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Europa

Politica di coesione europea e ripartizione dei fondi strutturali

di Gian Angelo Bellati  [*]
Direttore dell’Unione Regionale delle Camere di Commercio del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 2 del 2011



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POLITICA DI COESIONE EUROPEA E RIPARTIZIONE DEI FONDI STRUTTURALI
 
Abstract:
 
La politica di coesione rappresenta uno dei principali ambiti d’esercizio dell’azione comunitaria. La sua importanza non emerge solo in relazione alla sua rilevanza in termini di risorse, ma anche alla sua modalità di attuazione, basata sulla governance multilivello e che individua nelle amministrazioni regionali l’attore centrale per la declinazione di questa politica sul territorio. Questa la premessa dalla quale parte il saggio di Gian Antonio Bellati, il quale analizza la struttura attuale della politica di coesione e la ripartizione delle risorse in Italia. L’autore si concentra poi sulle distorsioni legate all’uso del PIL, affermando che “va considerata l’opportunità di adottare un set più complesso di parametri ed indicatori”. Infine, Bellati presenta le prospettive per il periodo di programmazione successivo al 2013.
 
SOMMARIO: Premessa – 1 – Struttura attuale della politica di coesione – 2 – La ripartizione delle risorse della politica di coesione in Italia – 3- Le distorsioni legate all’impiego del PIL – 3.1 – PIL e prezzi – 3.2 – PIL ed economia sommersa – 3.3- Il superamento del PIL – 4- Le prospettive per il periodo di programmazione post-2013
 
Premessa
 
La politica di coesione rappresenta uno dei principali ambiti d’esercizio dell’azione comunitaria. Al fine di realizzare “la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri”[1] e di “ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite”[2], ad essa sono stati assegnati, per il periodo di programmazione finanziaria 2007-2013, circa 347 miliardi di euro, oltre il 35 per cento del totale del bilancio europeo.
L’importanza della politica di coesione europea non emerge solo in relazione alla sua rilevanza in termini di risorse, ma anche alla sua modalità di attuazione, basata sulla governance multilivello e che individua nelle amministrazioni regionali l’attore centrale per la declinazione di questa politica sul territorio.
Il periodo di programmazione della politica di coesione attualmente in vigore (2007-2013) è ormai entrato nella sua fase conclusiva e, a livello europeo, è già iniziato il processo che dovrà condurre alla definizione del futuro quadro di attuazione. Si tratta di un percorso che si preannuncia particolarmente complesso a causa di molteplici fattori, tra cui, in primis, le ristrettezze economiche che affliggono i bilanci pubblici degli Stati membri in seguito della recente crisi finanziaria e le conseguenti spinte a favore di una riduzione dei principali capitoli di spesa europei.
Data questa premessa, uno dei temi centrali della riforma della politica di coesione europea è rappresentato sicuramente dalle modalità di ripartizione delle risorse destinate alla sua promozione tra le diverse regioni dell’UE. Alcune delle scelte operate per il periodo di programmazione attualmente in vigore sono infatti oggetto di ampie critiche, di natura sia tecnica che politica, provenienti da una pluralità di soggetti.
 
 
1 – Struttura attuale della politica di coesione
 
Al fine di promuovere la coesione economica, sociale e territoriale tra le divise aree dell’Unione, la politica di coesione si serve di appositi strumenti operativi, i fondi strutturali: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE) e il Fondo di coesione.
 
La dotazione finanziaria globale dei fondi strutturali di coesione viene ripartita tra i diversi Stati membri e regioni europee sulla base della distinzione tra tre diversi categorie, dette “obiettivi”: “Convergenza”, “Competitività regionale e occupazione” (“Competitività”) e “Cooperazione territoriale”, individuate, assieme al quadro generale di attuazione della politica di coesione, dal regolamento europeo 1083/2006[3].
 
Il suddetto regolamento dispone che l’81,5 per cento dei 347 milioni di euro destinati alla promozione della politica di coesione sia assegnato all’obiettivo Convergenza. Quest’ultimo raggruppa:
          Le regioni “in ritardo di sviluppo”, ovvero le regioni di livello NUTS2[4] “il cui prodotto interno lordo (PIL) pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati comunitari per il periodo 2000-2002, è inferiore al 75 per cento del PIL medio dell'UE a 25 per lo stesso periodo di riferimento.”. Si tratta di 84 regioni (tra cui Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) di 18 Stati membri diversi, con una popolazione di circa 154 milioni di persone.
          Gli Stati membri “in ritardo di sviluppo”, ovvero quelli “il cui reddito nazionale lordo (RNL) pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati comunitari per il periodo 2001-2003, è inferiore al 90 per cento del RNL medio dell'UE a 25 e che hanno un programma per conformarsi alle condizioni di convergenza economica di cui all'articolo 104 del trattato.”[5]. Si tratta di Bulgaria, Cipro, Estonia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Slovenia, Slovacchia, Romania.
          Le regioni “phasing out”, ovvero quelle che, in seguito all’allargamento del 2004 e del 2007, per effetto statistico, non rientrano più all’interno della categoria delle regioni in ritardo di sviluppo, avendo un PIL pro capite superiore al 75 per cento di quello medio dell’UE a 25, ma che continuano ad avere un PIL pro capite inferiore al 75 per cento dell’UE a 15. Si tratta di 16 regioni, tra cui la Basilicata, con 16,4 milioni di abitanti.
          Gli Stati che, in seguito all’allargamento del 2004 e del 2007, per effetto statistico, non rientrano più all’interno della categoria degli Stati in ritardo di sviluppo, non avendo attualmente un RNL pro capite inferiore al 90 per cento di quello medio dell’UE a 25, ma che continuano ad avere un RNL pro capite inferiore al 90 per cento dell’UE a 15[6]. In questa categoria rientra solo la Spagna.
 
Delle risorse residue, il 2,5 per cento è destinato alla Cooperazione territoriale e il 16 per cento, pari a circa 55 miliardi di euro, all’obiettivo Competitività, la categoria che raggruppa tutte le regioni che non rientrano all’interno dell’obiettivo Convergenza, ovvero 168 regioni site in 19 Stati membri diversi, con una popolazione di 314 milioni di abitanti. All’interno dell’obiettivo Competitività, il regolamento prevede la distinzione tra regioni ordinarie e regioni “phasing in”, ovvero quelle che, come la Sardegna, pur rientrando a pieno titolo all’interno dell’obiettivo Competitività ai sensi dell’attuale quadro regolamentare (PIL pro capite maggiore del 75 per cento delle media UE sia a 25 che a 15), nel periodo di programmazione 2000-2006 erano parte dell’obiettivo Convergenza.
 
Il regolamento 1083/2006 prevede che la suddivisione delle risorse dei fondi strutturali tra le diverse regioni europee avvenga in due fasi.
In primo luogo, viene definita la quantità globale di risorse destinata a ciascun Stato membro per ogni obiettivo. Per quanto riguarda l’obiettivo Convergenza, la dotazione di ciascun Stato membro è data dalla “somma delle dotazioni per le sue singole regioni ammissibili, calcolate sulla base della prosperità relativa a livello regionale e nazionale e del tasso di disoccupazione”[7] (oltre, naturalmente, alla popolazione). Anche per l’obiettivo Competitività, la dotazione di ciascun Stato membro è data dalla somma delle dotazioni per le sue regioni ammissibili ma, in questo caso, oltre alla popolazione, alla prosperità (PIL pro capite) e al tasso di disoccupazione, sono presi in considerazione, seppur in maniera marginale, anche il numero di persone occupate con un basso livello di istruzione e la bassa densità demografica[8].
 
Quindi, una volta individuata la quota spettante a ciascun Stato membro, la ripartizione delle risorse tra le regioni di un Paese viene definita attraverso il “quadro di riferimento strategico nazionale”, il documento “che assicura la coerenza dell'intervento dei fondi con gli orientamenti strategici comunitari per la coesione e che identifica il collegamento con le priorità della Comunità, da un lato, e con il proprio programma nazionale di riforma, dall'altro.” e che “costituisce uno strumento di riferimento per preparare la programmazione dei fondi.”. Il quadro di riferimento strategico nazionale viene elaborato da ogni Stato membro, “previa consultazione con i pertinenti partner [nel caso italiano le Regioni], mediante la procedura che considera più appropriata e in base al proprio ordinamento”[9] e deve essere approvato e adottato dalla Commissione europea attraverso una decisione.
È importante rilevare come il sistema di ripartizione delle risorse adottato a livello nazionale determini esclusivamente l’allocazione dei fondi tra le diverse regioni appartenenti al medesimo obiettivo. Il regolamento, infatti, non prevede la possibilità di effettuare trasferimenti finanziari tra le dotazioni delle due diverse categorie di regioni. Questa previsione, di fatto, limita l’incisività delle decisioni adottate a livello nazionale in merito alla ripartizione delle risorse.
 
 
2 – La ripartizione delle risorse della politica di coesione in Italia
Complessivamente, per il periodo 2007-2013, la quota di fondi strutturali assegnata all’Italia ammonta a circa 28,8 miliardi di euro, di cui circa 21,5 riservati alle regioni italiane che rientrano all’interno dell’obiettivo Convergenza. Il Veneto ha ricevuto circa 557 milioni di euro, meno del 2 per cento del totale delle risorse erogate dall’UE nel nostro Paese, per un importo di circa 113 euro per residente.
Nel nostro Paese, il sistema di ripartizione definito attraverso il regolamento europeo e il quadro di riferimento strategico nazionale italiano[10] si traduce in una fortissima concentrazione di fondi a favore di alcune regioni del Meridione, come emerge dalla tabella riportata in seguito relativa alle risorse europee destinate alla promozione dei programmi operativi[11] delle regioni italiane.
 
REGIONE/PROV. AUTONOMA
CONTRIBUTO FESR
COTRIBUTO FSE
CONTRIBUTO TOTALE
POPOLAZIONE
CONTRIBUTO PER ABITANTE
Calabria
1.499.120.026
430.249.377
1.929.369.403
2.009.330
960,21
Sicilia
3.269.802.550
1.049.619.576
4.319.422.126
5.042.992
856,52
Puglia
2.619.021.978
639.600.000
3.258.621.978
4.084.035
797,89
Basilicata
300.874.549
128.946.235
429.820.784
588.879
729,9
Campania
3.432.397.599
559.000.000
3.991.397.599
5.824.662
685,26
Sardegna
680.671.765
291.716.470
972.388.235
1.672.404
581,43
Valle d'Aosta
19.524.245
32.911.544
52.435.789
127.866
410,08
Molise
70.765.241
37.665.371
108.430.612
320.229
338,6
Umbria
149.975.890
98.984.087
248.959.977
900.790
276,38
Abruzzo
139.760.495
127.719.591
267.480.086
1.338.898
199,78
Liguria
168.145.488
147.619.048
315.764.536
1.615.986
195,4
Piemonte
426.119.322
397.283.869
823.403.191
4.446.230
185,19
Toscana
338.466.574
313.045.574
651.512.148
3.730.130
174,66
Bolzano
26.021.981
60.745.159
86.767.140
504.111
172,12
Friuli-Venezia Giulia
74.069.674
120.355.589
194.425.263
1.234.079
157,55
Trento
19.286.428
61.198.969
80.485.397
529.457
152,01
Marche
112.906.728
111.554.330
224.461.058
1.559.542
143,93
Lazio
371.756.338
368.038.775
739.795.113
5.681.868
130,2
Veneto
207.939.920
349.019.589
556.959.509
4.912.438
113,38
Emilia – Romagna
128.107.883
295.929.210
424.037.093
4.395.569
96,47
Lombardia
210.887.281
338.017.613
548.904.894
9.826.141
55,86
 
Oltre alle risorse europee che ciascuna regione riceve dall’UE per la promozione del rispettivo piano operativo, nel calcolo delle dotazioni finanziarie vanno considerati anche i programmi operativi nazionali. Dei sette programmi operativi nazionali italiani, sei sono attuati presso le regioni Convergenza (per un totale di risorse europee pari 7.711.793.406 euro) e uno solo presso le regioni Competitività (28.680.066 euro).
 
Un ulteriore fattore che comporta un flusso di risorse che favorisce le regioni Convergenza rispetto a quelle Competitività è rappresentato dal cofinanziamento. I piani operativi non possono infatti essere promossi esclusivamente facendo ricorso a risorse europee. A questo proposito, il regolamento 1083 individua delle quote massimali di contributo europeo pari al 75 per cento per le regioni Convergenza e al 50 per cento per le regioni Competitività.
 
Le quote residue devono essere finanziate attraverso il c.d. “cofinanziamento pubblico nazionale”. In Italia quest’ultimo viene promosso principalmente ricorrendo al Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie. Come disposto dalla delibera CIPE n. 36, del 15 giugno 2007[12], che disciplina il cofinanziamento pubblico nazionale per la politica di coesione europea, “in corrispondenza delle risorse assegnate dall’Unione europea nell’ambito dei fondi strutturali 2007/2013, il cofinanziamento di parte nazionale è assicurato mediante il ricorso al Fondo di rotazione di cui all’art. 5 della legge n. 183/1987 […], alle disponibilità esistenti su specifiche leggi settoriali di spesa, alle risorse attivabili nell’ambito dei bilanci delle Regioni, delle Province autonome di Trento e Bolzano e degli altri Enti pubblici partecipanti ai programmi.”
 
In particolare, per quanto riguarda le regioni Convergenza, la suddetta delibera dispone che “per i programmi operativi regionali la relativa copertura finanziaria è posta a carico del Fondo di rotazione in misura pari al 70 per cento della quota nazionale pubblica, se sono finanziati a titolo FESR e in misura pari all’80 per cento, se sono finanziati a titolo FSE, mentre la restante parte è posta a carico dei bilanci delle Regioni e/o degli altri Enti pubblici partecipanti ai programmi”.
Per quanto riguarda le regioni Competitività, la quota nazionale pubblica a carico del Fondo di rotazione non viene determinata in termini percentuali, così come previsto per l’obiettivo Convergenza, ma è stabilita, in termini assoluti, per un importo complessivo pari a 6.944.283.589 euro.
Prendendo un esempio concreto, il POR FESR Veneto riceve un contributo da parte del Fondo di rotazione pari a 217.955.631 euro, il POR FESR Campania uno di 2.402.678.319 euro. Il solo contributo statale a favore del POR FESR Campania è superiore (più del doppio) all’intero volume di risorse (europee, nazionali e regionali) destinate alla promozione dei piani operativi FESR e FSE Veneto (1.169.386.061 euro).
Nel calcolo delle risorse erogate dallo Stato centrale per la promozione della politica di coesione europea, vanno considerati anche i fondi destinati ai programmi operativi nazionali, il cui cofinaziamento, dispone la citata delibera CIPE, è a totale carico del Fondo di rotazione.
 
Nel caso italiano, la concentrazione di risorse a favore delle regioni Convergenza appena descritta può apparire eccessiva alla luce del fatto che, a livello europeo, la suddivisone dei fondi strutturali tra le diverse regioni del medesimo Stato membro non tiene conto dell’impatto esercitato dalle politiche attuate a livello nazionale. In Italia, infatti, le azioni di sviluppo promosse nel quadro della politica di coesione europea vanno a sommarsi ai cospicui interventi perequativi attuati a livello nazionale sottoforma di trasferimenti di risorse diretti dalle regioni più sviluppate verso quelle più deboli per un ammontare di circa 80 milioni di euro all’anno[13], il che rende l’Italia il paese dell’Unione in cui la pubblica amministrazione esercita la maggiore redistribuzione interna. Considerando che l’Italia, nel settore della politica di coesione europea, si configura come un “contribuente netto” (essa riceve cioè dall’UE un volume di risorse inferiore a quello che essa trasferisce alla stessa UE) e tenendo conto della misura con cui le regioni italiane più sviluppate contribuiscono al finanziamento della spesa pubblica nazionale (e dunque, indirettamente, anche a quanto viene conferito all’UE da parte del governo italiano) emerge come, in assenza di un minor grado di concentrazione nella distribuzione delle risorse europee, o, comunque, di una ripartizione che tenga maggiormente in considerazione quanto avviene a livello nazionale, la politica di coesione europea rischi di configurarsi nel nostro paese come un’ulteriore forma di perequazione attraverso cui una serie di regioni viene sottoposta ad un elevato drenaggio di risorse a favore di altre, piuttosto che uno strumento di sviluppo a favore di tutte le regioni.
 
 
3- Le distorsioni legate all’impiego del PIL
 
Nei paragrafi precedenti si è illustrato come, nel nostro Paese, il quadro di attuazione della politica di coesione, in parte a causa dell’impostazione disposta dal regolamento europeo, in parte a causa delle modalità di attuazione adottate a livello nazionale, si traduca in una forte concentrazione di risorse a favore di alcune regioni meridionali. Una condizione di questo tipo rappresenta l’esito di una scelta dichiarata, ovvero quella di ridurre i divari di ricchezza concentrando l’intervento europeo a favore delle regioni meno sviluppate.
Sebbene siano gli stessi principi alla base della politica di coesione a prescrivere di indirizzare la quota maggioritaria dei fondi disponibili alle regioni che si trovano in una condizione di relativo ritardo di sviluppo, appare legittimo chiedersi se un grado di concentrazione di questo tipo non risulti eccessivo, soprattutto alla luce dell’attuale situazione economica. Sfide quali il recupero dei livelli di produzione e di occupazione pre-crisi e il ritorno alla crescita, la transizione verso un’economia verde, la globalizzazione, la realizzazione della strategia Europa 2020 ecc., sono cruciali per tutte le regioni europee, non solo per quelle che presentano livelli di sviluppo relativamente meno elevati. In Italia, ad esempio, le regioni in cui l’impatto della crisi è stato più forte sono quelle del Nord-Est, ovvero le stesse regioni che si trovano a dover fronteggiare in misura maggiore gli effetti legati alla crescente pressione competitiva proveniente dalle economie dei Paesi emergenti. In questa fase, non fornire un sostegno finanziario adeguato a queste regioni, al fine di poterne stimolare quei nodi nevralgici che sono decisivi per assicurarne nel tempo la competitività, potrebbe rivelarsi un approccio assai poco previdente, data la funzione di traino che queste regioni esercitano a favore delle rispettive economie nazionali, e non sostenibile, considerato come la possibilità di promuovere politiche di sviluppo dipenda proprio dalla capacità di queste regioni di generare un surplus di risorse.
Ma al di là delle considerazioni sulla necessità di garantire un volume adeguato di risorse a tutte le regioni europee e non solo a quelle in ritardo di sviluppo, è doveroso interrogarsi anche sulle modalità prescelte per misurare il grado di sviluppo e i livelli di benessere delle regioni europee e per quantificarne il fabbisogno di sostegno finanziario. In questo ambito, è necessario evidenziare come la forte concentrazione di risorse a favore di alcuni regioni sia riconducibile anche ad alcuni fattori più “opachi” di natura statistica legati all’impiego del PIL come parametro unico per l’identificazione delle regioni in ritardo di sviluppo e come parametro principale, insieme al tasso di disoccupazione, per la suddivisione delle risorse tra le regioni raggruppate all’interno del medesimo obiettivo. Come vedremo nei prossimi paragrafi, questi fattori esercitano un impatto certamente non trascurabile e possono distorcere la stima degli effettivi livelli di reddito e di benessere di alcuni territori, determinando così dei vantaggi non dovuti in favore di alcune regioni ed un’ingiusta penalizzazione di altre.
 
3.1 – PIL e prezzi
 
Un primo effetto distorsivo è legato al fatto che la formula del PIL utilizzata ai fini di definire la ripartizione dei fondi strutturali, secondo quanto disposto dal regolamento 1083/2006, è quella in parità dei poteri d’acquisto. La problematicità nasce dal fatto che il valore del PIL reale di ciascuna regione europea viene calcolato utilizzando un indice dei prezzi nazionale e non regionale. L’UE non dispone infatti di statistiche ufficiali sui prezzi a livello NUTS2, ma esclusivamente a livello di Stati membri. Tuttavia, com’è noto, i territori del medesimo paese possono presentare livelli di prezzi anche sensibilmente diversi tra loro. Ciò avviene soprattutto nei paesi in cui si registrano forti divari di sviluppo interregionali. In Italia, secondo un recente studio della Banca d’Italia[14], nelle regioni meridionali il livello dei prezzi è del 17 per cento inferiore a quello del Centro-Nord: l’indice complessivo del costo della vita risulta pari a 89,3 nel Mezzogiorno e 107,8 al Centro-Nord. Si tratta di un gap tutt’altro che trascurabile, probabilmente il più elevato nel contesto europeo: secondo il citato studio, in Germania, un altro paese caratterizzato da forti divari di sviluppo, il differenziale del costo della vita nelle regioni dell’Ovest e dell’Est è più limitato rispetto al caso italiano, risultando pari a circa l’11-12 per cento.
Come risulta evidente, l’impiego, da parte dell’UE, di un indice dei prezzi unico per ciascun Stato membro per il calcolo delle dotazioni finanziarie, implica la penalizzazione delle regioni italiane in cui il livello dei prezzi risulta più elevato (PIL reale sovrastimato) ed un vantaggio non legittimo a favore delle regioni dove si registrano prezzi relativamente più bassi (PIL reale sottostimato).
 
 
3.2 – PIL ed economia sommersa
 
Il secondo effetto distorsivo è invece legato al fenomeno dell’economia sommersa.
Attualmente, per valutare l’eleggibilità delle regioni europee all’interno dell’obiettivo Convergenza e il volume di risorse destinato a ciascuna di esse, gli Stati membri sono tenuti a fornire dati sul PIL pro capite “corretti” per tener conto del reddito prodotto nell’ambito dell’economia sommersa. Quindi, l’indicatore utilizzato a livello europeo, oltre alla somma dei redditi dichiarati, dovrebbe comprendere anche quelli prodotti nell’ambito dell’economia sommersa.
Com’è noto, l’economia sommersa è, per definizione, un fenomeno nascosto e, dunque, le sue dimensioni non sono facilmente misurabili; tuttavia, gli istituti statistici di ciascun Stato membro dispongono di strumenti e metodologie che dovrebbero permettere di acquisire i dati che identificano l’incidenza del fenomeno. Ma non sempre e non in tutti i casi tali mezzi si rivelano adeguati. Secondo un recente studio[15], la maggioranza dei Paesi membri fornirebbe dati sul PIL che sottostimano il reale impatto dell’economia sommersa; l’aggiustamento statistico effettuato al fine di esprimere la misura globale del PIL risulterebbe dunque inadeguato. Il grado di “inadeguatezza dell’aggiustamento” e, dunque, la sottostima delle reali dimensioni dell’economia sommersa, dipendendo dalla metodologia adottata da ciascun istituto statistico nazionale, variano a seconda dello Stato membro preso in esame. Ne consegue che i dati sul PIL sulla base dei quali viene definita la ripartizione dei fondi strutturali risultano più o meno falsati a seconda dello Stato membro preso in esame. In sostanza, la presenza di economia sommersa e l’impiego, da parte degli Stati membri, di metodi statistici non adeguati possono alterare la classificazione delle regioni europee all’interno dei diversi obiettivi della politica di coesione e la ripartizione delle risorse destinate alla sua promozione. Tali fattori rischiano di pregiudicare la corretta ripartizione delle risorse non soltanto tra le regioni dei diversi Stati membri, ma anche all’interno del medesimo paese, poiché il fenomeno dell’economia sommersa può configurarsi con intensità assai differenti a seconda della regione presa in esame. Secondo il suddetto studio, una condizione caratterizzata da un’elevata variazione nella quota di reddito prodotta nell’ambito dell’economia sommersa tra le diverse regioni del medesimo Stato membro sarebbe presente in diversi paesi europei quali: Belgio, Germania, Spagna, Finlandia, Grecia, Italia e Slovacchia[16].
 
Per quanto riguarda l’Italia, la problematica appena illustrata comporta, in relazione alla ripartizione delle risorse destinate alla promozione della politica di coesione, una sensibile penalizzazione delle regioni settentrionali. Infatti, diversi studi dimostrano come, nel nostro paese, il fenomeno dell’economia sommersa si concentri ampiamente in alcune regioni del Mezzogiorno.
 
Dall’analisi delle stime sull’intensità dell’evasione fiscale nelle diverse regioni italiane effettuate da Ricolfi[17], emerge una discrepanza regionale assai elevata: in Lombardia l’evasione fiscale si ferma al 12,5 per cento, un tasso poco più elevato si registra in Emilia Romagna (19 per cento) e in Veneto (19,6 per cento) mentre in Campania, Puglia e Sardegna è oltre il 50 per cento, in Sicilia oltre il 60 per cento e in Calabria raggiunge l’85 per cento. L’evasione si concentra dunque in alcune regioni del Sud, mentre nelle regioni del Nord si registrano tassi sensibilmente meno elevati, sostanzialmente in linea con quelli medi registrati negli Stati membri dell’Europa Settentrionale.
 
L’incapacità dell’indicatore PIL pro capite di fornire una valutazione precisa degli effettivi livelli di reddito su base regionale emerge anche dai risultati della ricerca effettuata dal Centro Studi Sintesi[18] sull’evasione fiscale potenziale delle regioni italiane. Per effettuare tale studio, sono state analizzate le differenze esistenti su base territoriale tra i livelli di reddito espressi e i consumi o, comunque, il grado di benessere riscontrato[19]. Dai dati ottenuti emerge come la discrepanza tra livelli di benessere ed entrate ufficiali assuma valori assai diversi a seconda della regione presa in esame: le dinamiche della spesa non seguono quelle delle entrate “ufficiali” delle famiglie soprattutto in alcune aree del Paese. La discrepanza, infatti, risulta elevata soprattutto presso le regioni dell’Italia Meridionale, mentre la maggioranza delle regioni del Nord mostrano una fedeltà fiscale sensibilmente maggiore.
 
 
3.3- Il superamento del PIL
 
Promuovere la politica di coesione senza considerare l’incidenza dei fattori appena descritti a livello nazionale e sub-nazionale determina una distribuzione non equa delle risorse, che non rispecchia l’effettiva condizione economica delle regioni, svantaggiando le realtà territoriali che mostrano maggior rigore nell’osservanza delle norme e che contribuiscono in misura maggiore al finanziamento della spesa pubblica nazionale. Apparirebbe dunque auspicabile adottare un sistema di raccolta dei dati sul PIL e sui prezzi più preciso, con sistemi di correzione adeguati, in grado di tener conto dei suddetti fattori.
Inoltre, per evitare di affidarsi eccessivamente ad un parametro e per limitarne gli effetti distorsivi, va considerata l’opportunità di adottare un set più complesso di parametri ed indicatori, come ad esempio i trend di alcuni parametri in un arco di tempo almeno decennale (fra tutti, ad esempio, il trend di spopolamento), i maggiori costi di gestione per problemi geografici e/o insulari di un’impresa, la spesa pubblica e il numero di dipendenti pubblici per abitante, il tasso di infrastrutture e di servizi pubblici ed altri parametri in grado di cogliere i gap esistenti rispetto agli obiettivi della strategia Europa 2020.
 
 
4- Le prospettive per il periodo di programmazione post-2013
 
Il quadro di attuazione della futura politica di coesione europea dovrà essere definito nei prossimi mesi. L’iter di definizione è già stato avviato alla fine del 2010 con la pubblicazione, da parte della Commissione, della “Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale” e la Comunicazione[20] contenente le conclusioni allo stesso documento nel quale sono indicati in sintesi le priorità di riforma individuate sulla base delle analisi condotte all’interno della Relazione.
In seguito alla pubblicazione della Comunicazione, la Commissione ha effettuato una consultazione aperta sulle proposte da essa avanzate per raccogliere le opinioni e le posizioni degli stakeholder in materia.
La Commissione dovrebbe quindi presentare le proposte di regolamento sulla futura politica di coesione nelle prossime settimane. Molto probabilmente, verrà mantenuta l’impostazione impiegata per il periodo di programmazione 2007-2013 che prevede la suddivisione del quadro normativo tra:
       un regolamento generale che definisce le regole e gli standard comuni per l’attuazione dei tre fondi strutturali (il cui iter di approvazione, in seguito all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, dovrà seguire la procedura di codecisione e non più quella di parere conforme);
       un regolamento specifico per ciascun fondo strutturale (anch’esso adottato con procedura di codecisione).
 
La definizione del nuovo periodo di programmazione è subordinata all’adozione del Quadro finanziario pluriennale (QFP), che fissa l’ammontare totale e la ripartizione della spesa tra le rubriche di bilancio europeo per il periodo 2014-2020. Il QFP dovrà essere adottato con regolamento deliberato dal Consiglio previa approvazione del Parlamento europeo, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono (art. 312, comma 2, TFUE). Sull’approvazione del Quadro il Consiglio dovrà invece deliberare all’unanimità. Tuttavia, il Consiglio europeo può stabilire all’unanimità di consentire al Consiglio dell’Unione di deliberare a maggioranza qualificata.
 
Il processo di definizione del QFP post-2013 è già stato avviato. Un primo passaggio è rappresentato dall’adozione, l’8 giugno, da parte del Parlamento Europeo, della Risoluzione “Investire nel futuro: un nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) per un’Europa competitiva, sostenibile e inclusiva” che esprime la posizione negoziale dell’assemblea UE.
 
Il 29 giugno la Commissione ha pubblicato le proprie proposte sul QFP (Comunicazione, Proposta di regolamento, Proposta di accordo interistituzionale).
Sul piano della ripartizione delle risorse della politica di coesione, la più rilevante delle proposte della Commissione per il QFP riguarda la creazione di una nuova categoria intermedia, detta “Transizione” che raggrupperebbe le regioni con un PIL compreso tra il 75 per cento e il 90 per cento della media europea e che andrebbe a sostituire gli attuali meccanismi di sostegno transitorio (phasing in e phasing out).
 
Per quanto riguarda il volume globale di risorse assegnato alla futura politica di coesione, la Commissione propone di aumentarlo, portandolo a 376 miliardi di euro. Si tratterebbe di un incremento di spesa di circa 29 miliardi rispetto al periodo di programmazione 2007-2013, pari all’8,35 per cento.
Tuttavia, la Commissione include nel totale delle risorse destinate alla promozione della futura politica di coesione anche il “Connecting Europe Facility”, un nuovo strumento finanziario volto a promuovere la realizzazione e il potenziamento delle infrastrutture di interesse europeo nell’area dei trasporti, dell’energia e dell’ICT, cui andrebbero 40 miliardi di euro.
In sostanza, i fondi rimanenti sarebbero così suddivisi:
        162,6 miliardi per le regioni Convergenza (per il 2007-2013 sono 199,3 miliardi);
        38,9 miliardi per le regioni Transizione;
        53,1 per le regioni Competitività (per il 2007-2013 sono 44);
        11,7 miliardi per la Cooperazione territoriale (per il 2007-2013 sono 8,7);
        68,7 miliardi per il Fondo di coesione (per il 2007-2013 sono 69,5).
 
La creazione della categoria intermedia, comportando l’uscita di un numero consistente di regioni attualmente parte dell’obiettivo Competitività, dovrebbe determinare una discreta liberazione di risorse a favore delle regioni che presentano un PIL pro capite superiore al 90% della media europea. Di conseguenza, il rapporto tra volume di risorse disponibile per le regioni dell'obiettivo Competitività e numero di regioni che rientreranno nello stesso, teoricamente, dovrebbe aumentare.
 
Non sono invece presenti indicazioni relative al superamento del PIL come criterio di classificazione delle regioni all’interno dei diversi obiettivi né in merito alla ripartizione delle risorse all’interno degli stessi.
 
Chi è Gian Angelo Bellati:
 
Gian Angelo Bellati nasce nel 1961. Laureato all’Università Cà Foscari di Venezia in Economia e Commercio, è Direttore dell’Unione Regionale delle Camere di Commercio del Veneto. Iscritto all’Ordine dei giornalisti del Veneto, Bellati vanta una lunga esperienza in ambito internazionale maturata attraverso esperienze lavorative alla Commissione Europea ed al Parlamento Europeo. Ha ricoperto diversi incarichi, tra i quali quello di responsabile dell’Eurosportello Veneto e dell’Agenzia di Promozione della Ricerca Europea (Sportello APRE).


[1] Trattato sull’Unione Europea, articolo 3.

[2] Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, articolo 174.

[3] Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio dell'11 luglio 2006 recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999.

[4] Livello 2 della classificazione comune delle unità territoriali per la statistica definita dal Regolamento (CE) n. 1059/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003, relativo all'istituzione di una classificazione comune delle unità territoriali per la statistica (NUTS).

[5] Ibidem, articolo 5.

[6] Ibidem, articolo 8.

[7] Ibidem, allegato II.

[8] Ibidem, allegato II.

[9] Ibidem, articolo 28.

[10] “Quadro strategico nazionale per la politica regionale di sviluppo 2007-2013” approvato dalla Commissione europea con decisione del 13 luglio 2007.

[11] Ai sensi del regolamento 1083/2006, il programma operativo costituisce il documento di riferimento che declina le priorità strategiche per settori e territori. Nel ciclo di programmazione 2007-2013 i 66 PO sono "monofondo", ciascun PO viene cofinanziato da un solo fondo strutturale. Ci sono dunque 42 PO finanziati dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) e 24 PO finanziati dal Fondo Sociale Europeo (FSE). In base alle tematiche affrontate e ai soggetti istituzionali competenti, i PO possono essere:
·         nazionali (PON): in settori con particolari esigenze di integrazione a livello nazionale, la cui Autorità di Gestione è una Amministrazione Centrale (5 FESR, 3 FSE);
  • regionali (POR): multisettoriali, riferiti alle singole regioni gestiti dalle Amministrazioni Regionali. Per ciascuna Regione c’è un POR FESR e un POR FSE (21 FESR, 21 FSE);
  • interregionali (POIN): su tematiche in cui risulta particolarmente efficace un’azione fortemente coordinata fra Regioni che consenta di cogliere economie di scala e di scopo nell’attuazione degli interventi (Energia, Attrattori culturali naturali e turismo); gestiti dalle Regioni, con la partecipazione di centri di competenza nazionale o Amministrazioni centrali (2 FESR).
 

[12] Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, n. 241/2007

[13] I vincoli della finanza pubblica in Europa, in Federalismo, Sussidiarietà ed Evasione fiscale, in Unioncamere del Veneto, Quaderni di ricerca, n.13, 2011.

[14] L. CANNARI, G. RUZZOLINO, Le differenze nel livello dei prezzi al consumo tra Nord e Sud, in Questioni di Economia e Finanza, n. 49, 2009.

[15] H. HERWARTZ, F. SCHNEIDER, E. TAFENAU, One share fits all? Regional variations in the extent of shadow in Europe, studio presentato alla conferenza internazionale “Shadow Economy, Tax Policy, and the Labour Markets in an International Comparison: Options for Economic Policy”, Università di Munster, 15-16 Aprile 2010.

[16] Ibidem.

[17] L. RICOLFI, Il sacco del Nord. Saggio sulla giustizia territoriale, Edizioni Guerini e Associati, Milano, 2010.

[18] Centro Studi Sintesi, Il rischio evasione: le differenze territoriali, 2010, http://www.centrostudisintesi.com.

[19] Il grado di benessere viene misurato sulla base di alcuni indicatori significativi (consumi alimentari, consumo energia elettrica, consumo carburante, autovetture oltre 2.000 cc di cilindrata, autovetture circolanti per 100 abitanti, variazione percentuale dei depositi nel triennio, quota percentuale di abitazioni di pregio).

[20] Comunicazione 642/2010 della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo, al Comitato delle Regioni e alla Banca Centrale Europea, Conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: il futuro della politica di coesione.