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Temi dello Statuto

Un Veneto fondato sull’autonomia e aperto all’Europa. Un nuovo statuto per una nuova stagione politica

di Sergio Reolon 
Vicepresidente della Commissione statuto e regolamento
    
Pubblicato nell'edizione n. 3 del 2011



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SOMMARIO: 1. Quarant’anni che pesano – 2. Un nuovo Statuto per una nuova stagione politica – 3. Il nuovo Statuto della Regione del Veneto – 4. L’attuazione del nuovo Statuto per costruire il futuro della regione – 5. La regione del governo policentrico – il caso della provincia di Belluno – 6. Lo Statuto e la nuova configurazione dei livelli di governo regionale
 
 
Il 17 ottobre 2011 resterà una data storica: con l’approvazione della sua nuova Carta Costituzionale, lo Statuto, la Regione Veneto ha inaugurato una nuova pagina della sua storia.
L’esigenza di elaborare un nuovo Statuto è derivata non solo dalla necessità di adeguarsi alle modifiche apportate al titolo V della Costituzione ma, ancor prima, dalla necessità e dalla volontà di sviluppare strumenti adatti a rispondere ai grandi cambiamenti degli ultimi quarant’anni, in modo che la Regione possa meglio governare il Veneto in questa delicata fase della globalizzazione segnata dalla crisi degli stati nazionali. Una crisi strutturale che chiama tutti noi ad uno sforzo condiviso per procedere sulla via della costruzione di una sempre più compiuta unità europea, per rispondere al crescente affermarsi di nuove economie e far fronte a incertezze e grandi mutamenti i cui effetti non sono al momento definibili.
 
1. Quarant’anni che pesano
 
Lo Statuto redatto 40 anni or sono è stato uno Statuto lungimirante, scritto da legislatori attenti e preparati, dotati senza dubbio di una robusta visione costituente. Sono però trascorsi ormai quattro decenni e, al di là dei principi fondamentali che rimangono validi e che non durano l’arco di una sola stagione politica, lo Statuto non è più adeguato a permetterci di governare la situazione attuale, non è più lo strumento capace di consentire alla democrazia rappresentativa di questa Regione di fare al meglio il proprio dovere, di assumere decisioni e di essere riferimento della politica e della società veneta.
 
2. Un nuovo Statuto per una nuova stagione politica
 
Non l’Ente Regione, ma il Veneto nel suo insieme, il territorio, la società, l’economia, hanno estremo bisogno di una nuova, grande stagione politica.
Potrebbe apparire controcorrente, ma sono fermamente convinto che la tanto vilipesa politica debba tornare ad acquisire centralità. Politica intesa nel senso più alto e nobile del termine, politica come gestione della polis, del bene comune. Attenzione dunque a non confondere questa mia affermazione con la critica ai costi della politica che ha invece ragioni ben fondate che tutti conosciamo.
 
Una politica che detti le linee generali del vivere democratico e che sappia equilibrare quegli squilibri che naturalmente il mercato genera. Come afferma Dani Rodrik, professore di economia politica ad Harvard, il concetto secondo cui i mercati sono in grado di autoregolarsi ha ricevuto un colpo mortale durante la Grande crisi a cui stiamo assistendo. I mercati chiedono alle istituzioni sociali di sostenerli e necessitano di un appoggio da parte della politica.
 
Sta tramontando l’illusione che sarebbe bastato lasciar fare alle imprese ed al mercato e tutti i problemi sarebbero stati risolti, compreso quello di una maggior giustizia sociale perché più sviluppo avrebbe portato più ricchezza e, quindi, più ricchezza per tutti. La crisi dentro la quale si dibatte il mondo occidentale, e con maggior difficoltà il nostro Paese, dimostra esattamente il contrario. Gli Stati contano poco o nulla. I mercati finanziari decidono su tutto e non certo in ragione di una maggior giustizia sociale. La Regione non può esimersi dal fare i conti con questa realtà e cercare di assumere un ruolo politico più rilevante anche attraverso strumenti più moderni ed efficaci che trovano ora rispondenza nel nuovo Statuto. La Regione deve recuperare un grande ruolo di governo assente ormai da decenni. C’è un eccesso di amministrazione e di burocrazia ed un deficit di governo cui è necessario mettere urgentemente mano.
Abbiamo assistito a due modi di intendere il governo regionale che hanno segnato il trentennio 1970 – 2000, quelli del primo Veneto. Il più importante di questi modelli possiamo chiamarlo dell’auto-organizzazione inconsapevole: la politica ha fatto affidamento nelle capacità auto-organizzatrici e persino auto-regolatrici della società e dell’economia. Al più ha canalizzato la spesa statale verso un consolidamento del diffuso, del locale, dello spontaneo. Anche la stagione della politica regionale dirigista, collettore di nuova spesa pubblica, sostitutiva di quella statale, ma del tutto simile nelle modalità di erogazione si è però conclusa.
 
Senza idee, senza strumenti la politica viene banalizzata ad una forma di contabilità sociale, all’amministrazione quotidiana di uomini e cose che certo non bastano a fronteggiare la complessità del mondo globalizzato. Abbiamo dunque estremo bisogno di politica, e la politica deve essere messa nelle condizioni di avere strumenti idonei. Ecco il perché di una nuova cornice, ecco il perché di un nuovo Statuto per la Regione.
 
3. Il nuovo Statuto della Regione Veneto
 
Il Consiglio Regionale non sarebbe stato in grado di arrivare, neanche in questa legislatura, ad approvare il nuovo Statuto se non avesse acquisito la consapevolezza, la convinzione, che quello attuale andava cambiato. Non solo per un dovere costituzionale, ma per una reale inadeguatezza di alcuni dei suoi contenuti rispetto ai tempi attuali.
Ritengo che il testo del nuovo Statuto possa a pieno titolo essere definito un buon punto di equilibrio tra le tante istanze presenti, scaturito innanzitutto dalla capacità di ascoltarsi e di comprendersi a vicenda. Non sono mancati momenti di aperta tensione e rischi di rottura, ma alla fine hanno prevalso la ragione, il buon senso e l’esigenza politica superiore di dotare finalmente il Veneto di uno Statuto adatto a questa nuova epoca che stiamo vivendo. Un risultato che non stento a definire storico e che deriva anche dalla scelta di affrontare in modo contestuale Statuto, regolamento e legge elettorale. L’insieme di questi strumenti aprirà una stagione di profonda riforma dell’istituto regionale di cui vi era assoluto bisogno.
 
L’esaurimento di questi due modelli ci obbliga ad essere classe di governo, classe dirigente, con un’idea del governo del cambiamento, del ruolo della politica che si fondi su tre elementi:
·         valorizzare le autonomie attraverso la sussidiarietà, accompagnando le sempre consistenti capacità di auto – organizzazione del territorio;
·         mettere a sistema i diversi elementi istituzionali, funzionali e socio – economici che costituiscono oggi uno scenario ricchissimo, vitalissimo ma del tutto disorganizzato e privo di convergenze all’interno di strategie consapevoli;
·         gestire l’apertura internazionale del Veneto in modo coordinato, con strumenti, progetti e strategie all’altezza della sfida globale.
 
Attorno a questi elementi di fondo ruota il nuovo Statuto. Alla sua base è la riaffermazione dell’autonomia della Regione, nel quadro dei principi costituzionali, affermati attraverso le leggi costituzionali 22 novembre 1999, n. 1 “Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni” e 18 ottobre 2001, n. 3 “Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione”.
 
Nella prima parte si riaffermano i principi fondamentali già contenuti nel testo in vigore, ma ulteriormente sviluppati, secondo cui l’autonomia regionale si fonda sulla dignità della persona e sui diritti che a questa ineriscono e a fornire supporto dal basso alla tenuta dei principi democratici della Costituzione nazionale. Questi principi sono ampliati in modo da accogliere le novità emerse nell’organizzazione dello Stato, dei rapporti fra le varie autonomie che lo compongono e fra queste ed i cittadini. Ecco allora il forte accento sui principi di sussidiarietà e di solidarietà, di efficienza, di trasparenza e di correttezza nel rapporto fra le istituzioni ed il cittadino. L’attenzione nuova e imprescindibile riservata alle questioni dell’ambiente, della sostenibilità, e dell’agire finalizzato a riconoscere il diritto alle future generazioni a non veder compromesso il proprio avvenire dalle scelte della politica regionale. Da qui la grande attenzione alla tutela dei beni comuni ed in particolare (art. 8) sulla tutela dell’acqua.
 
Altrettanto rilevante è la riaffermazione che la Regione Veneto è una comunità autonoma fondata sullo stato di diritto, sui principi di democrazia, di sussidiarietà, di solidarietà nazionale e internazionale, di pari opportunità dell’uomo e della donna. Un Veneto accogliente, sicuro, fortemente vocato a dare priorità ai giovani, capace di guardare al proprio futuro in termini di sviluppo sostenibile e compatibile. L’art. 5, seppur formulato in modo da superare un’impostazione volta a possibili discriminazioni verso coloro che non “possiedono un particolare legame con il territorio”, mantiene comunque qualche margine di ambiguità. La formulazione d’insieme dell’articolo non consente tuttavia possibilità di lettura strumentale: “la Regione informa la propria azione ai principi di eguaglianza e di solidarietà nei confronti di ogni persona di qualunque provenienza, cultura e religione; promuove la partecipazione e l’integrazione di ogni persona nei diritti e nei doveri, contrastando pregiudizi e discriminazioni; opera per la realizzazione di una comunità accogliente e solidale”.
 
Parimenti importante il chiaro riferimento agli aspetti della cultura, della ricerca scientifica, dell’università: questioni decisive perché il Veneto possa mantenere anche in futuro capacità competitiva, crescita civile, lavoro ed occupazione in particolare per i giovani. La declamazione nello Statuto non costituisce di per sé garanzia che questi principi troveranno rispondenza nella concrete azioni legislative e di governo, ma la loro affermazione è premessa affinché ciò avvenga.
 
Le parti più innovative destinate a produrre cambiamenti reali in tempi brevi riguardano però la Regione, il suo ruolo, la sua organizzazione interna, il rapporto con gli Enti locali e con le organizzazioni sociali.
 
Ciò che si prefigura è un Veneto fondato sul rispetto del ruolo d’autonomia degli enti locali che hanno trovato nelle modifiche del Titolo V della Costituzione un più compiuto riconoscimento, in un rinnovato rapporto di collaborazione con la Regione; è un Veneto che si basa sulla democraticità e la trasparenza nel rapporto tra la Regione e i cittadini per rispondere in modo dinamico, efficace, tempestivo e moderno alla domanda di partecipazione della comunità regionale.
 
Con il nuovo Statuto si intende dunque mettere in grado la Regione Veneto di dialogare pariteticamente nel nuovo contesto europeo, tenendo conto di quanto siano profondamente mutate – rispetto a quarant’anni fa – le dinamiche sociali, economiche e produttive. Il mantenimento dello status di Regione tra le più importanti d’Europa è direttamente proporzionale alla capacità di mettere in campo azioni decisionali – di carattere programmatorio, legislativo ed amministrativo – che siano di vero traino per lo sviluppo, l’innovazione, la qualità e la competitività del “sistema Veneto” nel suo complesso. A tutto questo va poi aggiunta la richiesta, in attuazione dell’ultimo comma dell’articolo 116 della Costituzione, di maggiori competenze con priorità alle quattordici materie già identificate nella VIII legislatura dal Consiglio regionale, con particolare riguardo a quelle dell’istruzione, delle infrastrutture, della tutela e valorizzazione dei beni culturali, dell’ambiente e dell’ecosistema.
 
4. L’attuazione del nuovo Statuto per costruire il futuro della regione
 
Il nuovo Statuto contiene elementi di grande innovazione e concretezza espositiva, che ora vanno tradotti in pratica con estrema tempestività.
Mi riferisco, ad esempio, all’affermazione secondo cui la Regione non dovrà più amministrare e al relativo trasferimento di tutte le funzioni amministrative al sistema degli Enti locali. O ancora al fatto che i trasferimenti delle risorse da parte dellaRegione dovranno coprire i costi delle funzioni attribuite tenendo conto delle caratteristiche dei territori, delle condizioni sociali, demografiche ed economiche della popolazione residente, della potenziale capacità fiscale e delle condizioni di maggioreefficienza. Sono elementi, questi, che rivoluzionano la Gestalt della Regione e cambiano la relazione fra la Regione e i territori, attuando effettivamente la valorizzazione del sistema delle autonomie locali.
 
Le possibilità di sviluppo di un territorio sono sempre più legate alla capacità di garantire forte governo locale e forte capacità di fare sistema ad un livello più ampio. È questo il nucleo fondante del futuro ruolo della Regione: riuscire a dare effettivamente valore ai governi locali mettendoli a sistema, facendoli appunto diventare un sistema. O la Regione riesce in questo, o in futuro servirà a ben poco.
 
Va attuato lo snellimento degli appesantimenti burocratici, vanno eliminati i costi eccessivi della burocrazia di questi quarant’anni, va mutato radicalmente quel ruolo della Regione centrato sostanzialmente sulla distribuzione di risorse trasferite dallo Stato. È stato, questo, un meccanismo quasi naturale, direi quasi inevitabile. Oggi però non può più essere così e dobbiamo prenderne atto senza ulteriori indugi. Ciò significa una “cura dimagrante” che porti ad un ragionato sfoltimento della selva di agenzie, società ed enti partecipati che attualmente svolgono compiti amministrativi rafforzando al contempo i ruoli di programmazione, indirizzo e di allocazione delle risorse.
 
Una Regione che sappia valorizzare le autonomie locali potrà risparmiare risorse, esaltare competenze, ricreare un tessuto di solidarietà in un rapporto di reciproco rispetto.
 
L’elemento decisivo che caratterizzerà la Regione del futuro sarà il ruolo di governo che essa saprà assolvere. Meno amministrazione e più governo. Con lo Statuto approvato il Consiglio regionale ha inteso rafforzare il ruolo politico, il ruolo di governo dell’Ente e a sburocratizzare, a snellire, a liberare le energie della società civile, le energie vitali dell’economia, del volontariato, del lavoro.
 
Dopo il picco del grande sviluppo economico e produttivo che a metà degli anni ‘90 ha visto il Veneto meritarsi l’etichetta di “Locomotiva d’Italia”, si è evidenziata, in fase di riflusso, la cronica difficoltà del nostro territorio nel “fare sistema”. Ci si è trovati, e ci si trova ancora, di fronte ad un panorama composto da forze vive, ma frammentate, ovvero non interconnesse: dal sistema degli enti locali, a quello bancario, a quello dell’impresa e delle “multiutilities”. Il nuovo Statuto cerca di indicare la strada per il superamento della frammentazione, puntando alla realizzazione di un vero e proprio “sistema veneto”, ad iniziare dalla ricomposizione del quadro amministrativo del territorio.
 
Spetta in primo luogo alla Regione farsi carico di questa esigenza attivando quelle collaborazioni con gli Enti Locali che dovrebbe costituire la sua missione principale. La Regione deve dismettere completamente quell’impostazione centralista che l’ha caratterizzata in questi anni e impegnarsi per ridare alle comunità locali ed alle città un ruolo che contribuisca a far risorgere dal basso un senso di unità regionale ed un “sistema” Veneto.
 
 
5. La regione del governo policentrico – il caso della provincia di Belluno
 
La ricomposizione del sistema regionale passa anche attraverso il riconoscimento e la valorizzazione delle differenze territoriali all’interno del Veneto. Ciò significa abbandonare il centralismo spinto – che ha caratterizzato gli ultimi quindici anni di governo regionale – ed attuare concretamente il sistema delle autonomie locali, con il trasferimento agli enti locali di funzioni per materie organiche.
In questo contesto sarebbe stato importante inserire con più forza e convinzione una formulazione più precisa riferita all’area metropolitana veneta. Questo è, a mio parere, un punto debole. Era auspicabile che il nuovo Statuto regionale portasse dentro questa duplice consapevolezza: che le aree metropolitane sono i motori dello sviluppo, i generatori di nuova ricchezza, di nuova occupazione e, ci si augura, di nuova socialità; ma al tempo stesso che queste realtà richiedono inedite forme di governo della complessità e delle funzioni strategiche. La nuova sfida consiste nel superare quel modello policentrico che tanta fortuna ha portato nello sviluppo regionale del dopoguerra, ma che mostra tutti i suoi limiti di fronte alle difficoltà dei tempi presenti.
 
In questa direzione va anche il contenuto dell’art.14 ed in particolare il riferimento alla Provincia di Belluno. È un riconoscimento di straordinaria importanza, che getta le premesse per un nuovo modello di sviluppo regionale, superando la stantia visione secondo cui il Veneto sarebbe un sistema uniforme, negando di fatto le tante differenze che lo compongono.
 
È stato un errore, nel passato, comunicare l’idea che l’unico elemento importante ruotasse attorno a questa questione, ma non c’è dubbio che questo riconoscimento rappresenti un elemento di fondamentale novità, non solo per il bellunese, ma per la valorizzazione di ogni territorio.
 
L’auspicio è quindi che la Regione sappia attuare con sempre maggior decisione e convinzione questo impegno di trasferire maggiori possibilità di autogoverno basate su specificità geografiche e territoriali. Per la Provincia di Belluno ciò è assolutamente decisivo.
 
Non vanno infatti tralasciate le condizioni nelle quali essa si trova a dover competere con realtà che hanno possibilità difficilmente comparabili, esercitate da decenni, con un effetto di accumulo di capacità produttive, di servizi, di tutela e valorizzazione del territorio e di sviluppo di risorse inimmaginabile sul versante Veneto anche a causa di errate scelte della nostra Regione nei confronti dei territori montani. Competere con queste realtà confinanti è difficilissimo ma ancor più difficile è, in assenza di possibilità reale di autogoverno, sostenere le sfide per una montagna abitata. Aver riconosciuto nello Statuto questa esigenza significa aprire un capitolo nuovo nella storia della Regione Veneto. Non tutti i territori sono uguali e se le differenze vengono governate con leggi uguali si provocano diseguaglianze; riconoscere questo vuol dire fare un’opera di giustizia sociale. Ritengo sia l’elemento più importante.
 
Il riconoscimento della specificità non comporta divisioni, separazioni. È, anzi, il modo più coerente ed efficace per rafforzare il principio della responsabilità e della visione unitaria della Regione. Con questa scelta il Consiglio regionale ha il merito di aprire una pagina nuova nei rapporti, da tempo logorati, fra il bellunese ed il resto della Regione.
 
6. Lo Statuto e la nuova configurazione dei livelli di governo regionale
 
Con questo Statuto si ridisegnano, infine, i rapporti fra i livelli di governo della Regione: la Giunta e il Consiglio, che erano stati precedentemente squilibrati dall’introduzione dell’elezione diretta del Presidente. Una situazione che aveva di fatto portato il Consiglio, certamente anche per responsabilità proprie, ad una perdita di ruolo, peso e capacità di incidere. Il sistema di elezione diretta non va messo in discussione, ma riequilibrare e bilanciare questo rapporto è fondamentale per restituire credibilità al Consiglio, rafforzando la funzione legislativa e di programmazione e anche per ridare un ruolo effettivo alla rappresentanza democratica.  
 
Bilanciamento e riequilibrio che si muovono lungo due direttrici: da un lato, una redistribuzione di attribuzioni e compiti basata sui due organi a legittimazione diretta – Presidente e Consiglio – ridimensionando la sopravvalutazione e le anomalie che, negli attuali assetti caratterizzano la Giunta (organo ibrido tra funzioni amministrative, rappresentanza politica e collaborazione al Presidente; organo collegiale atipico nominato da uno dei membri che lo compongono); dall’altro lato, sviluppando processi decisionali che valorizzino l’autonomo apporto dell’Assemblea legislativa, oggi troppo spesso costretta ad intervenire – quasi a ratifica – su decisioni già assunte, concertate, definite in altre sedi.
 
Lo Statuto approvato appare, invece, piuttosto debole nel perseguire un rafforzamento dei Corpi intermedi della società veneta. Sarebbe stata auspicabile una più decisa disciplina di attuazione e sviluppo del principio di sussidiarietà orizzontale, sancito dalla Costituzione (art.118, ult. comma), con particolare riferimento al ruolo delle organizzazione e dei gruppi che perseguono interessi generali della collettività. Le espressioni delle realtà sociali ed economiche – dalle imprese ai sindacati, dal volontariato alla cooperazione, sino alle organizzazioni culturali – rappresentano un elemento fondamentale di una società democratica, partecipativa e non populista. Una società dai corpi intermedi deboli, poco strutturati, non riconosciuti dalle istituzioni è una società fragile, frammentata, priva di forza autonoma.
Con il Regolamento, si ridisegnano anche i rapporti fra maggioranza ed opposizione. La maggioranza avrà maggiore responsabilità di governo e l’opposizione avrà maggiore responsabilità di garantire l’espletamento effettivo del proprio ruolo candidandosi, se ne avrà la capacità, ad assumere la guida della Regione.
 
In questa ridefinizione di impianto e di procedure nell’Assemblea sono introdotte tutte le tecniche di garanzia e di valorizzazione della funzione dell’opposizione, dalla presidenza di commissioni di controllo alla nomina, in ogni procedimento, di un relatore e di un correlatore, uno dei quali deve essere espresso, appunto, dall’opposizione. L’opposizione avrà quindi la possibilità di vedere le sue proposte e i suoi provvedimenti portati alla dignità di essere discussi mentre la maggioranza dovrà assumersi la responsabilità di provvedimenti che vorrà approvare senza essere obbligata a far sì che questi provvedimenti abbiano il voto favorevole di tutti.
 
Lo Statuto approvato ed il nuovo Regolamento obbligheranno tutti a ripensare il modo di svolgere la propria funzione oltre a porre le condizioni per una maggior efficienza ed efficacia dei lavori del Consiglio.
 
 
#sergio_reolonChi è Sergio Reolon:
 
Dopo essere stato componente della Giunta provinciale bellunese dal 1990 al 2002, Sergio Reolon ha ricoperto la carica di Presidente della Provincia di Belluno dal 2004 al 2009. Dal 2010 consigliere regionale, è Vicepresidente della Commissione statuto e regolamento e componente delle Commissione agricoltura e sanità.

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