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Temi dello Statuto

Lo statuto del Veneto, e oltre

di Luigi Benvenuti  [*]
Professore ordinario presso l'Università Ca' Foscari di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 3 del 2011



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Abstract:
 
In questo articolo l'Autore adotta una chiave di lettura, quella dei concetti di popolo e di autogoverno, per rileggere sistematicamente lo Statuto. L’espressione “popolo veneto” non ha alcunché di ‘eversivo’ e richiama l'idea dell'autogoverno, che porta con sé un certo modo di intendere l’amministrazione, sempre più svincolata dalla burocrazia professionale e messa in relazione con il corpo sociale. Ecco allora quelle parti della carta fondamentale veneta che, coerentemente, cercano di dare soluzioni positive e innovative, in una tensione verso l’efficienza delle funzioni amministrative, nel  tentativo di rafforzare il sistema delle autonomie e il riconoscimento della specificità assegnata alle singole comunità.
 
 
Il nuovo Statuto della “Regione del Veneto” si apre con talune affermazioni di principio che ritengo importanti per penetrarne lo spirito, e al fine di dar conto dei contenuti di un “sistema” incentrato sulla valorizzazione delle autonomie locali, sulla promozione di un esercizio associato delle funzioni e dei servizi da parte dei Comuni, sul perseguimento di livelli minimi di efficienza delle funzioni amministrative, sul riconoscimento infine della specificità delle singole comunità.
Ai sensi dell’art. 1 “Il Veneto è costituito dal popolo veneto ….”.
Subito appresso si rimarca – nella consapevolezza di una storia comune – il necessario mantenimento dei legami con i veneti del mondo (comma 5).
L’articolo successivo proclama solennemente il principio dell’“autogoverno”, affidando alla Regione il compito di concorrere alla “valorizzazione delle singole comunità”.
Tali reiterate affermazioni identitarie meritano qualche breve spunto di riflessione, tenuto conto che esse si inseriscono in un quadro costituzionale ed europeo cui pure il medesimo Statuto fa mostra più volte, e fermamente, di richiamarsi.
E va innanzitutto sgomberato il campo da ogni possibile equivoco in ordine al significato di quella espressione “popolo veneto”, che posta in apertura della nuova carta statutaria, pare voler orgogliosamente rivendicare le peculiarità di una cultura e di una civiltà.
Al proposito, è d’uopo ricordare il dettato della nostra Carta Costituzionale che afferma che “la sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”.
È noto come tale enunciazione rappresenti un punto di snodo fondamentale nella storia costituzionale, introducendo un nuovo “principio di legittimazione del potere, in base al quale l’esercizio delle funzioni che fanno capo agli organi dello Stato […] ha la sua fonte prima nel popolo”[1].
Tali organi appaiono sovrani mettendo a disposizione i mezzi con cui il popolo esercita la sovranità, che peraltro a lui solo appartiene.
Nel declinare tale concetto di appartenenza, parte della dottrina ha da tempo argomentato come la nozione di popolo non potrebbe venire assunta come vero e proprio elemento costitutivo dello Stato. Mentre l’esistenza di una personalità giuridica e la necessaria esistenza di una sovranità sarebbero elementi costitutivi di tutti gli Stati, ogni Stato, si aggiunge, risulterebbe individuato rispetto agli altri in base a due diversi elementi: il territorio e il suo popolo[2].
Da tale punto di vista, quest’ultimo va certo inteso come una corporazione, ossia non l’insieme occasionale di individui ma un insieme organizzato il quale riconosce ed accetta tale organizzazione come proprio modo di espressione collettiva.
Ma esso resta comunque elemento di fatto, e non costitutivo in senso giuridico: va considerato appunto, come l’elemento individuativo (mediante una relazione tra lo Stato e un dato di fatto) che consente di distinguere uno Stato da un altro.
Tutto ciò è stato espresso in vari modi sottolineando ad esempio come “Stato, sovranità, collettività, potere politico, Costituzione sono concetti che appartengono alla nozione di comunità politica”.
Ma anche secondo tale prospettiva, se pur lo Stato moderno risulterebbe caratterizzato da più elementi tra loro convergenti, due soli vengono riconosciuti come qualificanti, vale a dire la politicità e la sovranità[3].
Gli Stati tendono dunque a caratterizzarsi per l’esistenza di una comunità di tradizioni, di storia, di lingua, di costumi, in una parola di civiltà, ed è necessario comprendere quale possa essere il substrato, eventualmente plurietnico e multiculturale.
Tornando ai primi articoli della Carta fondamentale veneta, l’espressione “popolo veneto” presa per se stessa non ha alcunché di “eversivo”, bensì serve solo a rimarcare la presenza di alcuni tratti identitari.
Tra essi particolare importanza assume il concetto di “autogoverno” che porta con sé un certo modo di intendere l’amministrazione, vieppiù svincolata dalla burocrazia professionale, e messa in relazione con il corpo sociale.
La nozione di “autogoverno del popolo veneto”, contenuta nell’art. 2, riprende testualmente analoga espressione dello Statuto del 1970, quest’ultimo fortemente orientato in senso autonomistico, e con una venatura federalistica ante litteram.
Le espressioni contenute nella prima parte dello Statuto giustificano la tensione verso la ricerca di livelli minimi di efficienza delle funzioni amministrative (art. 13); e così pure servono a spiegare il tentativo di rafforzare il sistema delle autonomie, e il riconoscimento della specificità assegnata alle singole comunità (art. 15).
Senza voler entrare, in questa sede, in un’analisi ravvicinata del disposto normativo, si osserva come, con attenzione a ciascuno dei profili appena richiamati, lo Statuto offra precise soluzioni di ordine positivo, facendo spazio alla legislazione regionale solo per quelle ipotesi in cui, vuoi per la complessità della materia, vuoi per la incertezza della legislazione nazionale, non sarebbe stato possibile statuire in ordine ai casi concreti.
Così, ad esempio, con attenzione al Consiglio delle Autonomie Locali (art. 16), la disciplina statutaria indugia nella ricerca di criteri di snellezza ed efficacia, stabilendo la composizione del Consiglio secondo criteri di rappresentanza territoriale, onde corrispondere appunto ad esigenze di flessibilità.
Il Consiglio delle autonomie locali esprime parere obbligatorio su precisi atti e documenti emanati dalla Regione, ma anche sugli eventuali profili di modifica dello Statuto.
Per fini semplificatori, si prevede che trascorso un congruo periodo di tempo, la Regione possa procedere all’approvazione della proposta con motivazione espressa.
Per altro verso, nella disciplina dell’esercizio associato delle funzioni comunali, da sempre oggetto di controversie non ancora sopite, viene preferita la strada della determinazione di alcuni criteri guida, lasciando al legislatore il compito di assicurare il giusto coordinamento con la legislazione esistente.
Se per il diritto popolo è l’esistenza di un rapporto tra un’organizzazione e un insieme di soggetti, ovvero tra governanti e governati, è necessario fare qualche cenno a quell’altra tematica centrale dello Statuto costituita appunto dalla forma di governo.
Anche qui, scontata la conferma dell’elezione diretta del Presidente della Regione, lo Statuto ha tentato di offrire qualche soluzione innovativa alla questione dei rapporti tra Giunta e Consiglio, ancora una volta nella ricerca di un contemperamento tra valorizzazione delle istanze democratiche e perseguimento dell’efficienza.
Vanno in tale direzione talune puntualizzazioni circa le funzioni del secondo e il ruolo di controllo esercitato sull’operato della Giunta.
Va infatti osservato come spesso gli Statuti regionali vigenti si siano attestati su posizioni “attendiste”, omettendo ad esempio di munire le Commissioni Consiliari di penetranti strumenti conoscitivi.
Per contro, l’art. 33 comma 3, lett. o) detta ora che il Consiglio “verifica annualmente lo stato di attuazione degli atti della programmazione pluriennale; verifica la gestione complessiva dell’attività economica e finanziaria della Regione, la rispondenza degli effetti delle politiche regionali agli obiettivi di governo, i risultati gestionali degli enti, delle agenzie, delle aziende e degli altri organismi di diritto pubblico regionale, anche avvalendosi degli esiti dei controlli di cui agli articoli 60 e 61”.
Tali controlli esercitati dalle competenti Commissioni Consiliari, si dovranno avvalere di dettagliati strumenti conoscitivi, che presuppongono un mutato ruolo dell’organismo consiliare nei confronti dell’attuazione dell’indirizzo politico e della attività gestionale[4].
La importanza assegnata alle funzioni di verifica e controllo risulta del resto confermata dalle prescrizioni dedicate alla qualità e impatto delle leggi, che presuppongono un concreto impegno da parte del legislatore futuro, onde stabilire strumenti e modalità per valutare “preventivamente l’impatto e la fattibilità dei progetti di legge e per valutare gli effetti realizzati nell’applicazioni delle leggi” (art. 23).
Un cenno a parte vorrei fare a proposito del procedimento legislativo.
Anche qui si assiste al tentativo di responsabilizzare l’organo consiliare, al fine di rendere maggiormente rigorosa e trasparente la concreta dialettica tra maggioranza e opposizione.
In tal senso va intesa la disposizione di cui al comma 2 dell’art. 21, che nel prevedere che la Commissione Consiliare competente designi un relatore e un correlatore, si fa carico appunto di ordinare le modalità del procedimento legislativo, rinviando alla normativa regolamentare la disciplina strettamente di dettaglio.
Quel che viene in primo piano è, in conclusione, ancora una volta il tentativo di indirizzare l’autogoverno del popolo veneto entro binari di responsabilità ed efficienza.
Al perseguimento di tale scopo sono senz’altro dedicate le parti concernenti il sistema delle autonomie e la forma di governo.
Ma esse trovano un preciso riscontro e presupposto soprattutto nella prima parte, dedicata ai principi e di contenuto programmatico.
Particolare importanza assume al proposito la esplicita affermazione di un principio di responsabilità nell’uso delle risorse umane, naturali e finanziarie (art. 7).
Tale principio di responsabilità allude evidentemente alla necessità di spostare il baricentro del sistema Veneto dagli interessi situati al vertice a quelli emergenti dal basso, nella prospettiva di una valorizzazione della posizione del cittadino.
Nella medesima direzione va intesa l’attenzione prestata al patrimonio culturale ambientale, di cui si offre una disanima sufficientemente dettagliata, assicurando che la conservazione e il risanamento dell’ambiente possa servire proprio alle generazioni future.
Da ultimo il capo primo si chiude con due principi che non sarebbe opportuno considerare disgiuntamente.
Il primo – che riprende analoghe formulazioni dello Statuto del 1970 – consiste nella riaffermazione della prospettiva partecipativa nei processi di determinazione delle scelte legislative e amministrative da parte dei cittadini, delle formazioni sociali, degli utenti e delle associazioni che perseguono la tutela degli interessi generali.
Il secondo consiste nel riconoscimento della libera iniziativa economica, individuale e collettiva (con l’occhio rivolto anche alle piccolo e medie imprese).
Credo che proprio dall’applicazione non solo formale di entrambi i principi appena richiamati, potrà scaturire un diverso modo di guardare al futuro, nel rispetto dell’identità storica di una cultura e di una civiltà.
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Chi è Luigi Benvenuti:
null inter-ideograph; line-height: 150%;”>Professore ordinario presso l'Università Ca' Foscari di Venezia, Luigi Benvenuti attualmente insegna Istituzioni di diritto pubblico e Diritto amministrativo. Tra le sue pubblicazioni più recenti, Diritto e amministrazione. Itinerari di storia del pensiero, Giappichelli e Interpretazione e dogmatica nel diritto amministrativo, Giuffrè.
[1] Cfr. Caretti-De Siervo, Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 2010, p. 95.

   

[2] F. Benvenuti, L’ordinamento repubblicano, Ed. riv. e agg., a cura di L. Benvenuti, Padova, 1996, p. 19 e ss.
Vi è da osservare, peraltro, come nel periodo pre-repubblicano, sulla scia della dottrina tedesca, la dottrina italiana dominante attribuisce al popolo il ruolo non solo di presupposto essenziale ma pure di vero elemento costitutivo dello Stato. Vedi, peraltro, sul punto la posizione di Schmitt, in Verfassungslehre, tr. it. Dottrina della Costituzione, Milano, 1984, p. 293 e ss. che afferma nel contempo “la pregiuridicità del concetto di popolo e la sua centralità come elemento politico della Costituzione” (così Cuniberti, La cittadinanza. Libertà dell’uomo e libertà del cittadino nella Costituzione Italiana, Padova, 1997, p. 54 e ss, con ampia e profonda ricostruzione dell’intero dibattito).

   

[3] Barbera-Fusaro, Corso di diritto pubblico, Bologna, 2010, p. 34. In generale per la disputa su popolo (demos) e Costituzione, cfr. Habermas, Perché l’Europa ha bisogno di una Costituzione?, in Bonacchi (a cura di), Una Costituzione senza Stato, Bologna, 2001, p. 153;
[4] Vedi pure, esemplificativamente, con alcune aperture nel senso di cui al testo, gli articoli 18 e seguenti della Regione Toscana.

   


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