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Federalismo

‘Appunti sul federalismo’. Il federalismo in Germania

di Erminio Vanin 
Giornalista
    
Pubblicato nell'edizione n. 2 del 2011



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Prima puntata
 
 
Di Erminio Vanin
 
 
 
Le origini
 
Se si esclude il periodo della dittatura nazionalsocialista e la parentesi della DDR, Repubblica Democratica Tedesca, a caratterizzare la storia della Germania sono state diverse forme di pluralismo organizzativo succedutesi nei secoli. Vari tipi di strutture federalistiche hanno svolto un ruolo importante nella sua storia ed è indubbio che la tradizione federalista tedesca abbia antiche origini.
A partire dal medioevo, quando al posto di un forte Stato nazionale centrale si affermarono soluzioni di decentramento politico e amministrativo. A favorirle durante il Sacro Romano Impero della Nazione Germanica (Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation) fu il notevole frazionamento di quest’ultimo: il vero potere era in capo ai principali ducati e regni, quali Sassonia, Franconia, Baviera e Alemannia, e l’attribuzione del titolo imperiale, che spesso esprimeva una supremazia preminentemente simbolica, sortiva comunque da una sorta di intesa tra i nobili che si disputavano la corona.  
Fu la forte rivalità tra Austria e Prussia a rendere vani alla fine del Sacro Romano Impero germanico, agli inizi del XIX secolo, i tentativi di creazione di una vera federazione tra i diversi Stati che componevano una Germania politicamente divisa. La prima bozza costitutiva di uno Stato federale risale al 1848 (Francoforte), ma il primo stato federale tedesco fu il Norddeutscher Bund, Confederazione della Germania del Nord, sotto la guida della Prussia.
Nel 1871 nasce il primo stato federale formale, il Deutsches Reich: altro non era che l’Impero, ugualmente caratterizzato dal predominio della Prussia e da una forte componente dinastica, i cui Stati membri mantennero un buon grado di autonomia. Le decisioni sullo sviluppo dell’Impero, però, non spettavano agli Stati, ma agli organi del Reich e il cancelliere, Otto von Bismarck, sfruttò la struttura federale al fine di ostacolare il Parlamento nell’assunzione del potere esecutivo, garantendo in tal modo il potere della Corona (Sergio Falcone scrive che “Bismarck promosse le libertà regionali nei vari Länder, sovrapponendo però in modo ambiguo il governo della Prussia, la potenza egemone del Reich, al governo della Federazione”).
Il rovinoso esito della Prima Guerra Mondiale travolse anche ogni principio federalista e nella successiva Repubblica di Weimar, malgrado i tentativi di riforma del Reich, i singoli Stati federati vennero privati dei loro poteri, anticipando l’avvento del totalitarismo nazionalsocialista che introdusse un ferreo centralismo e l’annullamento delle autonomie.
Fu ancora una volta la conclusione di un devastante conflitto e una nuova pesante sconfitta ad aprire un’altra fase storica per la Germania. Ma a differenza di quanto successe dopo la Prima Guerra Mondiale, quando venne affossata l’esperienza federalista, alla fine della Seconda si aprì un percorso che ha portato alla Germania di oggi, all’attuale forma di Stato e a quello che molti definiscono il Modell Deutschland.
 
La Legge Fondamentale – Grundgesetz
 
A seguito della disfatta della Seconda Guerra Mondiale, in Germania dal 1945 il potere, interno ed esterno, venne esercitato dalle potenze vincitrici e il Paese suddiviso in quattro zone, occupate, controllate e amministrate dai sovietici e dagli alleati occidentali (Stati Uniti, Regno Unito e Francia).
Il principale obiettivo dei vincitori fu quello di creare un ordinamento che scoraggiasse e impedisse un nuovo accentramento dei poteri dello Stato. L’assetto federale, quindi, non scaturì propriamente da una libera scelta, ma fu conseguente alle forti pressioni alleate che individuarono questa come la soluzione che più allontanava la possibilità di una nuova concentrazione del potere politico e quindi anche il pericolo della ricostituzione di uno Stato tedesco monolitico, forte e potenzialmente minaccioso.  
Il 23 maggio 1949 il Consiglio Parlamentare varò la Legge Fondamentale, il Grundgesetz: nasceva la Repubblica Federale Tedesca, Bundesrepublik Deutschland (BRD), la Germania dell’Ovest aveva il suo Stato federale o, come sintetizzò con una frase divenuta celebre l’allora Presidente del partito socialdemocratico tedesco (SPD), Kurt Shumacher, «federalista fin quanto è possibile, centralizzato quanto è necessario». Da notare la denominazione “legge fondamentale” e non Costituzione: ciò è dovuto probabilmente al fatto che si volle tenere aperta la possibilità di addivenire successivamente ad una Carta che scaturisse dall’apporto di tutta la Germania e non solo della parte occidentale e che non fosse condizionata dall’ingerenza degli alleati. L’ultimo articolo, infatti, recita così: «La presente Legge fondamentale, che è applicabile all'intero popolo tedesco in seguito al conseguimento dell'unità e della libertà della Germania, cesserà di avere vigore nel giorno in cui entrerà in vigore una costituzione adottata dal popolo tedesco in piena libertà di decisione». Sta di fatto che il Grundgesetz divenne la Costituzione tedesca, anche oggi alla base dell’ordinamento federale del Paese che ha attraversato da allora eventi epocali, come il processo di integrazione europea e, nel 1990, il Wiedervereinigung, la riunificazione con la Germania dell’est. A proposito di quest’ultima, va ricordato che il 7 ottobre 1949, nella zona occupata dopo la fine della guerra dall’Unione Sovietica, venne fondata, per l’appunto, la Repubblica Democratica Tedesca, Deutsche Demokratische Republik (DDR), che solo inizialmente si diede un sistema federativo con cinque Länder (Brandeburgo, Meclemburgo, Sassonia, Sassonia-Anhalt e Turingia), oltre a Berlino Est, accantonato dopo solo tre anni, nel 1952, per adeguarsi a una organizzazione di Stato modellata sul comunismo sovietico.
Per quanto riguarda, invece, la Repubblica Federale Tedesca, vale la pena riportare integralmente il testo del preambolo originale del Grundgesetz, dal quale si evince non solo la fortissima impronta federalista dello Stato (soggetto è il “popolo tedesco nei Länder”), ma anche la provvisorietà di una Carta, non chiamata Costituzione (Verfassung) perché ancora non scritta da tutto il popolo tedesco: “Consapevole della propria responsabilità davanti a Dio e agli uomini, animato dalla volontà di salvaguardare la propria unità nazionale e statale e di servire la pace del mondo quale membro, equiparato nei diritti, di un'Europa unita, il popolo tedesco nei Länder del Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden e Württemberg-Hohenzollern, al fine di dare alla vita statale per un periodo transitorio un nuovo ordinamento in virtù del suo potere costituente, ha deliberato la presente Legge fondamentale della Repubblica Federale Tedesca, agendo anche per quei tedeschi a cui è stato negato di collaborare. Tutto il popolo tedesco è esortato a realizzare, mediante libera autodeterminazione, l'unità e la libertà della Germania”.
E per capire quanto sia mutata dal secondo dopoguerra ad oggi la situazione politica, istituzionale e organizzativa della Germania, ma anche dell’Europa, come la storia nel suo incedere e con i suoi accadimenti abbia determinato nuove condizioni ed equilibri, riportiamo, per un utile confronto, il testo della seconda parte del preambolo così come oggi è scritto in quella che, pur essendo ormai a tutti gli effetti una Costituzione, mantiene la denominazione di Legge Fondamentale: “I tedeschi nei Länder del Baden-Wurttemberg, Baviera, Berlino, Brandeburgo, Brema, Amburgo, Assia, Meclemburgo-Pomerania occidentale, Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia., Renania-Palatinato, Saar, Sassonia, Sassonia-Anhalt, Schleswig-Holstein e Turingia hanno conseguito la libera autodeterminazione, l’unità e la libertà della Germania. Questa Legge fondamentale è perciò valida per l’intero popolo tedesco”.
Quindi, dopo la fine della DDR e la riunificazione, dal 3 ottobre del 1990 la Repubblica Federale della Germania è costituita dalla Federazione e da 16 Länder. In sintesi, possiamo dire che le aspirazioni tedesche espresse nel 1949 con il Grundgesetz, per quanto maturate attraverso condizionamenti esterni, di unità e libertà del popolo e di partecipazione alla costruzione dell’Europa unita, si sono realizzate.  
 
 
Ordinamento statale e organi istituzionali
 
Lo Stato tedesco, come detto, è una struttura formata da 16 Länder e da cinque organi costituzionali federali: il Parlamento federale (Bundestag), il Consiglio Federale (Bundesrat), il Governo federale (Bundesregierung), il Presidente federale o Capo dello Stato (Bundespräsident), il Tribunale Costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht).
Caratteristiche istituzionali della Repubblica Federale sono la peculiare forma di federalismo accentrato e cooperativo, contrassegnato dalla presenza forte del cancellierato e da una struttura amministrativa policentrica.
Le competenze della Federazione (Bund) e dei Länder sono ripartite dal Grundgesetz. Una ripartizione che implica la necessità di ricercare tra istituzioni centrali e periferiche una forte cooperazione, che è presupposto per la funzionalità delle stesse.
Il Bund ha competenza legislativa esclusiva in materia di politica estera, difesa e forze armate, cittadinanza e passaporti, traffico aereo e ferrovie federali, poste e telecomunicazioni, la dogana e la polizia confinaria; il settore valutario e monetario compete all’Unione Europea). Ha, inoltre, facoltà di emanare leggi-quadro in materia di istruzione universitaria, tutela dell’ambiente, ripartizione del territorio, pianificazione territoriale e certificazione anagrafica.
I Länder hanno competenze originarie ed esclusive in materia di pubblica istruzione, del sistema universitario, della politica culturale, della polizia (ordine pubblico e polizia locale) del diritto comunale e in parte di quello tributario e svolgono, inoltre, le funzioni amministrative relative all’attuazione delle norme federali.
Sul piano legislativo vi è una prevalenza del Governo federale, ma avviene spesso che condivida con i Länder competenze legislative congiunte, come, ad esempio, nei servizi sociali, nella regolamentazione delle attività produttive e commerciali, nella viabilità. “Competenza congiunta, nell’accezione tedesca, significa che sussiste una sorta di diritto di prelazione a favore dello Stato federale, nel senso che i Länder possono legiferare solo se il centro si astiene dal farlo, il che praticamente mai è accaduto. Se lo Stato realizza la sua competenza, l’attività dei Länder si riduce all’amministrazione e all’applicazione delle leggi federali” (La Public Governance in Europa: Germania – Formez). Inoltre, nell’«amministrazione delegata», i Länder, quando si tratta ad esempio della costruzione di autostrade o di strade federali, agiscono su incarico e per conto dello Stato federale (Bund).
Per quanto riguarda la struttura del sistema di finanziamento della spesa pubblica tedesca si basa su quattro principi fondamentali: l’uniformità del sistema tributario su tutto il territorio nazionale; un sistema di partecipazione di tutti i livelli di governo al gettito delle principali imposte; una stretta cooperazione in materia di politica tributaria fra centro e periferia; un sistema di perequazione delle risorse fra i Länder, attuato mediante trasferimenti orizzontali, cioè fra i Länder stessi, che assicura ai Länder con entrate inferiori alla media nazionale di raggiungere il 95% della media delle entrate fiscali pro capite.
 
I Länder
Sono Stati che hanno una propria Costituzione, propri organi costituzionali, un proprio apparato burocratico, un'ampia sovranità, un elevato grado di autonomia nell’organizzazione amministrativa. “Ma a differenza di quanto accade in una Confederazione di Stati, nonostante i diversi ordinamenti legislativi esistenti nei singoli settori, tutti i Länder sono vincolati ai diritti fondamentali sanciti nella Costituzione federale. Già solo la trasparenza del diritto e la valutabilità dell’attività statale richiedono l’esistenza di regolamenti univoci in diversi ambiti della vita pubblica. Eppure può accadere che determinate leggi, come quelle legate all’istruzione, divergano fortemente da uno Stato all’altro. La costituzione regola le competenze, lasciando spazio a molte sovrapposizioni che rendono necessaria un’azione congiunta tra Federazione e Länder. A differenza degli USA, le competenze sono ripartite non solo secondo i campi politici, ma soprattutto in base alle funzioni” (Scholz).
La maggior parte dei Länder ha articolato la propria funzione amministrativa su tre livelli, superiore, intermedio e inferiore. “Il livello superiore svolge funzioni amministrative per l’intero Land da un’unica postazione centrale; è immediatamente subordinato ai ministeri statali e non ha sottostrutture. Svolge in prevalenza competenze amministrative federali. Le autorità di livello intermedio svolgono, invece, funzioni amministrative per i singoli distretti del Land, a capo dei quali viene nominato un commissario che dipende dal Ministero degli Interni del Land (nei Länder più piccoli questo livello di amministrazione può mancare). Le autorità di livello inferiore possono essere sia autorità statali ad hoc (come ad esempio uffici sanitari), sia autorità del governo locale, ma operanti per conto del Land nello svolgimento di determinate funzioni” (La Public Governance in Europa: Germania – Formez).
Per quanto concerne la politica fiscale, va precisato che i Länder sono responsabili del proprio budget, ma le misure fiscali adottate autonomamente devono risultare coerenti con la politica economica generale espressa dal Governo federale in carica e sono previste azioni di compensazione fiscale dai Länder ricchi ai Länder poveri. I Länder dispongono di entrate proprie, quali la tassa di circolazione degli autoveicoli e quella di successione, l'imposta sui trasferimenti immobiliari, mentre gli spetta solo una quota delle tasse sul salario e delle imposte sul reddito, sulle società e sul valore aggiunto.
Come precisato sopra, le competenze dei Länder attengono strettamente la vita dei cittadini e anche i tribunali, con eccezione della Corte Costituzionale e delle Corti superiori, sono di competenza dei Länder.
In sintesi, la funzione principale del Governo federale è di assumere le decisioni politiche nazionali e di tradurle in leggi, mentre le responsabilità amministrative sono principalmente devolute ai Länder, che possiedono in tale ambito competenze generali.
 
IlConsiglio Federale (Bundesrat)
Si può definire la seconda Camera del Parlamento, formata da membri dei governi dei Länder. Ogni Land dispone da tre a sei rappresentanti, per complessivi 69 deputati. Attraverso il Bundesrat, i Länder collaborano alla legislazione e all’amministrazione del Bund. Presidente del Bundesrat è, con carica annuale, uno dei Capi di governo dei Länder. Attraverso il Bundesrat, i Länder hanno la possibilità di cooperare all’attività legislativa della Federazione e nelle questioni concernenti l’Unione Europea. Queste ultime costituiscono un ambito esteso di legislazione che nella vita politica conduce a un intreccio sempre più consistente dei due piani. La Camera dei Länder è chiamata ad approvare numerose proposte di legge: quando non si riesce a raggiungere un risultato, i rappresentanti del Bundestag (Parlamento federale) e del Bundesrat (Consiglio federale) tentano di raggiungere un compromesso nel cosiddetto “comitato di mediazione”.
 
Il Parlamento Federale (Bundestag)
Ha sede dal 1990 a Berlino, è composto da 622 deputati, eletti a suffragio universale con un sistema misto, per metà in collegi uninominali con il maggioritario e per l'altra metà con il sistema proporzionale. Entrano nel Bundestag solo i partiti che hanno ottenuto il 5% dei voti o che abbiano eletto almeno tre deputati nei collegi maggioritari. La legislazione dura quattro anni.
 
Il Governo federale (Bundesregierung)
Il Governo federale è composto dal Cancelliere federale e dai ministri federali. Il Cancelliere federale determina le direttive politiche, entro cui ogni ministro federale dirige autonomamente e sotto la propria responsabilità gli affari di sua competenza.
 
Il Capo di Stato (Bundespräsident)
Il Presidente federale viene eletto per la durata di cinque anni dall’Assemblea federale. L´Assemblea federale è composta dai deputati del Bundestag e di un numero uguale di membri eletti dalle rappresentanze popolari dei Länder. Il Presidente federale rappresenta la Repubblica Federale di Germania agli effetti del diritto internazionale. Tra i suoi compiti figura inoltre la nomina del Cancelliere federale, eletto dal Bundestag, e dei ministri federali, che vengono proposti dal Cancelliere federale.
 
Il Tribunale Costituzionale federale (Bundesverfassungsgericht)
E’ composto da sedici giudici eletti per metà dal Bundesrat e per metà dal Bundestag. Tra le sue competenze, accanto alla tutela costituzionale dei diritti, che viene esercitata mediante il controllo di costituzionalità delle leggi federali e dei Länder, e il giudizio sui ricorsi individuali a tutela dei diritti fondamentali, figurano la soluzione di conflitti fra Stato e Länder e tra i diversi poteri dello Stato. Esso è affiancato a livello di singolo Land dal tribunale costituzionale del Land, cui è affidata la decisone sui conflitti costituzionali all’interno del Land.
 
Nel prossimo numero della rivista continueremo il nostro excursus sull’esperienza federalista tedesca, concentrando l’attenzione sulle riforme costituzionali del 2006 e del 2009 (Föderalismusreform I e II), oggetto di numerosi studi e approfondimenti.
 
 
Risorse e fonti:
 
~        sito dell’Ambasciata della Repubblica Federale di Germania in Italia
~        Sergio Falcone – Il federalismo in Germania. Un sistema esecutivo, unitario, cooperativo – «Storicamente», 5 (2009)
~        Christoph Scholz – Germania: la lunga tradizione del federalismo
~        La Public Governance in Europa: Germania – Formez, Area Progetti Editoriali – a cura di Valeria de Magistris e Piervincenzo Bondonio; testi di Augusta Badriotti e Valeria Gritti