta di bilanciare responsabilmente e con le garanzie previste dall’ordinamento (artt. 119 e 120 Cost.) il rispetto di un nucleo irriducibile del diritto a tali prestazioni in una situazione di ridotte disponibilità di risorse finanziarie.
 
 
Non posso non ricordare, infine, che la Corte è stata fortemente impegnata, lungo tutto il percorso di emanazione dei decreti delegati, a fornire – su richiesta del Parlamento – i suoi motivati avvisi sulle molteplici problematiche emergenti dagli schemi normativi presentati dal Governo.
Più in generale, ritiene la Corte che appartenga alla sua missione lo svolgimento delle verifiche necessarie ad apprezzare, per riferirne ai alle Assemblee della sovranità (vale a dire degli Organi rappresentativi, statale, regionali, locali) e all’opinione pubblica, il rispetto delle coerenze interne del sistema federale, la sana gestione finanziaria delle risorse pubbliche a tutti i livelli di governo e di amministrazione, il rispetto dei vincoli comunitari e internazionali.
Si tratterà di un intenso lavoro di analisi e di valutazione, che la Corte svolgerà nell’interesse e a garanzia di tutte le componenti del sistema – gli enti locali, le regioni, lo Stato – affinché possano essere tempestivamente adottate, nelle sedi a ciò deputate, le misure correttive di comportamenti devianti.
Su questo punto un chiarimento appare necessario: non occorreva – in sede di decreti delegati – e non occorre che specifiche norme attribuiscano alla Corte compiti di controllo e di referto sulla “gestione” del federalismo fiscale; sono più che sufficienti, invece, le “clausole generali” della Costituzione e delle leggi che collocano la Corte in posizione di indipendenza dai Governi e di ausilio ai Parlamenti per lo svolgimento di una funzione che ha carattere di necessarietà e, per questo, non è rinunciabile neppure dai soggetti costituzionalmente ausiliati.
E ciò è suffragato dalla giurisprudenza costituzionale secondo la quale la vigente legislazione statale – espressione di principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica – affida alla Corte dei conti un controllo dichiaratamente finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell'unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria degli enti locali, nonché il rispetto, da parte di questi ultimi, del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall'ultimo comma dell'art. 119 Cost. (cfr. sentenza n. 179 del 2007).
Ed è appena il caso di aggiungere che la Corte eserciterà questa funzione – come si addice al disegno costituzionale dell’Istituto – nel pieno rispetto dei poteri intestati agli organi di indirizzo politico e delle responsabilità che a questi organi competono nei confronti del corpo elettorale.
Mi auguro, perciò, che dal dibattito emergano indicazioni sui metodi e le tecniche più idonei a conciliare e combinare l’attuazione della riforma federalista con la situazione di criticità che attraversano le finanze del nostro Paese.
 
Chi è Luigi Giampaolino:
Presidente della Corte dei Conti.

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