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Giurisprudenza

Nota a sentenza

di Alessandro Scarpa  [*]
Avvocato, consulente e docente in materie amministrative e del lavoro pubblico
    
Pubblicato nell'edizione n. 2 del 2011



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Abstract:
 
Ai fini della determinazione del tribunale territorialmente competente a decidere sul contenzioso derivante dai contratti pubblici è anche importante stabilire il luogo in cui deve eseguirsi la prestazione ed il luogo in cui il contratto è sorto (c.d. foro facoltativo per le cause relative a diritti di obbligazione, art. 20 del codice di procedura civile).
Il luogo di pagamento delle obbligazioni pecuniarie degli enti pubblici, che per i propri pagamenti debbono servirsi del servizio di tesoreria, è stabilito ex lege presso la tesoreria medesima, con conseguente determinazione del forum destinatae solutionis secondo tale prospettiva. Per la determinazione del luogo in cui è sorta l’obbligazione, invece, occorrerà sussumere correttamente la fattispecie concreta nelle norme del codice civile in materia.
* * *
TRIBUNALE DI FIRENZE
Giudice F. Fantoni
Sentenza a verbale n. 231/11 del 27.01.2011
 
(…) il Tribunale, osservato e considerato:
che nell’atto di citazione in opposizione a decreto ingiuntivo è stata eccepita l’incompetenza territoriale del Tribunale di Firenze;
che gli enti pubblici, i quali devono utilizzare il servizio di tesoreria, devono anche pagare i propri debiti presso il medesimo servizio, cosicché si è in presenza di un caso di chiedibilità legale dei debiti;
che le amministrazioni dello Stato devono pagare i propri debiti ai propri creditori attraverso le sezioni provinciali di Tesoreria;
che, per esempio, con riguardo alle somme dovute dalle unità sanitarie locali ai farmacisti per le prestazioni da costoro erogate in favore degli assistiti, il luogo di adempimento dell’obbligazione pecuniaria è quello ove si trova l’ufficio di Tesoreria delegato all’esecuzione del mandato, ai sensi dell’art. 420 del RD n. 827/1924, mentre non si applica la norma contenuta nell’art. 1182 co. 3° cod. civ. (Cass. 13100/2004);
che, perciò, il forum destinatae solutionis è quello di Venezia (…) e in tale senso va disposto;
che sussistono motivi di equità per compensare le spese;
P.Q.M.
in nome del Popolo Italiano
 
il TRIBUNALE DI FIRENZE
 
dichiara la propria incompetenza per territorio;
assegna alle parti il termine di legge per la riassunzione della causa davanti al competente Tribunale di Venezia.
Spese compensate.
Il Giudice
F. Fantoni
Tribunale di Firenze
Depositato in cancelleria il 28.01.2011
Il Cancelliere L.Z.
* * *
FORO PRIVILEGIATO DI FATTO PER GLI ENTI PUBBLICI CON SERVIZIO DI TESORERIA
 
Con la sentenza di merito in commento viene ribadito un concetto non nuovo in giurisprudenza, ma poco dibattuto perché – solitamente – le amministrazioni “blindano” il foro esclusivamente competente facendo sottoscrivere, con il contratto accessorio all’affidamento dell’appalto, una specifica clausola in materia.
I problemi possono dunque insorgere o quando la clausola viene omessa oppure quando, pur presente, essa viene dichiarata priva di effetto dal giudice ai sensi degli artt. 1341 e 1342 del codice civile, concernenti le cosiddette clausole “vessatorie” o “abusive”.
 
1     Il fatto in questione
 
Nel caso di specie un ente pubblico proponeva opposizione ad un decreto ingiuntivo concesso dal Tribunale di Firenze ad una ditta che reclamava un pagamento di fatture per un appalto vinto presso lo stesso ente pubblico. A quanto è dato di leggere dalla sentenza in commento, sembra di capire che il contratto non prevedesse alcunché in ordine al foro competente in caso di contenzioso eventualmente derivante dal contratto stesso. La ditta ingiungente aveva richiesto il decreto ingiuntivo al tribunale competente territorialmente per la sede della banca in cui essa aveva acceso un conto corrente indicato per il pagamento delle proprie fatture, che veniva dunque inteso come domicilio del creditore ai sensi dell’art. 1182, comma 3, CC e, quindi, come luogo in cui riteneva dovesse essere effettuato il pagamento (c.d. locus destinatae solutionis).
L’ente pubblico, peraltro, nel proporre opposizione al decreto ingiuntivo ha eccepito l’incompetenza territoriale del Tribunale di Firenze, precisando che il luogo di pagamento dei propri debiti verso la ditta ingiungente era comunque il luogo in cui si trovava la propria tesoreria, atteso che le pubbliche amministrazioni debbono servirsi per i propri pagamenti di tale servizio[1]. Con la conseguenza che, essendo obbligatoria tale modalità di pagamento, nel caso di specie si era in presenza di un debito pecuniario chiedibile ex lege, perché solo presso la detta tesoreria poteva essere assolta la propria obbligazione pecuniaria[2].
In effetti l’art. 1182, comma 3, del codice civile prevede la regola generale della portabilità dei debiti pecuniari (con la conseguenza che gli stessi debbono essere pagati al domicilio del creditore al tempo della scadenza). Tuttavia dal comma 1 del medesimo art. 1182 si evince chiaramente che tali regole si osservano solo “se il luogo nel quale la prestazione deve essere eseguita non è determinato dalla convenzione o dagli usi e non può desumersi dalla natura della prestazione o da altre circostanze”, ed in particolare nel caso di specie, poi, rileva altresì il successivo comma 4, per il quale “negli altri casi l’obbligazione deve essere adempiuta al domicilio che il debitore ha al tempo della scadenza”.
 
2     Pericolosità per gli enti pubblici del foro facoltativo per le obbligazioni
 
2.1Premessa
 
E’ chiaro peraltro che il problema, posto solo nei termini del luogo di pagamento dell’obbligazione pecuniaria, non è affrontato completamente, in quanto vi è sempre un altro possibile foro facoltativo previsto dall’art. 20 del codice di procedura civile, vale a dire quello del luogo in cui è sorta l’obbligazione (c.d. forum contractus).
L’art. 20 del codice di procedura civile infatti prevede che “per le cause relative a diritti di obbligazione è anche competente il giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione dedotta in giudizio”.
Quando la prestazione della ditta aggiudicataria deve eseguirsi presso l’ente aggiudicatore, la questione del luogo in cui deve eseguirsi la (contro)prestazione (pecuniaria) dell’ente è chiara: trattandosi di debito chiedibile ex lege, come sopra si è visto, il forum destinatae solutionis non può che essere quello competente per la sede della tesoreria dell’ente stesso, presso la quale – per legge – vengono eseguiti i pagamenti.
Un po’ più complicata invece è la questione del luogo in cui è sorta l’obbligazione, cioè – per quanto di interesse – del luogo in cui è stipulato in contratto.
Per stabilire il locus contractus occorre procedere ad alcune distinzioni e precisamente:
       occorre verificare quando la procedura di gara si è conclusa, se prima o dopo il primo luglio 2006, al fine di valutare l’applicabilità ratione temporis del D.Lgs. 163/2006, Codice dei contratti pubblici;
       occorre inoltre classificare il tipo di procedura seguito per pervenire alla stipula del contratto pubblico.
 
2.2Procedure di gara concluse anteriormente al 01.07.2006
 
L’art. 16, comma 4, del RD 2440/1923 precisava che “I processi verbali di aggiudicazione definitiva, in seguito ad incanti pubblici o a private licitazioni, equivalgono per ogni legale effetto al contratto.” Tale articolo è stato abrogato e non riprodotto nel D.Lgs. 163/2006, Codice dei contratti pubblici, che, anzi, in materia ha adottato il principio esattamente opposto[3], che ora risulta valido per tutte le procedure concluse dopo la sua entrata in vigore (come detto, primo luglio 2006).
Dunque, secondo l’art. 16, comma 4, del RD 2440/1923 predetto i processi verbali sostituiscono ad ogni effetto legale il contratto.
L’affermata equivalenza “per ogni effetto legale” del contratto al verbale di aggiudicazione include senz’altro il momento perfezionativo del contratto medesimo, ciò che del resto è ampiamente rimarcato dalla giurisprudenza di legittimità: “Nei contratti di appalto stipulati dalla PA con il sistema dell’asta pubblica o della licitazione privata, il processo verbale di aggiudicazione definitiva non costituisce un atto preparatorio ma equivale, di regola, ad ogni effetto legale, al contratto con forza immediatamente vincolante per la stessa amministrazione, in virtù dell’art. 16 del RD 18 novembre 1923 n. 2440 nonché degli artt. 88 e 97 RD 23 maggio 1924 n. 827(…)[4].
C’è però da dire che tale disposizione era limitata alle procedure di gara espletate mediante asta pubblica o licitazione privata, non potendosi, invece, applicare per le trattative private e per le procedure in economia.
Sicché, fermo rimanendo che il forum destinatae solutionis rimane quello in cui ha sede la tesoreria dell’ente, tuttavia sotto il profilo del locus contractus la mancanza di una clausola con la previsione del foro esclusivamente competente risultava rischiosa, laddove l’aggiudicazione fosse stata comunicata per posta. In tal caso, infatti, il contratto si sarebbe potuto concludere presso il domicilio della ditta aggiudicataria, applicandosi il principio generale per il quale “il contratto è concluso nel momento in cui chi ha fatto la proposta ha conoscenza dell’accettazione dell’altra parte” (art. 1326, comma 1, del codice civile)[5].
L’unica àncora di salvezza poteva essere rappresentata dal fatto che, solitamente, le stazioni appaltanti chiedono la formulazione di offerte irrevocabili per un certo periodo di tempo, sicché il momento conclusivo del contratto è in tal caso regolato anche dall’art. 1329 del codice civile, in materia di proposta irrevocabile, che viene interpretato costantemente dalla giurisprudenza – insieme con l’art. 1326 – nel senso di anticipare la conclusione del contratto alla mera adesione di chi riceve la proposta irrevocabile, senza necessità di ulteriori pattuizioni o formalità[6]; adesione consistente nella deliberazione di aggiudicazione, che fissa nel luogo di sua adozione il luogo di conclusione del contratto in questione.
 
2.3Procedure di gara concluse successivamente al 01.07.2006
 
Il discorso che precede potrebbe ad oggi riguardare esclusivamente le questioni insorte su appalti conclusisi prima dell’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici.
Oggi però, come si è sopra accennato, la regola già disposta nel RD 2440/1923 sul valore legale dei verbali di aggiudicazione dei contratti pubblici non solo non è stata riprodotta nel D.Lgs. 163/2006, ma addirittura è stata superata dall’affermazione dell’opposto principio per il quale “L’aggiudicazione definitiva non equivale ad accettazione dell’offerta”[7].
L’art. 11, comma 7, D.Lgs. 163/2006 appena citato continua tuttavia affermando che “L’offerta dell’aggiudicatario è irrevocabile fino al termine stabilito nel comma 9”, cioè, fino al termine per la stipulazione del contratto prevista nel bando (ordinariamente, sessanta giorni, salvo diversa previsione nel bando).
Ed è proprio la previsione (ma questa volta ex lege) dell’irrevocabilità dell’offerta che potrebbe risultare utile nei casi di stipula di un contratto pubblico per corrispondenza. Ancora una volta, infatti, varrebbe il principio dell’anticipazione del momento perfezionativo del contratto all’atto dell’adesione – da parte della pubblica amministrazione – all’offerta irrevocabile formulata da parte della ditta aggiudicataria, stabilito in via pretoria dalla giurisprudenza sopraccitata. Tutto ciò con le già menzionate conseguenze in ordine alla determinazione del luogo in cui è sorta l’obbligazione ed in relazione al foro facoltativamente competente ex art. 20 del codice di procedura civile.
 
2.4Il forum destinatae solutionis
 
Tornando alla sentenza in commento, e per completare il discorso, il Tribunale di Firenze declina la propria competenza considerando che il luogo di pagamento delle obbligazioni pecuniarie della pubblica amministrazione è legato alla sede della tesoreria dell’ente, e ciò fa prima citando le amministrazioni dello Stato e, poi, rifacendosi a Cass. Sez. III, 14 luglio 2004, n. 13100, relativa ai pagamenti delle aziende sanitarie locali ai farmacisti.
Ora, secondo l’art. 54 del RD 2440/1923 “il pagamento delle spese dello Stato si effettua, secondo le disposizioni di cui ai successivi articoli: (…) d) mediante ordinativi diretti sulle tesorerie dello Stato.
Sostanzialmente l’articolo in questione, applicabile in via diretta alle amministrazioni dello Stato ma solo in via analogica alle altre amministrazioni pubbliche, afferma comunque il principio della chiedibilità legale dei debiti quando gli enti pubblici debbano necessariamente servirsi del servizio di tesoreria per pagare i propri debiti (Cass. Sez. III del 12 luglio 2007, n. 15601; Cass. Sez. III del 8 agosto 2007 n. 17399).
Nello specifico, il giudice fiorentino cita Cass. Sez. III del 14 luglio 2004, n. 13100 – inerente i debiti delle aziende sanitarie locali nei confronti dei farmacisti – nella quale si può leggere molto chiaramente che “Con riguardo alle somme dovute dalle unità sanitarie locali ai farmacisti per le prestazioni da costoro erogate in favore degli assistiti, il luogo di adempimento dell'obbligazione pecuniaria è quello ove si trova l'ufficio di tesoreria delegato all'esecuzione del mandato, ai sensi dell'art. 420 del r.d. n. 827 del 1924, mentre non si applica la norma contenuta nell'art. 1182, comma 3, c.c., secondo la quale l'obbligazione avente ad oggetto una somma di denaro deve essere adempiuta al domicilio del creditore al tempo della scadenza”.
3     Conclusioni
 
A margine del discorso sopra esposto si può notare che, nel caso di contenzioso nei contratti pubblici, il forum destinatae solutionis (quando l’obbligazione da valutare sia solo quella pecuniaria) crea meno problemi del forum contractus, essendo nei fatti sottratto alla disponibilità delle parti[8] e trovando invece una sua completa regolamentazione direttamente nella legge[9].
Ordinariamente il forum contractus viene meno in rilievo, perché il contratto viene solitamente stipulato presso la sede dell’ente pubblico; quando però il contratto venga stipulato a mezzo corrispondenza, occorrerà tenere a mente l’interpretazione giurisprudenziale degli artt. 1326 e 1329 del codice civile in relazione al momento in cui si perfeziona il contratto a seguito di una proposta irrevocabile, qual’è, ormai per legge, quella del partecipante ad una gara pubblica.
 
Chi è Alessandro Scarpa:
 
Avvocato pubblico presso un’azienda sanitaria locale e già vicesegretario comunale di ente locale. Consulente e docente in materie amministrative e del lavoro pubblico.
 


[1] Art. 54 del RD 2440/1923.

[2] In tal senso, S.Satta e C.Punzi, Diritto processuale civile, 1996, CEDAM, Padova, pag. 53, n. 76, con rassegna di giurisprudenza. Gli autori puntualizzano che secondo Cass. del 4 maggio 1990, n. 3710 e Cass. del 20 gennaio 1986, n. 370, “essendo le norme speciali eccezionali rispetto all’art. 1982 c.c. e non avendo esse natura processuale, la deroga alla regola fissata dal codice civile non comporta esclusività ed inderogabilità del foro determinato con riferimento al locus solutionis”.

[3] Art. 11, comma 7, del D.Lgs, 163/2006: “L’aggiudicazione definitiva non equivale ad accettazione dell’offerta.

[4] Cass. Sez. I, del 21.06.2000, n. 8420.

[5] La ditta offerente infatti formula una proposta, mentre la pubblica amministrazione aggiudicatrice accetta la stessa e comunica – in tal caso per posta – tale accettazione all’offerente.

[6] Cass. Sez. II del 10 settembre 2004, n. 18201 e, in senso conforme, Cass. Sez, III del 29 ottobre 1993, n. 10777.

[7] Art. 11, comma 7, D.Lgs. 163/2006

[8] A poco, infatti, servirebbe la domiciliazione bancaria da parte dell’aggiudicatario presso un istituto diverso dalla tesoreria; anche in tal caso, infatti, non cambierebbe il principio per il quale i pagamenti debbono essere effettuati tramite la tesoreria, sicché quest’ultima diventa un passaggio necessario e fondamentale ai fini della determinazione del luogo in cui deve essere eseguita l’obbligazione pecuniaria della pubblica amministrazione.

[9] Per esempio, gli enti locali debbono servirsi di una tesoreria ai sensi dell’art. 209 del D.Lgs. 267/2000; mentre il medesimo obbligo per le aziende sanitarie locali del Veneto è stabilito dall’art. 8 Legge Regionale del Veneto n. 55/1994.