RSS RSS Feed
Categoria↓
Saggi
Materia↓
Europa

Rapporti tra Regioni e Unione Europea

di Maria Antonietta Greco  [*]
Dirigente regionale presso la Direzione delle Riforme istituzionali e Processi di delega
    
Pubblicato nell'edizione n. 1 del 2011



Download PDF
 

LA PARTECIPAZIONE ALLA ‘FASE ASCENDENTE COMUNITARIA’,

LO STATO DELL’ARTE
 
Abstract:

Il rapporto tra le regioni e l’Unione europea e la possibilità di una partecipazione più attiva degli organismi regionali nel processo normativo comunitario: questo il fulcro dell’articolo di Maria Antonietta Greco. Le regioni negli ultimi anni sono state progressivamente coinvolte nelle fasi di implementazione e di elaborazione delle politiche e delle azioni della Comunità europea. Partendo dalla riforma del Titolo V della Costituzione, che ha determinato una trasformazione nei rapporti tra lo Stato, le regioni e l’Unione europea, l’analisi si concentra sulla cosiddetta “fase ascendente indiretta”: quella parte del processo decisionale comunitario cui possono partecipare le regioni stesse, in funzione di una azione più incisiva a livello comunitario. Nell’articolo si mettono in evidenza i punti critici degli strumenti attualmente a disposizione. E si suggerisce poi un modello che consenta un reale sviluppo di questa importante possibilità, per la Regione Veneto in primo luogo, di incidere sul processo normativo comunitario, con un forte coinvolgimento sia della Giunta sia del Consiglio regionali.
 

 
SOMMARIO: Premessa – Gli Strumenti della forma di partecipazione “indiretta” alla fase ascendente in base la legge n. 11 del 2005 – La disciplina della formazione del diritto comunitario negli Statuti regionali e nei regolamenti del Consiglio regionale – L’individuazione di norme per la partecipazione alla fase ascendente indiretta nelle specifiche leggi regionali – Conclusioni
 
 
1. La riforma costituzionale del Titolo V del 2001 e una rinnovata attenzione alle collettività locali da parte delle istituzioni dell’Unione europea hanno aumentato gli spazi di coinvolgimento delle Regioni italiane per l’attuazione e la formazione delle politiche e delle normative di livello comunitario[1].
Ciò è dovuto soprattutto al naturale processo di integrazione europea, che ha portato a considerare con più attenzione interessi e necessità delle autonomie territoriali.
L’atteggiamento europeo verso le Regioni ha avuto un effetto di ritorno espandendo il fenomeno dei processi di regionalizzazione all’interno degli ordinamenti degli Stati membri.
In Italia la riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, con la legge costituzionale n. 3 del 2001, ne è un esempio: essa ha trasformato i rapporti tra lo Stato, le Regioni e l’Unione europea, comportando alcuni elementi innovativi circa la partecipazione delle Regioni nel processo normativo comunitario.
Il nuovo articolo 117, quinto comma, della Costituzione garantisce alle Regioni la possibilità di partecipare sia alla fase ascendente comunitaria che alla fase discendente. Le norme di procedura adottate dallo Stato in attuazione di tale disposizione sono contenute nell’articolo 5 della legge n. 131 del 2003 (recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3”), e nell’articolo 5 della legge n. 11 del 2005 (recante “Norme Generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”).
Le leggi sopraccitate disciplinano la partecipazione regionale diretta ed indiretta al processo normativo dell’Unione Europea.
La partecipazione diretta permette ai rappresentanti regionali di prendere parte alle riunioni del Consiglio dell’Unione europea, quella indiretta invece si svolge all’interno dello Stato membro e, in quest’ultimo caso, il Governo si fa portavoce delle istanze regionali in sede europea.
Nella prospettiva di prendere parte alla formazione e attuazione del diritto comunitario molte Regioni si sono dotate di dispositivi normativi per ottemperare alle recenti nuove funzioni e competenze, adottando anche nuove misure procedimentali e organizzative in capo alle Giunte e ai Consigli regionali.
In questa sede verrà esaminata la normativa statale in merito alla partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria di tipo indiretto e in particolare saranno considerate le disposizioni degli Statuti regionali, dei Regolamenti interni dei Consigli regionali, delle leggi regionali di procedura che attuano la legge n. 11 del 2005. Saranno quindi esposte le prospettive per una futura normativa della Regione del Veneto in materia di partecipazione alla formazione del diritto comunitario.
2. All’interno del nuovo quadro normativo la legge n. 11 del 2005 cosiddetta “legge Buttiglione”, reca le norme per la partecipazione alla fase ascendente “indiretta”, cioè per quella parte del processo decisionale afferente ai rapporti nazionali tra il Governo, le Regioni, gli enti locali e le parti economiche e sociali[2].
La legge n. 11 del 2005 ridisegna la materia dei rapporti tra ordinamenti in modo sistematico, allo scopo di garantire la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla formazione e all’attuazione del diritto comunitario, valorizzando il ruolo dei Consigli regionali e Provinciali.
Gli strumenti che detta legge ha messo a disposizione delle Regioni per partecipare effettivamente alla fase ascendente comunitaria sono: lo strumento delle osservazioni, il meccanismo d’intesa e l’istituto della riserva d’esame.
Le osservazioni sono uno strumento partecipativo poco incisivo: devono essere inviate dalle Regioni al Governo[3] entro il breve termine di venti giorni dalla data del ricevimento degli atti e progetti comunitari, ed inoltre non sono vincolanti; infatti, anche nel caso in cui le osservazioni delle Regioni giungano entro la data stabilita, il Governo può comunque non darvi seguito.
In questo gioco di forza le Regioni sembrano pertanto poco motivate a mettere in atto le proprie risorse per poter inviare delle mere osservazioni, dato che nel concreto il Governo può comunque scegliere di non tenerne conto.
Un altro strumento che le Regioni hanno a disposizione per influenzare concretamente la definizione della posizione italiana è l'intesa da raggiungere in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni, sempre entro venti giorni.
Una o più Regioni possono chiedere di raggiungere un’intesa comune con il Governo da sostenere in sede europea; se però entro venti giorni l’intesa non viene raggiunta, il Governo può comunque procedere.
L’utilizzo dell’intesa come meccanismo di raccordo politico tra gli indirizzi governativi e quelli regionali potrebbe essere un’ottima soluzione per concordare una posizione comune da sostenere a Bruxelles. Tuttavia è difficile raggiungere un’intesa nei tempi previsti dalla legge n. 11 del 2005 e quindi anche questa via sembrerebbe impraticabile[4].
Infine, le Regioni possono richiedere al Governo di porre una riserva di esame in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione europea.
Tramite la riserva d’esame, le Regioni possono sostanzialmente chiedere una sospensione di ogni decisione sul progetto in discussione al Consiglio dell’Unione Europea.
Il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie comunica alla Conferenza Stato-Regioni di avere apposto una riserva di esame in sede europea e, se nei 20 giorni successivi alla comunicazione non si raggiunge un’intesa, il Governo può procedere alle attività dirette alla formazione dei relativi atti comunitari.
Se si considera quali strumenti la legge n. 11 ha reso disponibili per la partecipazione delle Regioni alla fase ascendente, si può affermare che essi appaiono privi di serie prospettive di sviluppo; probabilmente lo Stato non è realmente propenso a trovare una posizione comune sulle politiche europee, e non vede nei contributi regionali un momento di riflessione e di approfondimento sulle tematiche in esame, ma un rallentamento dei lavori comunitari.
 
3. Dopo la Riforma del Titolo V e le leggi di procedura statali in attuazione dell’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, le Regioni hanno inserito, negli Statuti regionali o nei regolamenti del Consiglio[5], almeno una norma specificamente dedicata ai rapporti tra l’ordinamento regionale e l’Unione europea; inoltre hanno dato attuazione alle leggi di procedura statali disciplinanti la materia comunitaria con apposite leggi regionali.
Dall’analisi delle disposizioni statutarie è emerso che i nuovi Statuti regionali si possono definire a vocazione europeista poiché, oltre a contenere richiami ai principi e valori dell’Unione europea nel preambolo o nella parte dei principi generali[6], hanno disciplinato alcuni rilevanti temi, quali: i rapporti con l’Unione, il recepimento dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la partecipazione, la definizione e l’attuazione del diritto comunitario.
Per quanto riguarda il ruolo del Consiglio, in ordine alle attività comunitarie e internazionali della Giunta e del Presidente, in alcuni Statuti[7] è prevista l’apposita procedura per consentire al Consiglio di operare con la Giunta, nell’ambito nel procedimento rientrante nella fase ascendente comunitaria, ed eventualmente impegnare l’esecutivo della Regione a seguire determinati indirizzi nella definizione delle linee di politica comunitaria che le Regioni contribuiscono a definire in sede di Conferenza Permanente Stato-Regioni.
La stagione di rinnovamento dei regolamenti interni dei Consigli regionali, associata a quella degli Statuti, ha visto pertanto valorizzare il ruolo dei Consigli regionali anche in ambito comunitario.
Le Regioni italiane hanno attribuito specifiche disposizioni in materia comunitaria alle Assemblee legislative regionali, garantendo loro un adeguato coinvolgimento nelle procedure intese alla formazione del diritto comunitario.
In alcuni nuovi regolamenti dei Consigli, in particolare, sono state individuate le procedure atte a determinare il contributo regionale nella fase ascendente del diritto comunitario; tuttavia si rilevano alcuni punti critici riguardanti l’organizzazione interna: le norme in questo caso sono troppo generiche e spesso non sono state comprovate da una adeguata sperimentazione.
 
4. Se si esamina l’attuale legislazione regionale sulla partecipazione al processo normativo comunitario, si possono distinguere due diversi modelli[8] sui quali le Regioni italiane si sono basate per disciplinare la materia.
Nel primo modello predomina la tendenza a concentrare gran parte delle funzioni in materia europea in capo ai Presidenti delle Giunte, riservando ai Consigli poteri di indirizzo e di controllo. La maggior parte delle Regioni hanno scelto tale modello ritenendo che il Presidente della Giunta (assunti gli indirizzi del Consiglio) meglio rappresenti la posizione regionale, riuscendo anche ad intervenire in maniera più tempestiva[9] nel processo di formazione dell’atto normativo comunitario.
Il secondo modello invece corrisponde ad una logica più democratica ed è più complesso perché viene rafforzata la posizione dei Consigli regionali e vengono riequilibrati i rapporti tra Consiglio e Giunta, nel momento della definizione di una posizione comune nella fase ascendente comunitaria.
Tale modello indubbiamente richiede una tempistica maggiore e una lunga sperimentazione, ma ha il vantaggio di coinvolgere in ugual misura il Consiglio regionale e la Giunta, al fine di pervenire ad una posizione comune dopo una serie di confronti ed un’intensa attività di scambio di informazioni e di valutazioni.
Quest’ultimo modello, tuttavia, ha avuto scarsa diffusione, nonostante il quadro complessivo in cui le Regioni hanno disciplinato la materia sia stato caratterizzato da una valorizzazione del ruolo parlamentare e del ruolo delle assemblee regionali da parte delle istituzioni comunitarie. Inoltre, dato che il processo decisionale europeo si conclude con una direttiva o con un regolamento, che spesso hanno ad oggetto materie di competenza legislativa regionale, la strada del secondo modello sarebbe quella preferibile laddove le Regioni intendessero recepire correttamente e nei tempi previsti nel proprio ordinamento la normativa comunitaria[10].
In conclusione si può affermare che, dato che molte Regioni hanno scelto di disciplinare la materia tramite legge regionale, è stata riconosciuta in via generale l’importanza di partecipare alle politiche dell’Unione europea; anche se permangono elementi comuni di difficoltà individuati nell’ambito organizzativo.
 
5. Le Regioni negli ultimi anni si sono progressivamente affermate come attori direttamente coinvolti nelle fasi di implementazione e, in misura meno evidente, di elaborazione delle politiche e delle azioni della Comunità europea.
Molte Regioni si sono dotate di leggi regionali in materia di partecipazione e attuazione del diritto comunitario; la Regione del Veneto, pur essendo tra le prime regioni che hanno disciplinato la partecipazione al processo normativo comunitario – con la legge n. 30 del 1996 – tuttavia non è ancora intervenuta per l’adozione delle innovazioni introdotte dalla Riforma del Titolo V del 2001 e dalle successive leggi di procedura n. 131 del 2003 e n.11 del 2005.
Se la Regione del Veneto decidesse di dotarsi di una legge in materia di partecipazione al processo normativo comunitario, sarebbe opportuno, in prima istanza, riuscire ad approvare uno Statuto regionale a “dimensione europea”, e, in seconda istanza, avviare momenti sperimentali di coordinamento tra Giunta e Consiglio, affinché quest’ultimo venga coinvolto nell’esame dei progetti e di atti comunitari nelle materie di competenza regionale. Infine sarebbe utile prevedere l’inserimento strutturato di figure professionali con il compito di monitorare costantemente le materie di interesse della Regione, sulle quali l’Unione europea ha mostrato l’intenzione di operare.
Tale punto è molto importante ed innovativo; infatti è solo attraverso uno screening iniziale delle materie su cui la Regione ha un interesse prevalente e con l’istituzione di strutture adeguate (inizialmente anche gruppi di lavoro) in capo al Consiglio e alla Giunta, che la Regione potrà avviare una fase sperimentale per la partecipazione alla fase ascendente comunitaria.
In quest’ambito la Regione Emilia-Romagna si è dimostrata attenta a cogliere le potenzialità presenti nel “nuovo” sistema di relazioni delle Regioni con il sistema comunitario. Da diversi anni ormai, infatti, sta sperimentando come si possa partecipare effettivamente alla fase di elaborazione del diritto comunitario, anche se solo in alcuni ambiti ritenuti prioritari, con la condivisione di tutti gli organi regionali.
Sicuramente il modello delineato dalla Regione Emilia-Romagna potrebbe offrire alle altre Regioni interessate suggerimenti utili, sia per quanto riguarda il profilo procedurale da seguire sia per quanto riguarda il profilo metodologico[11], per cercare di superare gli ostacoli dovuti a meccanismi istituzionali rigidi.
 
Chi è Maria Antonietta Greco:
Nata nel 1953, Maria Antonietta Greco dal 2005 è Dirigente regionale presso la Direzione delle Riforme istituzionali e Processi di delega. Laureata in Giurisprudenza nel 1978 presso l’Università degli Studi di Padova, dal 1989 al 2005 è stata Dirigente presso la Direzione Affari legislativi della Regione, e dal 2002 al 2005 Commissario straordinario per il Decentramento amministrativo. Dal 1986 è inoltre Giudice della Commissione Tributaria provinciale di Venezia. È anche esperto giuridico nel Gruppo ristretto (con Friuli e Carinzia) per lo studio dell’Euroregione e del GECT; componente del Tavolo tecnico a supporto delle attività per la partecipazione del Veneto all’Expo 2015 di Milano; componente del Comitato Pari Opportunità della Regione. Ha ricoperto diverse docenze universitarie ed è autrice di numerose pubblicazioni.

 


[1] Per ulteriori approfondimenti si rinvia a: P. Bilancia, Regioni ed attuazione del diritto comunitario, in Le istituzioni del federalismo, n. 1/2002; C. Fasone, Le assemblee legislative regionali e i processi decisionali comunitari: un’analisi di diritto comparato, in Le Istituzioni del federalismo, n. 3/4, 2009; T. GROPPI, L’incidenza del diritto comunitario sui rapporti Stato-regioni in Italia dopo la riforma del Titolo V; B. Sardella, La dimensione comunitaria dei nuovi Statuti regionali, Le istituzioni del federalismo, n. 3/4, 2007.

[2] Cfr. G. Iovinella, Le disposizioni della legge n. 11/2005 riguardanti gli enti locali e le loro associazioni rappresentative con riferimento alla fase ascendente del processo normativo comunitario, www.federalismi.it, 2005.

[3] Per il tramite della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome o della Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome.

[4] S. Agosta, “Dall'intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, in Quaderni regionali 2004, 707 e ss.

[5] La partecipazione alle politiche comunitarie delle Regioni è stata stimolata anche con il rinnovato articolo 123 della Costituzione che ha dato il via alla seconda stagione statutaria.

[6] In molti Statuti è presente un rinvio alla Carta dei diritti dell’Unione europea (proclamata in occasione del Consiglio europeo a Nizza il 7 dicembre 2000) che impegna la Regione a rispettarne e salvaguardarne i contenuti.

[7] Gli Statuti delle Regioni: Liguria, Piemonte, Puglia, Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna.

[8] G. Rivosecchi, “Le assemblee legislative regionali nel processo decisionale europeo: questione aperta”, in Le Istituzioni del Federalismo, 2009, p 389.

[9] Entro il termine di 20 giorni, come previsto dall’articolo 5 della legge n. 11/2005.

[10] Per scongiurare possibili interventi surrogatori da parte dello Stato nella fase discendente comunitaria, le Regioni devono cercare di agire nei tempi previsti dalla legge di procedura dello Stato e quindi essere costantemente aggiornate su atti e progetti comunitari. In questo senso l’adempimento agli obblighi comunitari combatte l’inerzia delle Regioni che devono attivarsi in tempo per non subire le scelte del potere centrale. C. Odone e G. Di Federico, Il recepimento delle direttive dell’UE nella prospettiva delle regioni italiane, Ed. Scientifica, 2010.

[11] C. Odone, Relazione su Regioni e Diritto comunitario dopo la riforma del Titolo V, in Osservatorio legislativo interregionale, Bologna 5/6febbraio, 2004; E. Bastianin, Le prospettive di Giunta circa la partecipazione della Regione Emilia-Romagna alla formazione ed attuazione del diritto comunitario, Le Istituzioni del Federalismo, n. 1/2008.