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Federalismo
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Verso una new governance del sistema assistenziale italiano

di Monica Bergo  [*]
Ricercatrice presso l’Università degli Studi di Padova
    
Pubblicato nell'edizione n. 2 del 2011



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VERSO UNA NEW GOVERNANCE DEL SISTEMA ASSISTENZIALE ITALIANO
Alcune riflessioni sul progetto di riforma del DDL 30 giugno 2011[1]

Abstract:
 
Il Consiglio dei Ministri, nella seduta del 30 giugno 2011, ha approvato un importante disegno di legge che attribuisce al Governo la delega per la riforma fiscale e assistenziale, indicando i principi generali e gli ambiti su cui il Governo è autorizzato a intervenire con propri decreti legislativi. Il disegno di legge di riforma fiscale e assistenziale, unitamente al decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011, recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria”, rientrano fra le misure adottate dal Governo con la manovra economica, per conseguire il pareggio di bilancio entro il 2014, nel rispetto degli obiettivi stabiliti in sede comunitaria[2].
Il progetto di riforma assistenziale in esame trova sistemazione nella seconda e ultima parte dell’anzidetto disegno di legge (capo II): un coup de teatre, inserito in un unico articolo, titolato “Interventi di riqualificazione e riordino della spesa in materia sociale” (art. 10)[3].
L’analisi del progetto di riforma cercherà di rispondere ai tre seguenti quesiti:
1.    Perché riformare l’assistenza?
2.    Come riformare l’assistenza?
3.    Quali prospettive offre la riforma dell’assistenza?
 
1.    Perché riformare l’assistenza?
 
Come è stato anticipato, questa riforma si inserisce all’interno della manovra per il contenimento della spesa pubblica, e su questo punto occorre soffermarsi.
Il sistema sociale italiano, infatti, è tradizionalmente finanziato dalla spesa sociale per il welfare, e gestito dal Welfare State. L’epoca della globalizzazione dei mercati e dei flussi finanziari ha però segnato il tramonto dello Stato del benessere[4]. La conseguente “crisi fiscale dello Stato”[5] ha messo in discussione la possibilità di garantire proprio quei diritti sociali e assistenziali che il Welfare State aveva inaugurato. In questo senso, i problemi di bilancio con cui si confrontano gli Stati dell’epoca post-moderna rendono il welfare un bene scarso, che impone delle scelte non solo e non tanto di tipo quantitativo, ma anzitutto di principio[6]. Due strade sembrano percorribili. La prima prospetta la fine dell’idea universalistica dei diritti sociali e propone un mondo in cui pochi e facoltosi possono permettersi istruzione, servizi sanitari e sociali. La seconda, più ambiziosa, punta a garantire i diritti sociali in modo universalistico, ma deve coinvolgere altri soggetti oltre allo Stato, le cui risorse sono insufficienti. La prima strada è pericolosa e impraticabile per le democrazie che vogliano definirsi pienamente mature. Tuttavia, l’opzione che rimane – la scelta di garantire i diritti sociali secondo un modello universalistico – costringe a interrogarsi sul tipo di bene da garantire e sulle modalità operative.
Per queste ragioni sembra opportuna la scelta del Governo di intervenire sulla struttura e sull’organizzazione dell’attuale sistema socio-assistenziale.
Come indica la relazione tecnica alla delega in materia assistenziale, tale progetto si pone l’obiettivo di “riordinare la legislazione in materia sociale, al fine di superare le attuali sovrapposizioni e duplicazioni, che caratterizzano un sistema scarsamente efficace e non più sostenibile dal punto di vista finanziario”[7].
Il sistema italiano di assistenza, infatti, è frammentato tra una molteplicità di soggetti istituzionali che ne gestiscono quote diverse. La parte più consistente è gestita dal Servizio sanitario nazionale; un’altra parte è coperta dai trasferimenti socio-assistenziali dall’INPS alle famiglie per il sostegno alle persone non autosufficienti; infine, una parte quantitativamente modesta è quella gestita direttamente dai Comuni[8].
Il quadro normativo vigente in materia è variegato e multiforme, essendo composto da una serie di disposizioni di livello tanto nazionale quanto regionale.
A livello nazionale si ricordano, per importanza: la legge 8 novembre 2000, n. 328, “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”; il decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151, “Testo unico in materia di tutela e sostegno della maternità e paternità a norma dell’articolo 15 legge 8 marzo 2000, n. 53”; e la legge 13 maggio 1988, n. 153, di conversione del decreto-legge 13 maggio 1988, n. 69, recante disposizioni in materia di assegno per nucleo familiare.
A queste disposizioni si è aggiunta la riforma costituzionale del 2001 di modifica al Titolo V, parte seconda, della Costituzione[9], che ha riservato alle Regioni competenza legislativa residuale in tutte le materie non elencate nei commi secondo e terzo, art. 117 (competenze esclusive statali e competenze concorrenti Stato-Regioni), pertanto anche in materia di organizzazione sanitaria, sociale e assistenziale, determinando, fra l’altro, la cedevolezza di alcune disposizioni della legge 328/2000. Allo Stato, d’altro canto, è rimasta la competenza esclusiva per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. La “trasversalità” di questa competenza riconosce al legislatore statale la facoltà di determinare, per tutto il territorio nazionale, i “livelli essenziali”, ossia gli standard di qualità e quantità dei servizi da erogare, nonché le modalità di erogazione dei servizi sociali, sanitari e socio-assistenziali[10]. In questo scenario, la lettura combinata dell’art. 117, secondo comma, lett. m), con l’articolo 118, ultimo comma, della Costituzione (in base al quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”) garantisce l’uniformità dei diritti essenziali attuata attraverso una differenziazione organizzativa sul territorio.
In questo modo, dopola riforma costituzionale del 2001, il sistema tradizionale di welfare, fondato sul binomio “assistenza-previdenza” si è progressivamente sgretolato[11]. Da questo momento, infatti, lo Stato perde il monopolio sia legislativo che di spesa in materia sociale, e inizia a tracciarsi la distinzione fra la legislazione sociale (relativa alle garanzie mutualistico-assicurative per i lavoratori) e il diritto all’assistenza sociale (che ha ad oggetto la cura della persona indipendentemente dalla causa/evento che ha prodotto il disagio).
La maggiore autonomia concessa a Regioni ed Enti locali ha così avviato una stagione di riforme territoriali dell’organizzazione socio-sanitaria, dove però all’autonomia legislativa regionale non è seguita una corrispondente responsabilità impositiva e di spesa, che è invece rimasta in capo allo Stato. La riduzione del ruolo dello Stato, infatti, non è avvenuta in modo del tutto ragionevole: dal 2001 le singole Regioni compiono autonomamente decisioni di spesa esercitando la competenza legislativa loro riservata, ma il pagatore di ultima istanza rimane l’amministrazione centrale[12]. Nello specifico, questa dissociazione fra centri di spesa e centri di pagamento si riscontra anche nel settore dell’assistenza. Sono le Asl regionali, infatti, che si occupano di selezionare i beneficiari degli assegni di invalidità e delle indennità di accompagnamento, mentre l’INPS provvede a somministrare le misure di accompagnamento per i nominativi forniti dalla Regione, senza peraltro la possibilità per l’Ente nazionale di accedere alle cartelle cliniche o ai documenti che certificano lo stato di bisogno dei soggetti[13].
Gli effetti di questa de-responsabilizzazione rispetto all’interesse generale e al bene comune – che è stato anche definito come una sorta di “esilio delle società intermedie”[14] – hanno finito per determinare uno Stato elefantiaco, paternalista e autoreferenziale, da cui ci si aspetta tutto, ma che, di fatto, arranca per garantire in modo universalistico i diritti sociali.
La delega in materia assistenziale mira proprio a riqualificare e ad integrare, dal punto di vista sostanziale, le prestazioni socio-assistenziali in favore dei soggetti più bisognosi, evitando gli abusi esistenti soprattutto in alcune regioni dove è presente un numero sproporzionato di soggetti invalidi e beneficiari di assegni di accompagnamento che fanno lievitare la spesa, danneggiando coloro che effettivamente si trovano nelle condizioni di dover usufruire dell’assistenza statale. Giova ricordare, infatti, che l’indennità di accompagnamento – al contrario delle pensioni di invalidità civile, cecità e sordomutismo e degli assegni mensili di assistenza agli invalidi civili parziali – non è soggetta a limiti reddituali ma è prevista al solo titolo della minorazione. Viene concessa in presenza di accertata inabilità al 100% e impossibilità di deambulare o compiere gli atti quotidiani della vita.
Qualche dato in questo senso può aiutare a capire la portata del problema.
Nel 2006 i beneficiari di una pensione di invalidità erano pari a quasi 2,4 milioni; nel 2011 il numero è salito di oltre mezzo milione, e la spesa corrispondente è passata da 13 a poco più di 16 miliardi di euro. Di questa cifra, il 75% copre la spesa per le indennità di accompagnamento che – come ricordato – vengono corrisposte senza tener conto del reddito del destinatario[15].
Nel 2010, in seguito a un’iniziativa volta a controllare la regolarità della prestazioni liquidate, l’INPS ha revocato il 23% delle pensioni di invalidità (a fronte di una cancellazione nel 2009 pari all’11%)[16]. Dal 2009, infatti, l’INPS ha varato il “Piano straordinario di verifica dei benefici economici di invalidità, cecità e sordità civile” (cfr. sub nota 13) in forza del quale è stata introdotta una forte semplificazione delle procedure di domanda, accertamento e liquidazione delle prestazioni assistenziali. Fino al 2009, infatti, la domanda di accompagnamento o assegno doveva essere presentata e valutata dalla ASL, e l’INPS interveniva solo successivamente, in un dialogo molto limitato con le amministrazioni regionali; dal 2010 le domande devono essere presentate all’INPS e l’ASL interviene solo nella fase intermedia per valutare i requisiti sanitari che poi vengono trasmessi nuovamente all’INPS per l’accertamento definitivo, l’istruttoria e la liquidazione finale[17].
 
2. Come riformare? I contenuti della delega assistenziale
 
2.1 Presupposti
 
Sul “presupposto della separazione del dovere fiscale da quello di assistenza sociale” la bozza di delega indica che i decreti legislativi del Governo (da emanarsi nel termine di due anni) sono finalizzati “alla riqualificazione e integrazione delle prestazioni socio assistenziali in favore dei soggetti autenticamente bisognosi, al trasferimento ai livelli di governo più prossimi ai cittadini delle funzioni compatibili con i principi di efficacia e adeguatezza, alla promozione dell’offerta sussidiaria di servizi da parte delle famiglie e delle organizzazioni con finalità sociali”. Il disegno di legge di delega in materia socio-assistenziale è rivolto perciò a ricomporre il quadro normativo attraverso il riferimento alle disposizioni costituzionali degli articoli 117, secondo comma, lettera m) (livelli essenziali) e 118, quarto comma, della Costituzione. Lo scopo è quello di permettere che i servizi socio-sanitari possano integrarsi con i servizi sociali e assistenziali.
La sussidiarietà è in questo senso la chiave di volta per il nuovo welfare assistenziale, declinata sia in senso verticale che orizzontale, poiché valorizza una risorsa – la società civile – che non ci si può più permettere di trascurare. Molte risorse presenti sul territorio, infatti, oggi non vengono opportunamente valorizzate, mentre si perpetuano vecchi schemi molto più dispendiosi rispetto alla sussidiarietà. Può essere utile ricordare che la riabilitazione nel sistema sanitario (case di cura e ospedali) ha un costo per paziente che si attesta tra i 550 e 900 €/giorno. Questa, nella forma più tradizionale e semplice, può essere eseguita nelle Residenze per anziani non profit con un costo che va da 50 a 100 €/giorno. Inoltre, il passaggio dalla degenza ospedaliera a quella in strutture residenziali ha spesso effetti positivi non solo in termini di economia, ma anche di qualità della vita della persona[18].
Questo approccio, che rappresenta in alcuni casi il fiore all’occhiello delle politiche regionali di welfare, oggi è adottato solo in poche Regioni. Le cause di questo ritardo sono insieme storiche e politiche. Sebbene in Italia il principio di sussidiarietà abbia svolto un ruolo forse più decisivo che in Europa per l’evoluzione dell’ordinamento e delle relazioni fra lo Stato e i corpi sociali, nemmeno nel nostro paese la ricezione di questo principio è stata lineare, tantomeno pacifica. Non a torto, la storia della sussidiarietà è stata paragonata a quella di una bella addormentata[19]. La dottrina maggioritaria, infatti, fa osservare come questo principio, proprio nella sua accezione orizzontale, fosse presente come tema centrale già nel dibattito dell’Assemblea Costituente, in particolare nella Prima Sottocommissione[20]. Ma è solo con la riforma del Titolo V della Costituzione (in forza della nuova formulazione dell’articolo 118) che la promozione, il sostegno e l’incentivazione delle associazioni di cittadini per lo svolgimento di iniziative sociali, culturali e ricreative sono considerate oggi una “finalità istituzionale” degli enti locali.
Una lettura illuminata dell’ultimo comma dell’articolo 118 Cost. può dunque suggerire un’azione cooperativa, di promozione e aiuto degli enti locali allo sviluppo di realtà spesso presenti in potenza ma che faticano a tradursi in atto, a causa di barriere sia amministrative che di ordine economico..
Le recenti politiche di welfare ispirate alla sussidiarietà rivelano che i diritti sociali – e in particolare quello di assistenza – possono essere “ri-attivati” grazie al coinvolgimento dei destinatari del servizio sia nella fase di selezione del bene, mediante lo sviluppo di processi di valutazione e trasparenza informative, che in quella di produzione. Si prospettano, infatti, casi di gestione condivisa, se non esclusiva, fra soggetti privati (profit e non profit) e quelli pubblici – sia centrali che locali – dove lo Stato può recuperare un ruolo di garante della qualità e di controllore, fugando la figura del grande ombrello pubblico al di sotto del quale la popolazione attende immobile.
 
2.2 Principi
 
         I principi e i criteri che si pongono alla base della riforma sono volti a:
a. individuare la corretta situazione economica (ISEE) dei singoli cittadini, con particolare attenzione al nucleo familiare;
b. riordinare i criteri, inclusi quelli relativi all’invalidità e alla reversibilità, dei requisiti reddituali e patrimoniali per l’accesso alle prestazioni socio-assistenziali;
c.         armonizzare i diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno ai cittadini bisognosi;
d.istituire un fondo per l’indennità sussidiaria alla non autosufficienza da ripartire tra le regioni, favorendo l’assistenza domiciliare e il finanziamento delle organizzazioni senza scopo di lucro, espressione del volontariato più impegnato a livello sociale;
e.trasferire ai comuni il sistema della carta acquisti;
f.          attribuire all’INPS le competenze relative all’erogazione di prestazioni quando assumono il carattere di contributo monetario e all’organizzazione di un’anagrafe generale delle posizioni assistenziali.
 
I primi due criteri intendono ridisegnare tutti gli indicatori necessari ad individuare la corretta situazione economica dei singoli cittadini, per una valorizzazione del nucleo familiare[21]. Inoltre si fa riferimento anche al patrimonio (es. abitazione, risparmi ecc.), tanto per l’accesso alle prestazioni socio-assistenziali, quanto per la reversibilità delle pensioni destinate ai coniugi superstiti e agli altri componenti conviventi che ne avessero titolo. Oggi, infatti, la reversibilità viene percepita anche da soggetti con forti disponibilità economiche e patrimoniali, molto lontane da situazioni di effettivo bisogno. Inoltre va rammentato che abitualmente l’ISEE viene applicato quando si richiedono prestazioni sociali agevolate; è cioè uno strumento usato per definire la partecipazione alla spesa. L’attenzione prioritaria all’ISEE indica che si intende conferire una maggiore efficacia agli strumenti per la partecipazione alla spesa.
Il terzo principio punta ad armonizzare complessivamente “i diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno alle condizioni di bisogno”, in modo da evitare dispendiose duplicazioni di servizi e sovrapposizioni, nonché a realizzare una reale gestione integrata del welfare assistenziale. Si tratta di un processo che dovrà essere realizzato responsabilizzando, anche attraverso i meccanismi del federalismo fiscale, tutti i livelli di governo in tema di utilizzo delle risorse dedicate e di relativo controllo (cfr. amplius par 3.2).
Il quarto principio introduce il fondo per l’indennità sussidiaria alla non autosufficienza, da ripartire tra le regioni, in conformità a parametri standardizzati che tengano conto della popolazione ivi residente, dell’età anagrafica della stessa e di alcuni fattori ambientali caratteristici, in modo da facilitare l’insediamento a regime di un unicum assistenziale – socio-sanitario e socio-assistenziale – di cui siano responsabili le regioni, abilitate a strutturare le forme di coordinamento e di intervento ritenute più idonee. Tale fondo avrebbe molteplici finalità, nello specifico: favorire l’integrazione e la razionalizzazione di prestazioni sanitarie, socio sanitarie e sociali; favorire la libertà di scelta dell’utente; diffondere l’assistenza domiciliare; finanziare prioritariamente le iniziative e gli interventi sociali attuati attraverso organizzazioni di volontariato, non profit, Onlus, cooperative e imprese sociali, quali soggetti con finalità sociali, in attuazione della sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118, ultimo comma, della Costituzione[22].
In quinto luogo è previsto il trasferimento ai comuni, singoli o associati, del sistema relativo alla carta acquisti con lo scopo di identificare i beneficiari in termini di prossimità, di integrare le risorse pubbliche con la diffusa raccolta di erogazioni e benefici a carattere liberale, di affidare alle organizzazioni non profittevoli la gestione della carta acquisti attraverso le proprie reti relazionali.
Infine, è prevista la costituzione di quella che è stata già ribattezzata come “super INPS”[23]. Il progetto di delega, infatti, attribuisce all’INPS la competenza relativa all’erogazione delle prestazioni assistenziali quando assumono il carattere di contributo monetario diretto, in coordinamento con Regioni ed Enti locali. E, sempre all’INPS, assegna il compito di organizzare il “fascicolo elettronico della persona e della famiglia attraverso la realizzazione di un’anagrafe generale delle posizioni assistenziali, condivisa tra le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici di previdenza e assistenza, le Regioni e gli Enti Locali, al fine di monitorare lo stato di bisogno e il complesso delle prestazioni di tutte le amministrazioni pubbliche”.
I principali destinatari di questo intervento regolatorio in materia socio-assistenziale sono pertanto:
       le regioni, aventi il compito di strutturare il sistema dell’indennità sussidiaria di accompagnamento;
       i comuni, ai quali è affidata la gestione della carta degli acquisti;
       l’INPS
       i soggetti che si trovano realmente nelle condizioni di bisogno, per favorire oltre che un aumento quantitativo delle risorse da destinare, anche un miglioramento qualitativo dei servizi assistenziali, in termini di più certezza e celerità di liquidazione.
 
2.3 Finalità
 
La delega in esame, quindi, mette in atto una serie di misure volte a superare le attuali sovrapposizioni e duplicazioni di servizi e di prestazioni, che rendono poco efficace il sistema attuale. Attraverso i successivi decreti legislativi, la spesa per il welfare si inserirà in uno scenario meno frammentato, con pochi attori che erogano le prestazioni a favore dei cittadini. Il sistema così delineato permetterà di ottenere, attraverso la riqualificazione e l’integrazione dei vari livelli di governo, una maggiore efficacia ed economicità.
I decreti legislativi puntano anche a una forte valorizzazione dei soggetti privati del Terzo settore (Onlus, associazioni, enti non profit), attraverso i quali l’erogazione dei servizi, quale la social card, si svilupperà attraverso la vasta rete di relazioni e rapporti che le suddette istituzioni private tendono a costituire.
Come si legge nella relazione tecnica, il progetto di delega contiene una “forte opzione per il principio di sussidiarietà orizzontale espresso nell’articolo 118 della Costituzione”. Questa scelta riconosce e valorizza la cosiddetta welfare society, che sebbene sia stata un fattore importante per lo sviluppo italiano, non è ancora adeguatamente valorizzata, anche a causa di una certa corrente di pensiero che considera più affidabile la gestione pubblica diretta, anche quando costa di più e rende qualitativamente meno di un servizio erogato da un ente con finalità sociali.
In questo senso, la riforma assistenziale contribuisce ad attuare una sorta di rivoluzione culturale, offrendo una reale alternativa a quella impostazione che contrappone la gestione pubblica a quella privata, fondando l’intero sistema di assistenza sull’assunto “che le risorse affidate a un ente con una finalità ideale spesso possono diventare un volano di servizi sociali molto più efficace di quanto gestito solo e unicamente da una struttura pubblica”. Il principio di riferimento pertanto è ancora la sussidiarietà, declinata secondo uno dei suoi significati forse più pragmatici, ossia la “sussidiarietà rinforzata”: l’intervento del privato (profit o non profit) deve essere favorito – in analogia con quanto avviene in altri ordinamenti, come quello tedesco – anche a parità di condizioni offerte dalla struttura pubblica. Da questo punto di vista, la delega prevede anche che la social card sia assegnata ai comuni, i quali sono tenuti ad affidare alle organizzazioni non profit la gestione della carta acquisti attraverso le proprie reti relazionali. La valorizzazione di queste reti si fonda proprio sulla loro dimostrata capacità di “entrare in rapporto vero con il bisogno e trasformare un sussidio in una possibilità di rapporto che spesso è decisiva per una risposta non solo burocratica ma anche umana a certe situazioni disagiate”.
In questo modo la delega riconosce anche i dati recentemente messi in evidenza dall’ISTAT sul Terzo settore: 3,5 milioni di cittadini coinvolti in attività di volontariato, un valore economico di circa 8 miliardi e quasi 400 mila occupati a tempo pieno. Questi dati documentano che il non profit rappresenta una parte integrante della storia e dello sviluppo del nostro paese che soprattutto negli ultimi anni ha raggiunto una dimensione consistente. In particolare, se in passato l’organizzazione degli enti privati con finalità sociali poteva reggersi anche solo sullo spirito volontaristico o caritatevole di un gruppo di persone, il nuovo ruolo che gli enti non lucrativi sono destinati a ricoprire richiede una serie di interventi rapidi ed efficaci. Soprattutto negli ultimi anni, infatti, si è registrata anche una tendenza a relegare il non profit come sub-fornitore di servizi progettati da attori diversi, e in questo senso il principio di sussidiarietà deve essere applicato con decisione per regolare in chiave partecipativa per il terzo settore il rapporto fra Stato e privato sociale. 
3. Quali prospettive offre la riforma assistenziale?
 
Le misure contenute nel progetto di riforma indicano che il nuovo sistema assistenziale risulterà fortemente semplificato, mediante l’attribuzione dei compiti organizzativi a due livelli di governo:
   le regioni per la gestione del servizio di indennità sussidiaria di accompagnamento, e i comuni per la gestione del servizio della social card;
   l’INPS per l’erogazione dei contributi in forma diretta, operando in coordinamento con le regioni e i comuni.
 
3.1 La nuova architettura dei servizi sociali e socio-assistenziali. Verso una “new governance”
 
Da quanto esposto fino a questo punto, la riforma consente di prevedere effetti positivi per la finanza pubblica, agendo – come è stato osservato – sull’eliminazione delle duplicazioni dei servizi e su una maggiore efficacia dell’intero sistema socio-assistenziale. Perché questo avvenga, però, occorre che le misure introdotte siano accompagnate da un ripensamento degli approcci tradizionali.
Il progetto di riforma esaminato sembra cogliere questa esigenza, inaugurando una rivoluzione nel modo di concepire il sistema socio-assistenziale, fondato non più sulla dicotomia Stato – società civile, ma sulla relazione fra questi due attori, in nome del principio di sussidiarietà[24]. Buona parte della retorica politica, al contrario, sembra ancora dominata da un’immagine di Stato burocratico centralizzato, perdendo così di vista un dato ineliminabile della società attuale: una moltitudine di attori privati che interagiscono con i soggetti pubblici.
In questo senso la riforma proposta dal Governo rievoca le idee alla base della teoria della New Governance, elaborata sul finire degli anni ’80 alla Johns Hopkins University di Baltimora[25]. Questa teoria propone un nuovo approccio alla gestione della cosa pubblica: la composizione della società attuale è troppo complessa e i bisogni che questa richiede troppo diversificati perché lo Stato riesca da solo a farvi fronte. La teoria New Governance utilizza il termine governance per spiegare la natura collaborativa del rapporto fra lo Stato e i vari soggetti che contribuiscono alla produzione di welfare; e l’aggettivo new perché “riconosce che questo approccio collaborativo, proprio perché già esistente, deve essere affrontato in modo nuovo, in modo da cogliere le sfide che esso impone e le opportunità che crea”[26]. Secondo questa teoria, per risolvere il problema pubblico, è necessario un nuovo modo di concepire il rapporto fra pubblico e privato: “le concezioni tradizionali del management pubblico hanno spesso favorito un certo antagonismo fra pubblico e privato, così come fra il mondo profit e il non profit … I nuovi strumenti dell’azione pubblica oggi invece ridefiniscono strutturalmente queste divisioni”. Al posto di una “rigida separatezza fra settori pubblico e privato, la teoria della New Governance punta a unirli in uno scopo comune”. Così, continua Salamon, nei rapporti fra questi due settori “la collaborazione prende il posto della competizione” alla luce della “profonda complementarietà esistente fra i settori”[27].
La teoria della New Governance affronta il problema sociale presentando cinque punti di intervento: passaggio da un approccio di agenzia e programmazione generica a un’ottica puntuale e con specificità di strumenti operativi; passaggio dalla gerarchia alle reti; passaggio da un’impostazione di conflitto fra pubblico e privato, a una concezione di sinergia fra pubblico e privato; passaggio da un’impostazione di comando e controllo, a una di negoziazione e persuasione; sviluppo doti di attivazione, orchestrazione e modulazione.
Per affrontare il problema pubblico non si richiede quindi né un’esclusione dello Stato, né un suo ridimensionamento a favore del terzo settore. Quello che si richiede invece è uno sforzo comune e in questo senso il Governo italiano dovrà poter indicare strumenti adeguati che consentano all’azione pubblica di sostenere il mondo del non profit, così come dovranno essere disegnate apposite norme e strutture per favorire una rapporto sinergico fra il non profit e il privato for-profit.
 
3.2 Coordinamento con la riforma del federalismo fiscale
 
In questo senso, il federalismo fiscale italiano in itinere sembra non solo recepire le istanze evidenziate fin qui, ma consente di formulare delle prospettive positive per la tutela dei diritti sociali e socio-assistenziali in Italia.
Le disposizioni della Legge delega 42/2009[28] valorizzano fortemente l’autonomia impositiva regionale, permettendo alle Regioni di sviluppare, attraverso esenzioni, agevolazioni e deduzioni sui tributi propri derivati, politiche mirate a valorizzare le specificità produttive e sociali presenti sui territori. Incentivare fiscalmente certe categorie di imprese, il rispetto di standard ambientali, o i soggetti non profit che svolgono una funzione sociale, può diventare finalmente il contenuto di una politica fiscale regionale. In questo modo l’autonomia impositiva regionale potrà svilupparsi “verso il basso”, in chiave incentivante. Le Regioni potranno sviluppare proprie politiche fiscali, attraverso l’introduzione di c.d. “leggi Tremonti” regionali di detassazione degli investimenti, il riconoscimento dei carichi familiari, o la valorizzazione con la leva fiscale della sussidiarietà orizzontale.
Si può allora ritenere che il federalismo fiscale vada nella direzione di una doppia devoluzione (dal centro alla periferia e dalla pubblica amministrazione ai corpi intermedi), ispirata da un’antropologia positiva, che riconosce il valore della socialità compresa nella natura umana. La logica del federalismo fiscale è, infatti, quella di potenziare e promuovere le risorse di cittadinanza attiva presenti sul luogo, piuttosto che far pagare ai cittadini i costi di un’ideologia che mortifica la libertà di scelta degli utenti e gonfia gli apparati delle burocrazie. Si tratta di un processo che porta a scommettere e a puntare sulla valorizzazione della cittadinanza attiva, che porta a mettere il potere delle persone al centro del governo.
In questo senso, il decreto legislativo sull’autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario[29] introduce un elemento di responsabilizzazione, agendo sulla addizionale Irpef, nella quale vengono incorporate la soppressione dei trasferimenti statali alle Regioni, con contemporanea e simmetrica riduzione dell’Irpef statale. Si tratta di un effetto di responsabilizzazione “marginale”, che si cumula con le possibilità di aumento della stessa addizionale Irpef in relazione ai disavanzi sanitari in modo da eliminare l’aspettativa dei ripiani statali[30].
Nella direzione di consentire una maggiore possibilità di sviluppare politiche regionali autonome, si muove la disciplina che innova riguardo all’attuale addizionale regionale all’Irpef. In Italia, infatti, alle Regioni non era consentito attuare una propria politica fiscale a favore della famiglia, pertanto un single pagava la stessa addizionale regionale di un padre di famiglia con figli a carico. Il nuovo decreto cambia questa situazione e le Regioni potranno considerare i carichi familiari nell’addizionale Irpef, tramite il riconoscimento di detrazioni regionali per ogni figlio a carico. La soluzione adottata dal decreto è analoga a quella spagnola, dove alla detrazione statale si aggiunge la detrazione regionale prevista sulla propria quota Irpef.
Sempre sull’addizionale Irpef, si introduce un’altra novità, che riguarda i sistemi regionali di welfare, consentendo di utilizzare la leva fiscale per agevolare l’effettuazione di certe attività a carattere sociale: la prospettiva è quella di permettere la detraibilità diretta in sede di Irpef di svariate forme di bonus a favore delle famiglie e dei singoli (buono anziani, buono scuola, disabili, ecc.), la cui diffusione è ora ostacolata da forti difficoltà burocratiche. Evitando una serie di complicati passaggi burocratici, si lascerebbero, ad esempio, fin dall’inizio i soldi alle famiglie evitando l’illogico meccanismo “prelievo e poi ridistribuzione” delle medesime risorse[31]. Alle Regioni viene infine consentito di ridurre l’Irap, fino ad azzerarla.
Queste misure di riduzione del carico fiscale indicano un mutamento di prospettiva che, al meccanismo fondato su prelievo-erogazione di servizi, preferisce le risposte che i soggetti possono dare alle proprie necessità, innanzitutto tramite le risorse che non vengono loro sottratte dal fisco regionale.
In questi termini si applica al federalismo fiscale un famoso disposto della Corte costituzionale tedesca per cui il risparmio fiscale viene prima dell’assistenzialismo[32].
Con il nuovo decreto sul fisco regionale si può aprire una nuova stagione di riduzione della pressione fiscale e di sostegno alla sussidiarietà. Le Regioni hanno ora la possibilità di ridurre l’Irap, di prevedere la detrazione dei voucher e di riconoscere i carichi familiari.
Conclusioni
 
Il progetto di riforma fiscale e assistenziale dovrà essere formalmente depositato alla Camera, discusso, emendato, approvato dai due rami del Parlamento, quindi firmato dal Capo dello Stato e pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Solo successivamente il Governo potrà elaborare i testi e sottoporli alle Camere per un parere non vincolante, prima di approvarli definitivamente. Si tratta di un iter piuttosto lungo nel quale interverranno anche una serie di consultazioni con la conferenza Stato Regioni e con le parti sociali. Soprattutto, nel caso in cui la delega venga approvata, si dovranno attendere i decreti attuativi per comprendere nel dettaglio gli effetti delle misure annunciate.
Ciò nonostante, per quanto riguarda gli effetti finanziari conseguenti all’attuazione della riforma fiscale ed assistenziale, l’ultimo articolo della proposta di legge (art. 11, Disposizione finale) contiene un’indicazione precisa sulla misura del risparmio atteso. Si legge, infatti, che “in particolare dal riordino della spesa in materia sociale, nonché dall’eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale che si sovrappongono alle prestazioni assistenziali, devono derivare effetti positivi, ai fini dell’indebitamento netto, non inferiori a 4.000 milioni di euro per l’anno 2013 e a 20.000 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014”. Queste disposizioni rivelano che nel caso in cui non fosse possibile realizzare il risparmio già nel 2013, si attuerebbe la c.d. “clausola di salvaguardia” (o clausola tagliola) che porterebbe alla riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale oltre a quanto già previsto dalla riforma fiscale (Art. 2, comma 3). Il che potrebbe presentare profili di problematicità.
Ad ogni modo, l’esame condotto sul testo non ancora definitivo consente di avanzare un parere positivo in merito ai principi e alle finalità della riforma assistenziale, poiché rappresentano l’esito di un accurato percorso metodologico. In questo senso, la lettura delle relazioni tecnica e giuridica al DDL dimostra che il punto di partenza per l’elaborazione della proposta è stata l’analisi della realtà socio-assistenziale italiana. Individuati i nodi problematici del sistema assistenziale e socio-assistenziale, se ne sono indagate le cause, per individuare di conseguenza una “cura” adeguata in grado di eliminare le duplicazioni e le inefficienze documentate. Più nello specifico, le proposte per risolvere le storture evidenziate sono ispirate a principi di responsabilizzazione e semplificazione, da attuare mediante il coinvolgimento della società civile in applicazione del principio di sussidiarietà. Su questo punto si può chiaramente scorgere un legame con i principi cardine della legge 42/2009, legame che renderebbe di certo più agevole l’inserimento della riforma assistenziale nella nuova Italia del federalismo fiscale.
 
Chi è Monica Bergo:
 
Laureata in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Padova,. Monica Bergo ha conseguito il dottorato di ricerca presso l’Università degli Studi di Padova, in Diritto costituzionale, con una tesi dal titolo: “Il principio di sussidiarietà come paradigma costituzionale di elaborazione di nuovi diritti sociali”. È inoltre assegnista di ricerca, sempre presso l’Università degli Studi di Padova, sul tema “La sussidiarietà: il nuovo volto dei diritti sociali. I modelli regionali di welfare nell’Italia del federalismo fiscale”. Da ottobre del 2010 a settembre del 2011 è stata consulente giuridico della Regione del Veneto, nella elaborazione di un disegno di legge di iniziativa della giunta regionale per l’attuazione del federalismo a geometria variabile e del federalismo fiscale. Ha all’attivo diverse pubblicazioni.
 

 

Allegato
 
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 4566
DISEGNO DI LEGGE
presentato dal ministro dell’economia e delle finanze
                                       (TREMONTI)
 
Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale
 
Presentato il 29 luglio 2011
 
PARTE PRIMA: RIFORMA FISCALE
 
(omissis)
 
PARTE SECONDA: RIFORMA ASSISTENZIALE
 
Art. 10
(Interventi di riqualificazione e riordino della spesa in materia sociale)
 
1. Nel rispetto dei vincoli di disciplina del bilancio il Governo è delegato ad adottare, entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, in conformità agli articoli 117, comma 2, lett. m) e 118 della Costituzione, uno o più decreti legislativi che sono finalizzati, sul presupposto della separazione del dovere fiscale da quello di assistenza sociale, alla riqualificazione e integrazione delle prestazioni socio assistenziali in favore dei soggetti autenticamente bisognosi, al trasferimento ai livelli di governo più prossimi ai cittadini delle funzioni compatibili con i principi di efficacia e adeguatezza, alla promozione dell’offerta sussidiaria di servizi da parte delle famiglie e delle organizzazioni con finalità sociali, secondo regolazioni definite in base ai seguenti principi e criteri direttivi:
1) revisione degli indicatori di situazione economica equivalente, con particolare attenzione alla composizione del nucleo familiare;
2) riordino dei criteri, inclusi quelli relativi alla invalidità e alla reversibilità, dei requisiti reddituali e patrimoniali, nonché delle relative situazioni a carattere personale e familiare per l’accesso alle prestazioni socio assistenziali;
3) armonizzazione dei diversi strumenti previdenziali, assistenziali e fiscali di sostegno alle condizioni di bisogno allo scopo di:
a) evitare duplicazioni e sovrapposizioni;
b) favorire una adeguata responsabilizzazione sull’utilizzo e sul controllo delle risorse da parte dei livelli di governo coinvolti anche, ove possibile e opportuno, con meccanismi inerenti al federalismo fiscale;
c) perseguire una gestione integrata dei servizi sanitari, socio sanitari e assistenziali;
4) in particolare, istituzione per l’indennità di accompagnamento di un fondo per l’indennità sussidiaria alla non-autosufficienza ripartito tra le Regioni, in base a standard afferenti alla popolazione residente e al tasso di invecchiamento della stessa, nonché a fattori ambientali specifici, al fine di: 
a) favorire l’integrazione e la razionalizzazione di prestazioni sanitarie, socio sanitarie e sociali;
b) favorire la libertà di scelta dell’utente; diffondere l’assistenza domiciliare; finanziare prioritariamente le iniziative e gli interventi sociali attuati sussidiariamente via volontariato, non profit, Onlus, cooperative e imprese sociali, quali organizzazioni con finalità sociali quando, rispetto agli altri interventi diretti, sussistano i requisiti di efficacia e di convenienza economica in considerazione dei risultati;  
5) in particolare, trasferimento ai Comuni, singoli o associati, del sistema relativo alla carta acquisti con lo scopo di identificare i beneficiari in termini di prossimità, di integrare le risorse pubbliche con la diffusa raccolta di erogazioni e benefici a carattere liberale, di affidare alle organizzazioni non profittevoli la gestione della carta acquisti attraverso le proprie reti relazionali;
6) attribuzione all’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale delle competenze relative a: 
a) erogazione delle prestazioni assistenziali quando assumono il carattere di contributo monetario diretto, in coordinamento con Regioni ed Enti locali; 
b) organizzazione del fascicolo elettronico della persona e della famiglia attraverso la realizzazione di un’anagrafe generale delle posizioni assistenziali, condivisa tra le amministrazioni centrali dello Stato, gli enti pubblici di previdenza e assistenza, le Regioni e gli Enti Locali, al fine di monitorare lo stato di bisogno e il complesso delle prestazioni di tutte le amministrazioni pubbliche.
2. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1 sono trasmessi alle Camere ai fini dell’espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario, che sono resi entro trenta giorni dalla data di assegnazione dei medesimi schemi. Entro i trenta giorni successivi all’espressione dei pareri, il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni ivi eventualmente formulate con riferimento all’esigenza di garantire il rispetto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dai necessari elementi integrativi di informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni competenti, che sono espressi entro trenta giorni dalla data di trasmissione. 
3. Disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui alla presente legge possono essere adottate entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi medesimi, nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi previsti dalla presente legge e con le stesse modalità di cui al comma 2. Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore delle disposizioni integrative e correttive il Governo è delegato ad adottare i decreti legislativi recanti le norme eventualmente occorrenti per il coordinamento dei decreti legislativi emanati ai sensi della presente legge con le altre leggi dello Stato e per l’abrogazione delle norme divenute incompatibili.  
4. Riguardo alle Regioni a Statuto speciale l’esercizio della delega avviene in conformità ai rispettivi Statuti e alle relative norme di attuazione.
 
 


[1] Si riporta in Allegato il testo integrale del progetto di riforma assistenziale, consultabile corredata di relazione tecnica e giuridica nel sito http://www.governo.it/GovernoInforma/Dossier/riforma_fiscale/.

[2] Camera dei Deputati, Disegno di Legge N. 4566, presentato il 29 luglio 2011. Il progetto di delega per la riforma fiscale e assistenziale punta alla riduzione a cinque dei tributi statali (imposte sui redditi, sul valore aggiunto, sui servizi ed accisa), alla riduzione a tre sole aliquote per il prelievo sui redditi personali (20%, 30%, 40%), a semplificazioni degli adempimenti tributari, ad agevolazioni specifiche per l’attuazione di investimenti esteri, alla razionalizzazione delle agevolazioni esistenti per una loro concentrazione in regimi di favore essenzialmente su natalità, lavoro e giovani, alla graduale eliminazione dell’IRAP.

[3] Sulle modalità di introduzione dell’art. 10 nella bozza di delega, cfr. E. JORIO, Il DDL che propone la riforma assistenziale (meglio di un segmento welfare previdenziale), 12 luglio 2011, consultabile nel sito http://www.astrid-online.it/Amministra/index.htm, dove l’A. precisa trattasi di un segmento di welfare previdenziale, essendo in realtà l’assistenza più estesa comprendendo anche i lavoratori.

[4] Per un quadro generale sulla tutela dei diritti sociali in una fase di “crisi” dello Stato sociale, cfr. N. LUHMANN, Stato di diritto e sistema sociale, Napoli, 1978; C. OFFE, Teoria dello Stato e politica sociale, Milano 1979; G. ROSSI e P. DONATI, Welfare State: problemi e alternative, Milano 1982; Critica dello Stato sociale, a cura di A. BALDASSARRE e A.A. CERVATI, Bari, 1982; Trasformazione e crisi del Welfare State, a cura di S. RODOTA’ e G. MARRAMAO, Bari, 1983; Il sistema italiano di Welfare, a cura di U. ASCOLI, Bari, 1984; M. FERRERA, Il Welfare State in Italia, Bologna, 1985; J. STIGLITZ, Il ruolo economico dello Stato, trad. it., Bologna, 1992. Per un’analisi più recente, cfr. M. BUTI, D. FRANCO, L. PENCH (a cura di), Il Welfare State in Europa: la sfida della riforma, Bologna, 1999; M. HILL, Le Politiche sociali, Bologna, 1999; C. SALAZAR, op. cit; A. SEN, L’idea di giustizia, 2010; L. ANTONINI, La sussidiarietà e la cifra democratica del patto costituzionale, in AA. VV., Che cosa è la sussidiarietà. Un altro nome della libertà, G. Vittadini (a cura di), Guerini e Associati, Milano, 2007, pp. 220-223; questo processo viene anche definito “malattia istituzionale del Welfare State” in M. FERRERA, Le trappole del Welfare, Bologna, 1998, p. 7.

[5] Questa espressione fa riferimento al celebre saggio di J. O’CONNORS, La crisi fiscale dello Stato, trad. it., Torino, 1977. Per un approfondimento sui problemi dello stato democratico, cfr. M. CROZIER, S.P. HUNTINGTON, J. WATANUKI, La crisi della democrazia, trad. it., Milano, 1977 (si tratta del rapporto per la Trilateral Commission); J. HABERMAS, La crisi della razionalità nel capitalismo maturo, trad. it., Bari, 1975; P. FLORA e A.J. HEIDENHEIMER, Lo sviluppo del Welfare State in Europa e in America, trad. it., Bologna, 1983.

[6] Cfr. S. ZAMAGNI, Qui ci vorrebbe un mercato di qualità sociale, commento a Il welfare che verrà, in Communitas, n. 24, maggio 2008.

[7] Cfr. Camera dei Deputati, Disegno di legge n. 4566 presentato dal Ministro dell’Economia e delle Finanze, Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale, presentato il 29 luglio 2011, p. 7.

[8] Nel 2008 i Comuni italiani, in forma singola o associata, hanno destinato ai servizi sociali 6 miliardi e 662 milioni di euro. Famiglia, minori anziani e persone con disabilità sono i principali destinatari delle prestazioni di welfare locale: su queste tre aree di utenza si concentra l’82,6% delle risorse impiegate. Le politiche di contrasto alla povertà e ll’esclusione sociale incidono per il 7,7% della spesa sociale, mentre il 6,3% è destinato ad attività generali o rivolte alla “Multiutenza”. Le quote residue riguardano aree di utenza “immigrati e nomadi” (2,7%) e “dipendenze” (0,7%). Esistono tuttavia delle differenze territoriali molto significative. Nei comuni del nord c’è una maggiore concentrazione di risorse verso gli anziani e, soprattutto nel nord-est, verso i disabili; nei comuni del sud, invece, assumono maggiore rilievo le misure di contrasto alla povertà e all’esclusione sociale (12,3% nel complesso dell’area, con un picco del 24% in Calabria).

[9] Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001.

[10] Per un approfondimento in materia, cfr. E. JORIO, Diritto all’assistenza sociale, 2006, pp. 64-67.

[11] A proposito di questa fase, Jorio usa l’espressione “rottura della siamesità del sistema assistenziale italiano”, cfr. E. JORIO, Diritto all’assistenza, cit., p. 3,

[12] Gli effetti di questa dissociazione fra centri di spesa e centri di pagamento sono tristemente famosi, e hanno portato fra l’altro allo stanziamento di 12,1 miliardi di euro per coprire l’extra deficit sanitario prodotto da cinque regioni italiane. Si fa riferimento in questo caso al decreto salva deficit del giugno 2007 e alla Legge 24 dicembre 2007, n. 244, “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)”, G. U. n. 300 del 28 dicembre 2007, suppl. ord. n. 285. Queste considerazioni conducono al tema del federalismo fiscale, introdotto in Italia dalla legge 42/2009, che per ragioni di sintesi e organicità è affrontato al paragrafo 3.2 di questo paper, cui si rinvia.

[13] Dal 2009 peraltro l’INPS ha varato il “Piano straordinario di verifica dei benefici economici di invalidità, cecità e sordità civile”, proseguito anche nel 2010. Dal 2010, infatti, l’INPS è riuscita ad ottenere dalle regioni la possibilità di accedere alle cartelle cliniche, grazie anche al processo di informatizzazione dei sistemi, garantendo in questo modo più celerità nella somministrazione delle misure assistenziali, oltre che un maggior controllo sui casi tristemente famosi di “falsi invalidi” che. Per un approfondimento, cfr. Istituto nazionale di previdenza sociale, Rapporto annuale 2010, http://www.inps.it/portale/default.aspx?sID=0%3B4940%3B&lastMenu=4940&iMenu=1, pp. 150-152.

[14] Cfr. P. GROSSI, Mitologie giuridiche della modernità, Giuffrè, 2007, pp. 232 ss.

[15] C. GORI, Difficile il recupero di risorse a breve, IlSole24Ore, 10 luglio 2011; M. SENSINI, Riforma dell’assistenza o taglio delle agevolazioni, Corriere della Sera, 7 luglio 2011; R. PETRINI, Stretta sull’assistenza e reversibilità per trovare i 15 miliardi mancanti, La Repubblica, 7 luglio 2011; D. PESOLE, Stretta su invalidità e reversibilità, IlSole24Ore, 8 luglio 2011.

[16] E. MARRO, Pensioni d’invalidità. Revocata una su quattro, il Corriere della Sera, 16 febbraio 2011, http://archiviostorico.corriere.it/2011/febbraio/16/Pensioni_Invalidita_Revocata_Una_Quattro_co_8_110216042.shtml

[17] INPS, Rapporto annuale 2010, cit. p. 152.

[18] L. ANTONINI, Costi standard nella sanità, per evitare che una siringa costi il quadruplo da una regione all’altra, Panorama 21 Aprile 2011.

[19] Cfr. L. ANTONINI, La valenza strategica e la potenzialità del sussidiarietà fiscale all’interno del processo di riforma del Welfare, Studio per la Regione Piemonte, “Sussidiarietà orizzontale e verticale. Assetto della finanza locale”, Prodotto n. 1, in http://www.regione.piemonte.it/oss_riforma/, il quale osserva come “la potenzialità della Welfare Society” sia paragonabile a una “bella addormentata nella programmazione dello sviluppo italiano”.

[20] La figura dei corpi intermedi “nell’ordinamento repubblicano si inseriva nella questione più generale relativa alla posizione del cittadino o, rectius, della persona nel nuovo Stato”, cfr. V. CERULLI IRELLI e R. CAMELI, Il principio di sussidiarietà orizzontale nei lavori dell’Assemblea Costituente, in http://www.astrid-online.it/Sussidiari/Contributi/index.htm.

[21] Su questo punto sono state avanzate alcune perplessità, in particolare laddove l’ISEE già considera la composizione del nucleo familiare e alcuni quozienti sono già applicati se sono presenti minori, disabili o anziani. In questo senso diventerebbe più arduo cogliere le reali intenzioni del Governo: far pesare di più determinate situazioni di potenziale disagio, oppure attribuirvi un peso inferiore. Critiche a questa proposta di riforma provengono da vari esponenti del mondo dell’associazionismo non profit, in particolare da associazioni di disabili; cfr. C. GIACOBINI, Manovra-bis: effetti sulle persone con disabilità, 14 agosto 2011 consultabile al sito http://www.handylex.org; M. G. FAIELLA, Disabili in rivolta contro la manovra. Sabato e domenica cortei a Roma, Corriere della Sera, 8 settembre 2011.

[22] Non si comprende se tale indennità sussidiaria alla non-autosufficienza sarà integrativa dell’indennità di accompagnamento oppure se la sostituirà e come. Anche su questo punto vengono sollevate alcune critiche. Cfr. sub nota 21.

[23] Questa espressione è utilizzata da F. PACI, Spesa dello Stato, verso la “Super-INPS”, La Stampa, 5 settembre 2011.

[24] Mentre le prime formulazioni del principio di sussidiarietà intendevano polemizzare con lo stato liberale, per cercare di riaffermare la superiorità delle società naturali (famiglia e corpi intermedi) rispetto a quelle proprie dello Stato moderno e delle sue organizzazioni (l’apparato amministrativo), il contesto socio economico in cui si inseriscono le nuove declinazioni della sussidiarietà è quello generato dalla crisi finanziaria dei mutui sub prime, in cui si ricercano nuove formule per salvare la società da un capitalismo impazzito. Per un approfondimento, cfr. Cfr. G. ARENA, La sussidiarietà nella Caritas in veritate. Una “nuova” sussidiarietà nell’enciclica di Benedetto XVI?, http://www.astrid-online.it/Sussidiari/Studi-e-ri/Arena_Sussidiariet-_16.7.09.pdf

[25] Per un approfondimento si rinvia a L. M. SALAMON, The Tools of Government: A Guide to the New Governance, New York, Oxford University Press, 2002, 23.

[26] Ibidem.

[27] Ibidem.

[28] Legge 5 maggio 2009, n. 42, “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 103 del 6 maggio 2009.

[29] Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, GU N. 109 del 12-5-2011.

[30] Vanno, infatti, ricordate le deleterie pratiche del passato, come quella che ha condotto allo stanziamento di ben 12,1 miliardi di euro a favore di 5 regioni in extradeficit sanitario, cit. sub nota 12.

[31] L’articolo 5, comma 5, D. Lgs. 68/2011, dispone che “[a]l fine di favorire l’attuazione del principio di sussidiaruetà orizzontale di cui all’articolo 118, quarto comma, della Costituzione, le regioni, nell’ambito della addizionale di cui al presente articolo, possono inoltre disporre, con propria legge, detrazioni dall’addizionale stessa in luogo dell’erogazione di sussidi, voucher, buoni servizio e altre misure di sostegno sociale previste dalla legislazione regionale”.

[32] La sentenza richiamata è la n. 82/60 del 29 maggio 1990, dove la Corte costituzionale tedesca ha riconosciuto non tassabile il familienexistenzminimum, per un approfondimento, si rinvia a L. ANTONINI, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia, Guerini, 2005, pp. 125-128.