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I Piani d’azione per l’energia sostenibile dei Comuni della Provincia di Venezia

di Pierantonio Belcaro - Marco Michieli  [*]
Dott. Pierantonio Belcaro: Dirigente del Settore Sistema informativo statistico della Regione del Veneto, coordinatore della Settimana europea dell’energia sostenibile promossa dall’Associazione NordEstSudOvest. Dott. Marco Michieli: Dottore di ricerca in Scienza Politica, si occupa di politiche europee e governo locale, con particolare attenzione alla cooperazione intercomunale.
    
Pubblicato nell'edizione n. unico 2014 pubblicato a giugno 2015



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1. Le politiche sovranazionali per lenergia sostenibile  [1] [2]

1.1 Il Protocollo di Kyoto e gli atti successivi

I problemi legati alla protezione dell’ambiente vanno necessariamente considerati a livello globale, perché le politiche nazionali hanno un limitato effetto se non inserite nell’ambito di scelte frutto di una negoziazione internazionale. Partendo da questa consapevolezza 154 paesi hanno sottoscritto il 12 giugno 1992 a Rio de Janeiro la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC). La Convenzione, entrata in vigore il 21 marzo 1994 a seguito della ratifica da parte del cinquantesimo Paese sottoscrittore, è stata accompagnata nella sua attuazione da Conferenze delle Parti (COP) tenutesi dal 1995 (COP-1 Berlino) al 2014 (COP-20 Lima). Di particolare rilievo tra gli accordi internazionali in tema di ambiente è il Protocollo sottoscritto a Kyoto l’11 dicembre 1997 in occasione della COP-3, in quanto esso rappresenta uno dei più importanti strumenti giuridici internazionali volti alla riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra. Il Protocollo contiene gli impegni dei vari paesi a ridurre le emissioni di alcuni gas ad effetto serra (biossido di carbonio, metano, ossido di azoto, idrofluorocarburi, perfluorocarburi ed esafluoruro di zolfo), responsabili del riscaldamento del pianeta: in quella sede i Paesi dell’Unione Europea si sono impegnati ad una riduzione delle emissioni totali di almeno l’8% entro il 2012 rispetto ai livelli del 1990.
Le due potenze responsabili del 45% delle emissioni totali di anidride carbonica, che non avevano ratificato il Protocollo di Kyoto, sono ora pronte a collaborare per salvare l’ambiente e prendono impegni precisi per la loro riduzione. Infatti il 13 novembre 2014, giorno del vertice dei capi di Stato dell’Asia Pacifico, il presidente cinese Xi Jinping e quello americano Barack Obama hanno calato l’asso. La Cina, per la prima volta, dichiara l’obiettivo di raggiungere il picco delle emissioni nel 2030 e di cominciare a tagliarle da quel momento in poi. Entro quella data, ha annunciato Xi, le cosiddette fonti energetiche pulite, come il solare e l’eolico, potrebbero rappresentare il 20 per cento della produzione totale cinese. Gli Usa, da parte loro, confermano che entro il 2025 taglieranno le loro emissioni del 26-28%. L’accordo ha richiesto lunghi negoziati segreti e, secondo il segretario dell’Onu Ban Ki-moon, è "un importante contributo al nuovo accordo sul clima che deve essere varato l’anno prossimo a Parigi".

1.2 La direttiva europea 28/2009 e i provvedimenti nazionali

A partire dal 2007, al fine di svolgere un ruolo determinante nelle negoziazioni della Conferenza internazionale di Copenaghen, prevista per il dicembre 2009, la Commissione Europea predisponeva il Pacchetto Clima Energia, poi approvato con la Direttiva 28/2009 che ha posto un set di obiettivi ambiziosi per il 2020. L’Unione Europea si è impegnata a ridurre le proprie emissioni del 20%; aumentare l’efficienza energetica per ridurre del 20% il consumo di energia; raggiungere il 20% di energie rinnovabili nel consumo totale di energia (l’obiettivo per l’Italia è stato fissato al 17%); raggiungere il 10% di biocombustibili del consumo totale da parte dei veicoli. In questa occasione, alcune considerazioni relative al ruolo dei governi locali nella lotta ai cambiamenti climatici furono sollevate poiché il 74% della popolazione dell’Unione Europea viveva in aree urbane[3] e queste rappresentavano circa il 70% della domanda totale di energia (Melica e al., 2014).
All’interno quindi degli obiettivi previsti dal piano, vennero elaborate diverse iniziative locali: nel 2008, in occasione della seconda edizione della Settimana europea per l’energia sostenibile, venne lanciato il Patto dei Sindaci. L’obiettivo del Patto era sostenere le autorità regionali e locali nell’implementazione di interventi a sostegno dell’utilizzo di fonti di energia sostenibile, attraverso un approccio di governance multilivello, dove gli obiettivi comuni e il sostegno necessario erano definiti a livello comunitario, ma l’azione si realizzava a livello locale.
In Italia con diversi atti di programmazione, quali il Piano di azione nazionale per le energie rinnovabili dell’Italia (PAN) del 30 giugno 2010, il D.M. 15.3.2012 del Ministro dello Sviluppo Economico, c.d. Decreto Burden Sharing, per la suddivisione dell’obiettivo italiano tra le diverse Regioni e vari Piani energetici regionali, è stato definito il possibile sviluppo di ciascuna fonte rinnovabile ai fini del raggiungimento degli obiettivi fissati a livello superiore. I diversi strumenti di programmazione hanno sottolineato l’importanza del coinvolgimento dei livelli di governo locale, dei corpi sociali e della popolazione.

 

 

2. Il Patto dei Sindaci per lenergia sostenibile

2.1 Il Patto come accordo volontario

Sono numerosi gli accordi volontari di carattere transnazionale che coinvolgono i governi locali nella mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici:

  • dichiarazioni generali di impegno come il Patto di Città del Messico (2007) e la Dichiarazione dei Sindaci a Bonn (2011);
  • forum per la condivisione delle informazioni: ad esempio, il gruppo C40 (2005) e la Campagna UNISDR "Città Resilienti"(2009);
  • registri e portali per la pubblicazione di reports su performance, obiettivi e politiche, come il Catalogo Climatico di Copenaghen (2009) e il Registro delle Città per la riduzione delle emissioni (2010).

Accanto a queste iniziative soft, possiamo trovare anche accordi che definiscono obiettivi e piani di azione sulla base della misurazione delle emissioni, forniscono strumenti e capacità per la loro realizzazione e possono talvolta sanzionare i comportamenti degli aderenti[4]. Tali piani di azione prestano particolare attenzione sia all’implementazione di misure che consentano di soddisfare il raggiungimento di obiettivi predeterminati, sia al processo che porta alla realizzazione delle singole azioni. Inoltre prevedono misurazioni standard e metodologie definite per la stesura di reports di valutazione così come chiare e precise conseguenze in caso di fallimento nel raggiungimento degli obiettivi prefissati. Si tratta in ogni caso di sanzioni miti. Il Patto dei Sindaci rientra in quest’ultima categoria.
Considerato l’elemento della volontarietà che contraddistingue tali accordi, gli Enti Locali che intendono aderirvi devono firmare gli impegni del Patto che prevedono una serie di azioni (fig. 1):

  • la preparazione di un inventario di base delle emissioni (BEI, IBE in italiano);
  • la definizione di un Piano d’azione per l’energia sostenibile (SEAP, PAES in italiano);
  • l’adattamento delle strutture comunali per affrontare le necessarie azioni;
  • la mobilitazione della società civile nelle rispettive aree geografiche per ampliare la partecipazione all’implementazione del PAES.

 

[fig.1]

 

Alla data del 27 marzo 2015, il Patto dei Sindaci conta tra i firmatari circa 5720 comuni, dei quali circa 4525 hanno approvato ed inviato il PAES alla Commissione Europea.

2.2 Contenuti e obblighi dei PAES

Il PAES è il documento fondamentale per conseguire gli obiettivi del Patto, poiché definisce la visione strategica di lungo periodo relativamente alla riduzione delle emissioni. Sulla base dei risultati dell’IBE, i PAES devono descrivere le misure dettagliate per aumentare l’efficienza energetica e l’utilizzo delle energie rinnovabili a livello locale. Prima di avviare il PAES, tuttavia, i governi locali devono svolgere una serie di attività preliminari. In primo luogo, il governo loca- le deve informare le strutture amministrative interessate dal PAES ed adattarle per sviluppare una collaborazione interna proficua. Successivamente, il governo locale deve identificare gli stakeholders per coinvolgerli nei differenti livelli di pianificazione. Lo scopo è infatti quello di ottenere vasto supporto soprattutto nella fase di implementazione delle azioni. Infine, deve essere determinato il pun- to di partenza, riferito al baseline year, in maniera molto dettagliata, attraverso il ricorso all’Inventario di Base delle Emissioni.
L’IBE quantifica la CO2 emessa nel territorio dell’autorità locale durante l’anno preso come riferimento. Il documento permette di identificare le principali fonti antropiche di emissioni di CO2 e quindi di assegnare l’opportuna priorità alle relative misure di riduzione. I dati devono essere dettagliati e precisi ed indicare le principali fonti di emissioni di CO2 sul territorio, come, ad esempio, il consumo finale di energia da parte di edifici, facilities[5], industrie e trasporti e la produzione di elettricità a livello locale e le corrispondenti emissioni. L’elaborazione dell’IBE è di importanza cruciale poiché è lo strumento che consente all’autorità locale di misurare l’impatto dei propri interventi relativi al cambiamento climatico.
L’IBE costituisce solo una parte del PAES. In questa fase si devono anche effettuare una valutazione dei trends attuali e delle previsioni nell’ambito del consumo energetico ed analizzare la legislazione, le politiche, i programmi e gli altri strumenti che affrontano il problema. L’inventario delle emissioni, le valutazioni e le previsioni dei consumi attuali e futuri e l’analisi della legislazione corrente in materia definiscono il piano di azione dei governi locali per la riduzione delle emissioni, traducendolo in azioni concrete. Inoltre il PAES deve occuparsi degli aspetti finanziari ed organizzativi, dall’allocazione del personale al coinvolgimento dei cittadini e degli stakeholders, dalle previsioni di bilancio all’indicazione delle possibili fonti di finanziamento e alle modalità di monito- raggio e di valutazione del piano stesso. I governi locali possono definire gli obiettivi da raggiungere per il 2020 sia in termini di riduzione assoluta che in termini di riduzione pro capite.
Una volta definito il PAES, questo deve essere adottato e approvato attraverso le specifiche procedure previste a livello locale e poi inviato alla Commissione Europea entro un anno dall’adesione formale al Patto. Tutti i documenti presentati vengono trasmessi al Centro Comune di Ricerca (CCR), che ha l’incarico di verificare l’ammissibilità e la coerenza dei dati. I criteri di ammissibilità sono stringenti rispetto a quattro elementi: il PAES deve essere approvato da un organismo ufficiale, deve contenere un chiaro riferimento all’obiettivo di riduzione di CO2 entro il 2020, deve includere i risultati principali dell’IBE, che copra  almeno 3 di 4 settori chiave[6], e deve includere un insieme credibile di azioni relative ad almeno 2 di 4 settori chiave. I firmatari che non riescono a soddisfare i requisiti definiti dal Patto ne sono esclusi.
Ogni due anni dall’invio del PAES, i Comuni firmatari devono inviare un rapporto sull’implementazione e, almeno ogni quattro anni, un rapporto di monitoraggio delle emissioni per misurare i progressi verso l’obiettivo previsto. Per il mancato raggiungimento degli obiettivi, il Patto prevede la sospensione e successivamente l’esclusione dell’autorità locale dal novero degli aderenti.

2.3 Strutture di supporto e linee guida

Per assistere i governi locali firmatari sono stati previsti differenti meccanismi dalla Commissione Europea, fondati sulla promozione di best practices e di networking e coordinati dall’Ufficio del Patto dei Sindaci (CoMO): a) l’indicazione di benchmarks of excellence[7], esperienze locali di successo che servano da modello agli altri governi locali; b) l’identificazione di strutture di supporto: si tratta di strutture della pubblica amministrazione a livello locale e nazionale, oppure di reti tra i governi locali e regionali, al fine di facilitare scambi di buone pratiche e il supporto tecnico.
Fondamentale è il ruolo dei coordinatori territoriali del Patto poiché forniscono supporto per l’implementazione delle azioni concrete. In primo luogo, i coordinatori svolgono una funzione motivazionale, invitando i governi locali ad unirsi al Patto. Inoltre, forniscono il sostegno tecnico per la stesura e l’implementazione dei PAES, ad esempio attraverso l’elaborazione di linee guida specifiche e l’assistenza tecnica ai piccoli Comuni che spesso mancano dell’expertise tecnico necessario. Le valutazioni di medio termine del Patto dei Sindaci han- no indicato vari miglioramenti che i Coordinatori Territoriali hanno apportato (Technopolis Group e al., 2013). Essi, infatti, hanno moltiplicato gli effetti del Patto, adattandolo al contesto istituzionale locale, ed hanno svolto un ruolo di mediazione tra i governi locali e le istituzioni europee. Inoltre hanno contribuito all’identificazione delle opportunità finanziarie per la stesura e l’implementazione dei PAES, in particolare per quanto concerne la richiesta di fondi europei, considerato che in alcuni casi i coordinatori territoriali e le autorità di management del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) coincidevano, rendendo più facile l’identificazione di opportunità di finanziamento. Infine, i coordinatori hanno svolto un ruolo importante nella formazione del personale locale e nello scambio di informazioni tra governi locali firmatari e non firmatari del Patto. Accanto ai coordinatori, le Autorità Locali per l’Energia spesso partecipano alla definizione e all’implementazione dei PAES.
A supporto della realizzazione dei PAES esistono infine sia i documenti ufficiali del Patto, sia quelli elaborati a livello locale. Tra i primi rientrano le "Linee Guida PAES", un documento nato dalla collaborazione tra il Centro Comune di Ricerca, l’Ufficio del Patto dei Sindaci e i practioners locali, per supporta- re i firmatari nel processo di definizione dei singoli piani. Inoltre i firmatari possono usufruire dei supporti in termini informativi che l’Ufficio del Patto dei Sindaci fornisce nell’ambito della strumentazione e dell’innovazione finanziaria. Per quanto riguarda, invece, le strutture di supporto, queste possono contare su apposite linee guida, che identificano i ruoli chiave che la struttura di coordinamento deve esercitare. La Giunta Regionale del Veneto, dopo aver aderito con deliberazione n. 1594 del 31 luglio 2012 in qualità di struttura di supporto per i Comuni del Veneto al Patto dei Sindaci mediante un Accordo di Parternariato con la Commissione Europea, con propria deliberazione n. 2324 del 9 dicembre 2014, ha approvato le "Linee di indirizzo per i Comuni relative alla redazione dei Piani d’Azione per l’Energia Sostenibile (PAES)". Inoltre la Giunta Regionale del Veneto ha definito con deliberazione n. 1364 del 28 luglio 2014 un bando per la concessione di contributi regionali ai Comuni finalizzati alla redazione dei Piani d’azione per l’energia sostenibile (PAES) e all’elaborazione di Progetti Preliminari di lavori pubblici attuativi dei PAES[8]. A sua volta la Provincia di Venezia ha elaborato delle linee guida locali[9], allo scopo di fornire informazioni metodologiche sintetiche ai non esperti e per rispondere ai quesiti più comuni rispetto al Patto. In particolare le linee guida della Provincia forniscono supporto in materia di definizione dei confini amministrativi, anno di riferimento rispetto al quale calcolare gli obiettivi di riduzione entro il 2020, scelta dell’approccio per quanto riguarda i fattori di emissioni standard (in base ai principi dell’International Panel on Climate Change oppure Life Cycle Assessment, la valutazione del ciclo di vita), modalità di raccolta dei dati considerando le differenze tra emissioni dirette (emissioni da utilizzo di combustibili) ed indirette (emissioni da produzione di elettricità, riscaldamento e raffreddamento).

 

 

3. Analisi dei PAES dei Comuni della Provincia di Venezia

La Provincia di Venezia ha aderito in qualità di struttura di coordinamento al Patto dei Sindaci nel 2010, sottoscrivendo un accordo con la Direzione Generale per l’Energia (DG ENER) della Commissione Europea. Nel 2011 venne firmato il Protocollo d’Intesa per il Patto dei Sindaci con la Provincia da parte di 21 Comuni e poi, presso la sede della Provincia di Venezia a Ca’ Corner il 29 novembre 2011, 22 Comuni sottoscrissero l’adesione al Patto dei Sindaci: Camponogara, Caorle, Ceggia, Cinto Caomaggiore, Dolo, Fossalta di Piave, Fossalta di Portogruaro, Gruaro, Martellago, Mira, Musile di Piave, Noale, Noventa di Piave, Portogruaro, Salzano, San Donà di Piave, San Michele al Tagliamento, Santo Stino di Livenza, Spinea, Torre di Mosto, Venezia e Vigonovo. Gli impegni presi da questi 22 Comuni sono pertanto condivisi con la Provincia di Venezia.
Accanto agli impegni che l’adesione al Patto comportava per i singoli Comuni, la Provincia di Venezia si è dotata di un’organizzazione interna al fine di svolgere il ruolo di struttura di coordinamento del Patto. Pertanto, a seguito del Protocollo d’Intesa, la Provincia ha:

  • creato un gruppo di lavoro comprendente diversi Settori dell’Ente: Politiche ambientali, Edilizia, Mobilità e trasporti, Urbanistica, Viabilità;
  • definito le Linee guida per la redazione dei PAES mediante il confronto con l’Ufficio del Patto dei Sindaci;
  • individuato un software per la gestione centralizzata di tutti i dati relativi ai consumi e alle emissioni di gas serra per i Comuni aderenti;
  • organizzato quattro eventi plenari di informazione rivolti ai Comuni nel corso del 2011 e poi degli incontri formativi rivolti ai tecnici comunali sull’utilizzo del software per il caricamento dei dati di consumo nel 2012, rendendo disponibili ai Comuni i dati relativi ai consumi e alle emissioni delle strutture della Provincia (edifici e illuminazione pubblica), dell’edilizia residenziale e del terziario, del trasporto privato e commerciale e del trasporto pubblico; infine sono stati organizzati altri tre incontri plenari per fornire indicazioni sulle opportunità di finanziamento dei PAES e, attraverso la predisposizione di Linee guida ad hoc, sulle possibili azioni per il contenimento delle emissioni;
  • predisposto uno schema di convenzione quadro per la realizzazione condivisa di interventi finalizzati al risparmio energetico tra Comuni e Provincia.

 

3.1 I Comuni aderenti al Patto

I Comuni della Provincia di Venezia che hanno aderito al Patto dei Sindaci sono attualmente 41 dei 44 che la compongono. Ne sono esclusi Marcon, Meolo e Teglio Veneto. Dalla firma del Protocollo nel 2011 è raddoppiato il numero dei Comuni aderenti, segnale del successo dell’iniziativa tra le autorità locali (tab. 1): oggi circa il 97% della popolazione della Provincia è interessato dal Patto. Tra i firmatari, 14 Comuni non hanno ancora avviato l’IBE – circa un terzo dei firmatari -, due Comuni sono in fase di preparazione dell’IBE, 25 Comuni hanno presentato il PAES. Una volta approvato e presentato il PAES, questo deve essere accettato dalla Commissione Europea. Tra quelli che hanno presentato il PAES, 11 piani sono in corso di valutazione da parte della Commissione, mentre sono 14 quelli accettati dalla Commissione, tra questi quello del Comune di Venezia. Deve essere sottolineato che soltanto un Comune è stato sospeso dal Patto: si tratta del Comune di Gruaro. Nella nostra analisi prendiamo in considerazione i 25 Comuni che hanno presentato il PAES.

[tab. 1]

 

3.2 Gli Inventari di Base delle Emissioni (IBE)

Come è stato detto, il punto di partenza è la preparazione dell’Inventario di Base delle Emissioni, che quantifica la CO2 emessa nel territorio dell’autorità locale durante l’anno preso come riferimento, identifica le principali fonti antropiche di emissioni di CO2 e assegna l’opportuna priorità alle relative misure di riduzione. Tutti i PAES dei Comuni della Provincia hanno stabilito il 2005 come anno di partenza – il baseline year – per misurare il livello di emissioni di CO2, come da accordo con la Provincia di Venezia, struttura di supporto e coordinamento, per definire un orizzonte temporale sufficiente per mettere in atto politiche urbane e contemporaneamente non troppo distante dall’oggi per facilitare il reperimento necessario dei dati. L’IBE quindi rappresenta il quantitativo totale delle emissioni di CO2 – espresso in tonnellate/anno – connesso al consumo di energia nel territorio comunale. Gli inventari ci forniscono in primo luogo i dati della produzione di CO2 pro capite (fig.2).

[fig. 2]

 

In secondo luogo, l’IBE fornisce i dati relativi ai livelli di emissioni CO2, classificate in base all’origine, ossia "trasporti" ed "industrie, facilities ed edifici". Anche se sono escluse le emissioni di impianti industriali soggetti a Emission Trading System (ETS) come ad esempio le centrali termoelettriche, si può osservare che la maggior parte delle emissioni è relativa proprio al settore delle "industrie, facilities ed edifici", anche se con alcune eccezioni. Anche per quanto riguarda i consumi energetici, suddivisi tra consumi energetici da "trasporti" e consumi energetici da "industrie, facilities ed edifici", si può osservare nuovamente il primato di quest’ultimo settore (fig.3).

[fig. 3]

 

Sulla base delle emissioni, i Comuni hanno quindi definito le riduzioni previste in termini generali e per settore, utilizzando obiettivi di riduzione assoluta o pro capite. Dato che l’impegno del Patto è una riduzione delle emissioni di CO2 di almeno il 20%, possiamo osservare che la maggior parte dei Comuni che hanno adottato il PAES ha semplicemente stabilito come riduzione la quota definita dal Patto, mentre alcuni Comuni hanno determinato delle soglie poco più elevate e in alcuni casi quasi il doppio della soglia prevista dal Patto. è il caso di Caorle e Torre di Mosto, che si sono posti l’obiettivo rispettivamente del 39% e del 36% di riduzione delle emissioni di CO2. Per quanto riguarda la riduzione per macro-settori vi è molta variabilità (fig.4).

[fig. 4]

 

3.3 I contenuti dei Piani

L’IBE costituisce una parte del PAES, fondamentale per definire le azioni che i firmatari intraprenderanno. I Comuni che hanno adottato il PAES spesso avevano avviato diverse azioni che sono state confermate e integrate dai PAES stessi. Dall’esame dei PAES, abbiamo individuato le azioni che i Comuni si sono impegnati a realizzare. In totale si tratta di 717 azioni, con qualche differenza tra i singoli Comuni derivante da una differente modalità di calcolo delle azioni. Le abbiamo quindi considerate per settore e sotto-settori:

  • Edifici, attrezzature/impianti e industrie: edifici comunali, edifici del terziario, edilizia residenziale, illuminazione pubblica e piccole e medie imprese;
  • Trasporti: mobilità sostenibile, trasporto pubblico, trasporto commerciale e privato, nautica sostenibile, parco auto comunale;
  • Produzione locale di elettricità: fotovoltaico, energia idroelettrica, energia eolica, biomassa, altre rinnovabili;
  • Pianificazione del territorio: pianificazione strategica urbana, pianificazione della mobilità e dei trasporti, standard di ristrutturazione e sviluppo;
  • Appalti pubblici di prodotti e servizi: requisiti standard di efficienza energetica, requisiti standard di energia rinnovabile;
  • Coinvolgimento dei cittadini e dei soggetti interessati: servizi di consulenza, sovvenzioni e sostegno finanziario, formazione e istruzione, sensibilizzazione e messa in rete locale.

Come si può osservare (fig. 5), la maggior parte delle azioni dei PAES considerati riguarda il settore "Edifici, attrezzature/impianti e industrie", seguito poi dal settore "Trasporti", "Coinvolgimento dei cittadini" ed infine il settore "Pianificazione".

[fig. 5]

 

Nell’ambito del settore "Edifici, attrezzature/impianti e industrie", la maggior parte delle azioni riguarda gli edifici residenziali e comunali, seguite poi dalle azioni nei settori "Illuminazione pubblica" e "Terziario" (fig.6).
Nel settore "Trasporti", è il sotto-settore "Mobilità sostenibile" il destinatario di molte delle azioni: si tratta per lo più di azioni relative all’incentivazione della ciclabilità oppure misure di limitazione della circolazione delle autovetture. In parte le azioni si rivolgono anche ai "Trasporti privati" e al "Parco auto comunale". Il settore del "Trasporto pubblico" è invece destinatario di un minor numero di azioni, con l’eccezione di Venezia.
Per quanto riguarda invece il settore della "Produzione locale di energia elettrica", le azioni si indirizzano in misura maggiore verso il fotovoltaico, poi le rinnovabili – categoria ampia e spesso residuale rispetto alle altre – e le biomasse. Sono assenti azioni relative all’energia eolica.
Nell’ambito della "Pianificazione", è la "Pianificazione strategica urbana" a svolgere un ruolo chiave come oggetto delle azioni dei Comuni in questo settore: si tratta per lo più di azioni riferibili ai Piani di Assetto del Territorio. Più limitate le azioni rispetto agli "Standard di ristrutturazione e sviluppo" e alla "Pianificazione della mobilità", essenzialmente i Piani Urbani della Mobilità.
Il settore degli "Appalti pubblici di prodotti e servizi" riguarda poche azioni e per la maggior parte si tratta di azioni nell’ambito dei "Requisiti/standard di energia rinnovabile". Infine, il settore degli interventi relativi al "Coinvolgimento dei cittadini" riguarda essenzialmente azioni relative alle "Campagne di sensibilizzazione" del Patto dei Sindaci e azioni di "Formazione ed istruzione", soprattutto nelle scuole.

 

[fig. 6]

 

3.4 Coinvolgimento degli stakeholders e dei cittadini

Da tempo si è compreso che il successo delle politiche energetiche sviluppate a livello centrale e a livello locale richiede adeguate iniziative di informazione ed il coinvolgimento degli stakeholders e dei cittadini (Painuly, 2001). Questa consapevolezza ha fatto sì che altri documenti di impegno delle Amministrazioni Pubbliche definiti a livello internazionale contenessero la previsione di specifiche azioni tese ad assicurare la partecipazione attiva dei diversi soggetti interessati: i più rilevanti tra questi documenti sono rappresentati da Agenda 21[10] e dagli Aalborg Commitments[11]. In particolare, Agenda 21 riconosce un ruolo decisivo alle comunità locali nell’attuare le politiche di sviluppo sostenibile, anche in considerazione del fatto che una percentuale crescente della popolazione mondiale vive in contesti urbani e che le città sono particolarmente "energivore". Parimenti gli Aalborg Commitments prevedono un processo di coinvolgimento di stakeholders e cittadini per l’individuazione degli obiettivi che ciascun Ente Locale vuole darsi. Anche il Patto dei Sindaci prevede la mobilitazione della società civile per sviluppare il PAES e le sue azioni. Le Linee Guida messe a punto dal JRC – Scientific and Technical Reports contengono specifiche indicazioni relative all’impegno politico, all’adattamento delle strutture amministrative e alle modalità per ottenere la partecipazione ed il sostegno degli stakeholders e dei cittadini. Tale coinvolgimento si realizza in due momenti: nella fase di elaborazione del PAES e nella fase di implementazione delle azioni definite dal Piano. Vi sono differenze nel coinvolgimento dei soggetti interessati: alcuni Comuni coinvolgono stakeholders e cittadini sia nella fase di definizione del PAES, sia nell’implementazione delle azioni. Il coinvolgimento dei soli stakeholders nella fase iniziale è dettato in particolare dal fatto che molte azioni contenute nel Piano sono relative ad interventi di competenza degli stakeholders stessi e la loro partecipazione alle diverse fasi di definizione del Piano rappresenta quindi un fattore positivo al fine di assicurare l’implementazione del Piano stesso. Tra gli obblighi di coinvolgimento stabilito dal Covenant rientra anche l’organizzazione delle "Giornate per l’Energia Sostenibile", che forniscono opportunità per testare metodi innovativi di coinvolgimento dei cittadini ed utilizzare piattaforme per la disseminazione di buone pratiche.
Nel caso della Provincia di Venezia, quali stakeholders sono stati coinvolti e con che modalità? E come sono stati coinvolti i cittadini, se lo sono stati? Considerato che i rapporti di monitoraggio per molti dei Comuni della Provincia di Venezia che hanno aderito sono attualmente in fase di elaborazione, al fine di valutare in particolare modo le modalità e l’ampiezza del coinvolgimento degli stakeholders e dei cittadini, si sono considerati tre casi che possono fornire alcuni elementi utili. Per comprendere quindi come tre Comuni della Provincia di Venezia di diversa dimensione abbiano sviluppato iniziative di coinvolgimento per la definizione del PAES, tra i 25 Comuni che lo hanno approvato, abbiamo considerato il Comune con più abitanti (264.534), ossia il capoluogo Venezia, un Comune di medie dimensioni come quello di Mirano che conta 27.090 abitanti e il Comune più piccolo, cioè Torre di Mosto, che conta 4.752 abitanti. Per quanto riguarda il Comune di Venezia, nella fase di definizione tecnica del PAES, curata da AGIRE – Agenzia veneziana per l’energia, numerosi sono stati gli stakeholders coinvolti.
Esattamente si trattava di:

  • aziende partecipate: ACTV Spa, AVM Spa (Azienda Veneziana Mobilità), Gruppo Veritas Spa;
  • enti pubblici: APV (Autorità Portuale di Venezia), Magistrato alle Acque, Provincia di Venezia, Regione del Veneto, Azienda ULSS 12 Veneziana, Fondazione Musei Civici Veneziani;
  • associazioni di categoria: AVA – Associazione Veneziana Albergatori, Camera di Commercio, Confartigianato, Confcommercio, Confesercenti, Confindustria;
  • università: Università di Ca’ Foscari, IUAV (Istituto Universitario di Architettura di Venezia);
  • altri soggetti: Aeroporto Marco Polo SAVE Spa, Associazione Piano Strategico, Consulta per l’Ambiente, Citelum Spa, Vento di Venezia Srl, Comitato Vivere Venezia.

Successivamente la proposta di PAES è stata sottoposta alla competente Decima Commissione Consiliare che ha effettuato un’audizione con una delegazione della Consulta per l’Ambiente ed infine il PAES è stato approvato con deliberazione del Consiglio Comunale dell’11-12/12/2012. Anche per quanto riguarda il Comune di Mirano è stato attuato un percorso volto al coinvolgimento dei portatori di interesse e dei cittadini per la stesura del PAES, sviluppatosi attraverso riunioni e laboratori, con il coinvolgimento in particolare di professionisti e associazioni dei settori energetico, ambientale e residenziale. Grazie al confronto con due particolari categorie di stakeholders, quali sei banche del territorio e due associazioni – Legambiente ed EnergoClub – i cittadini hanno potuto esporre i loro problemi e le loro proposte. Il processo partecipativo è durato circa sei mesi al termine dei quali il Consiglio Comunale con deliberazione del 14/11/2013 ha approvato il PAES. Il Comune di Torre di Mosto, invece, ha interessato solo i propri uffici interni per la definizione del PAES, prevedendo l’informazione ed il confronto con i cittadini tra le azioni di Piano. Vi sono pertanto delle differenze significative nel coinvolgimento di stakeholders e cittadini. Come è stato sottolineato, realtà urbane più ampie rendono gli incontri e la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali ambientali più difficili (Irvin e Stansbury, 2004). Il Comune di Venezia vede in effetti una maggiore attenzione al coinvolgimento degli stakeholders, riservando alla fase di implementazione delle azioni del PAES la presenza dei cittadini. Considerando quindi la dimensione demografica, ci si aspetterebbe pertanto un maggiore coinvolgimento nei due comuni più piccoli sia nella fase di elaborazione sia nella fase di implementazione dei Piani. In realtà è così soltanto per il Comune di Mirano, mentre ben differente è la situazione del Comune di Torre di Mosto. Che cosa ha determinato il differente tasso di partecipazione e di coinvolgimento nei due Comuni più piccoli? Si tratta di un aspetto della nostra indagine conoscitiva che merita uno specifico approfondimento, una volta ottenuti i report di monitoraggio e attraverso la conduzione di interviste agli attori coinvolti.

3.5 Finanziamento delle azioni dei PAES

E’ importante sottolineare l’aspetto delle risorse finanziarie. Infatti per garantire il successo del Patto, l’accesso ai finanziamenti da parte delle autorità locali costituisce un requisito fondamentale. Comprendere pertanto quali strumenti finanziari i Comuni abbiano utilizzato risulta evidentemente decisivo. In particolare, considerate le risorse a disposizione dei Comuni, l’innovazione finanziaria e la capacità di reperire fondi costituiscono degli elementi imprescindibili per il buon successo delle azioni dei PAES. Occorre peraltro precisare che la ricerca prende in considerazione soltanto i finanziamenti per l’implementazione dei PAES. Non si considerano quindi i contributi che vengono erogati per la redazione dei PAES stessi. Pertanto si sono considerati gli strumenti finanziari che la Commissione Europea indica tra quelli che possono essere utilizzati dai Comuni firmatari nella fase di implementazione. Abbiamo pertanto distinto tra:

  • risorse proprie comunali: si tratta di risorse riconducibili al bilancio comunale;
  • partnerships pubblico-private (PPPs): in questa categoria vi sono sia le partnerships istituzionalizzate, ad esempio società a capitale misto, sia le partnerships contrattuali, quando si affidano uno o più compiti ad un privato. Rientrano in tale gruppo a titolo esemplificativo: la finanza di progetto, la concessione di lavori, la concessione di beni immobili, il Green Public Procurement, il contratto di rendimento energetico in collaborazione con le ESCO[12], forme di finanziamento attraverso terzi (third-party financing), la cooperazione con le utilities locali;
  • risorse dei partners locali: si tratta delle risorse non ascrivibili al livello comunale oppure che prevedono forme di cooperazione tra soggetti pubblici e privati per incentivare comportamenti ed azioni. In questo categoria rientrano sia i sussidi regionali e provinciali, che non dipendano da fondi comunitari, anche amministrati a livello regionale, e varie forme di incentivi come fondi pubblici e privati per investimenti, riduzioni fiscali a livello locale, grants;
  • fondi nazionali: in questo gruppo sono considerati tutti i finanziamenti di derivazione nazionale, come gli incentivi fiscali – ad esempio, le detrazioni per il risparmio energetico previste da varie Leggi di Stabilità -, il Conto Energia e i fondi strutturali. In quest’ultimo caso, anche se fondi di derivazione comunitaria, trattandosi di fondi ripartiti e gestiti a livello nazionale e regionale, sono ascrivibili a questa categoria alcuni fondi tra i quali quelli riferiti ai programmi di cooperazione come INTERREG IV A e IV B, JESSICA e JASPERS;
  • fondi comunitari: si tratta di fondi legati a programmi comunitari gestiti direttamente dalla Commissione Europea: ad esempio URBACT, INTERREG IV C, il programma Intelligent Energy Europe (IEE), l’Iniziativa Smart Cities e il Settimo Programma Quadro. Tra questi anche il fondo speciale ELENA – European Local Energy Assistance -, creato dalla Commissione Europea e Banca Europea per gli Investimenti.

Abbiamo cercato di suddividere le differenti azioni in base agli strumenti finanziari per Comune e per settore di intervento ma non senza difficoltà. Spesso i PAES non prevedevano alcun tipo di finanziamento, talvolta perché non necessario oppure perché non determinabile a priori oppure perché semplicemente non era riportato. Inoltre, si deve aggiungere che molte delle azioni dei PAES non specificavano l’origine del finanziamento, anche se talvolta era comprensibile attraverso la descrizione dell’azione stessa. Va sottolineato infatti che le "Linee Guida del Patto" richiedono che siano assicurate risorse finanziarie adeguate, in particolare alle azioni di breve periodo.

 

[tab. 2]

 

Si può osservare (tab. 2) che nel settore "Edifici" le azioni vengono realizzate a livello di risorse comunali, poi in partnership tra pubblico e privato – si tratta della collaborazione con le utilities locali – e poi attraverso risorse dei partners locali (si tratta essenzialmente di incentivi regionali nell’ambito dell’illuminazione pubblica). Per quanto riguarda il settore "Trasporti", le risorse comunali costituiscono la principale fonte di finanziamento delle azioni, seguite poi dalle azioni finanziate dalle risorse dei partner locali – finanziamenti regionali per lo più – e poi da fondi e programmi nazionali, quali ad esempio, e soprattutto, gli incentivi nazionali per la rottamazione.
Nel settore "Produzione Locale di energia" (PLE), le azioni sono finanziate da fondi e programmi nazionali: più della metà delle azioni non prevedono delle risorse oppure non sono chiaramente determinabili.
Nel settore "Pianificazione", la maggior parte delle azioni è finanziata tramite risorse comunali, mentre le azioni che non hanno finanziamenti sono soprattutto interventi di regolamentazione.
Infine nel settore "Coinvolgimento dei cittadini", le azioni sono sostenute in grande maggioranza da risorse comunali e in misura minore da risorse di partners locali, attraverso dei grants. In generale, è possibile affermare che sono le risorse proprie dei Comuni che hanno sostenuto e sostengono la maggior parte delle azioni mentre la partecipazione dei privati, se escludiamo le collaborazioni con le utilities locali, è molto ridotta per quanto riguarda l’utilizzo degli strumenti finanziari. Va sottolineato, infine, che esiste poca innovazione rispetto ai molteplici strumenti finanziari e l’assenza di finanziamenti comunitari diretti (si immagina che vi siano ma non compaiono nella descrizione delle azioni).

 

 

4. Conclusioni

Il Patto dei Sindaci è un’iniziativa volta al coinvolgimento dei governi locali nella lotta ai cambiamenti climatici. A differenza di molte iniziative transnazionali il Covenant definisce degli obiettivi da raggiungere, la riduzione del 20% o più delle emissioni di CO2, e una sanzione per la mancata realizzazione degli impegni presi, la sospensione dal Patto: l’obiettivo della riduzione del 20% pertanto riveste un ruolo determinante. Tuttavia ridurre il Patto dei Sindaci ad un’iniziativa goal-oriented, orientata soltanto al raggiungimento dell’obiettivo, non consentirebbe di coglierne altri aspetti cruciali. Infatti, questa iniziativa comunitaria è anche orientata al processo, ponendo molta attenzione alle modalità di coinvolgimento degli stakeholders e dei cittadini, al ruolo dei coordinatori locali del Patto, alla capacità dei governi locali di mobilitare le risorse finanziarie e di innovare nei processi decisionali e negli strumenti finanziari. Pertanto, al termine dell’analisi sui PAES dei Comuni della Provincia di Venezia è necessario formulare alcune considerazioni relative al successo dell’iniziativa, al processo di formazione, al contenuto tecnico e agli aspetti finanziari dei Piani stessi. Quanto al primo aspetto possiamo facilmente osservare come sia molto elevato il numero dei Comuni che hanno dato l’adesione al Patto dei Sindaci rispetto al totale, 41 Enti su 44 pari ad una percentuale del 93%. Questo dato è superiore alla media italiana che, con le 3.046 adesioni alla data del 27/3/2015 rispetto agli 8.047 Comuni si attesta al 37,85%. Va altresì rilevato che l’Italia guida, con grande distacco, la classifica europea per quanto riguarda il rapporto tra i Comuni aderenti al Patto e il totale dei Comuni di ciascun Paese europeo. Questa situazione, relativa alle adesioni al Patto, si trova anche osservando i PAES, in quanto 25 Piani dei Comuni veneziani sono stati inviati alla Commissione e di questi 14 approvati. Questi buoni risultati sono in primo luogo il frutto dell’azione di supporto e di coordinamento svolta dalla Provincia di Venezia. è possibile inoltre che l’elevata sensibilità dell’opinione pubblica verso le tematiche della sostenibilità energetica abbia facilitato l’attenzione degli amministratori locali per queste azioni. Infine la presenza di una sanzione morbida, name and shame, è sicuramente servita da incentivo alla partecipazione.
Relativamente al processo di formazione dei PAES, aspetto della nostra ricerca che necessita di maggiore approfondimento, qualche differenza è stata indicata tra i Comuni di grandi e medie e piccole dimensioni. Limitatamente ai casi considerati, si può rilevare come risulti sufficientemente seguito il metodo del coinvolgimento e della partecipazione stabilito sia nel Patto che nelle successive Linee Guida relative ai PAES. Più difficile è verificare la portata dei contributi degli stakeholders e dei cittadini ai contenuti delle azioni di Piano.
Per quanto riguarda il contenuto tecnico dei Piani va preliminarmente fatta una distinzione tra la parte relativa alla ricognizione delle emissioni, e quindi all’IBE, e la parte relativa alle azioni. Circa l’IBE, i vari PAES registrano situazioni di partenza differenziate che sono il frutto delle peculiarità locali. Ad esempio, se consideriamo le emissioni di CO2 per abitante nell’anno di base, il 2005, si va dalle 3,6 tonnellate del Comune di San Stino di Livenza alle 6,8 tonnellate del Comune di San Michele al Tagliamento: questa significativa differenza è dovuta principalmente al carico turistico della località balneare di Bibione ricadente nel Comune di San Michele al Tagliamento. Per quel che concerne le azioni, possiamo sottolineare che il Patto dei Sindaci sia servito soprattutto per un’opera di efficientamento degli edifici comunali e del parco auto comunale e di sensibilizzazione dei cittadini sui temi della sostenibilità ambientale.
Infine, relativamente agli aspetti finanziari dei PAES si può dire che essi rappresentano un punto critico. Considerato che la crisi economica ha forzato, o dovrebbe forzare, le autorità locali a pensare out of the box, l’innovazione finanziaria potrebbe risultare cruciale per il successo o il fallimento delle iniziative dei PAES. Come ultima considerazione, tenendo conto del quadro complessivo emerso dalle analisi e del contesto locale, nazionale ed europeo di riferimento, si può valutare che l’esperienza maturata dai Comuni della Provincia di Venezia con i PAES sia certamente positiva in termini di sensibilizzazione della cittadinanza e di definizione e messa in opera di azioni finalizzate al raggiungimento degli obiettivi stabiliti in sede di Patto dei Sindaci.

 

Chi è Pierantonio Belcaro:

Dirigente del Settore Sistema informativo statistico della Regione del Veneto, coordinatore della Settimana europea dell’energia sostenibile promossa dall’Associazione NordEstSudOvest.

 
Chi è Marco Michieli:

Dottore di ricerca in Scienza Politica, si occupa di politiche europee e governo locale, con particolare attenzione alla cooperazione intercomunale.

 

Riferimenti bibliografici

Alberini, A., e Segerson, K. (2002). Assessing voluntary programs to improve environmental quality, Environmental and Resource Economics, 22(1- 2), 157-184.

Bertoldi P., Bornás Cayuela D., Monni S. e Piers de Raveschoot R. (2010), Linee Guida "Come sviluppare un Piano di Azione per l’Energia Sostenibile PAES", JRC, Lussemburgo.

Christoforidis, G. C., Lazarou, S., Parisses, C., e Bakouris, M. (2011, May). The Covenant of Mayors initiative: status in Europe and barriers towards realizing its full potential in Greece, in Energy Market (EEM), 2011 8th International Conference on the European (pp. 692-697), IEEE.

Daley, D. M. (2007). Voluntary approaches to environmental problems: exploring the rise of nontraditional public policy,Policy Studies Journal, 35(2), 165-180.

Harrison, K. (1998). Talking with the donkey: Cooperative approaches to environmental protection, Journal of Industrial Ecology, 2(3), 51-72.

Heyvaert, V. (2013). What’s in a name? The covenant of mayors as transnational environmental regulation, Review of European, Comparative and International Environmental Law, 22(1), 78-90.

Irvin, R. A., e Stansbury, J. (2004), Citizen participation in decision making: Is it worth the effort?, Public administration review, 64(1), 55-65.

Lyon, T. P., e Maxwell, J. W. (1999). ’Voluntary’Approaches to Environmental Regulation: A Survey, available at SSRN 147888.

Painuly, J. P. (2001), Barriers to renewable energy penetration; a framework for analysis, Renewable energy, 24(1), 73-89.

Reed, M. S. (2008), Stakeholder participation for environmental management: a literature review, Biological conservation, 141(10), 2417-2431.

Renn, O. (2006), Participatory processes for designing environmental policies, Land Use Policy, 23(1), 34-43.

Technopolis Group, Fondazione Eni Enrico Mattei, Hinicio e Ludwig- Bölkow-Systemtechnik (2013), Mid-term evaluation of the Covenant of Mayors Final Report

Wood S. (2010), Transnational Voluntary Climate Change Initiatives for Local Governments: Key Variables, Drivers, and Likely Effects, IUCN, 10th Annual Colloquium Baltimore, USA, July 4

 

 

 

 

 

 


 

[1] Pierantonio Belcaro ha curato i paragrafi 1 e 2.

[2] Marco Michieli ha curato i paragrafi 3 e 4.

[3] Patto dei Sindaci, 2009.

[4] Klima-Bündnis (Climate Alliance) (1990), ICLEI Cities for Climate Protection campaign (1993), Mexico City Pact (2010).

[5] Edifici commerciali, infrastrutture essenziali.

[6] Edilizia comunale, Abitazioni, Settore terziario, Trasporti.

[7] La Provincia di Venezia è annoverata tra i casi di eccellenza in tre campi: per avere monitorato le azioni dei PAES di 20 Comuni italiani, in collaborazione con l’Università IUAV; per la stesura e la presentazione delle "Linee Guida della Provincia di Venezia"; per l’utilizzo di un software prodotto da R3GIS per monitorare la produzione di CO2.

[8] Con deliberazione n. 2777 del 29 dicembre 2014 la Giunta Regionale ha approvato le graduatorie relative alla concessione dei contributi regionali ai Comuni.

[9] In collaborazione con eEnergia s.r.l., società di consulenza e progettazione energetica.

[10] Documento di intenti ed obiettivi programmatici su ambiente, economia e società sottoscritto da oltre 170 paesi di tutto il mondo, durante la Conferenza delle Nazioni Unite su Ambiente e Sviluppo (UNCED) svoltasi a Rio de Janeiro nel giugno 1992. Tale documento è formato da 40 capitoli e suddiviso in 4 sezioni: dimensioni economiche e sociali, conservazione e gestione delle risorse per lo sviluppo, rafforzamento del ruolo delle forze sociali e strumenti di attuazione. In particolare, il capitolo 28 "Iniziative delle amministrazioni locali di supporto all’Agenda 21" riconosce un ruolo decisivo alle comunità locali nell’attuare le politiche di sviluppo sostenibile, tenuto conto che oltre il 45% della popolazione mondiale vive in contesti urbani, percentuale destinata a crescere fino al 63% nel 2030 (Ministero dell’Ambiente).

[11] Gli Aalborg Commitments, elaborati nell’ambito della quarta Conferenza Europea delle Città Sostenibili, "sono progettati per dare maggiore incisività alle azioni di sostenibilità locale e per fornire nuovi impulsi ai processi di Agenda 21 locale", con l’obiettivo di evidenziare la necessità "di mettere in atto politiche più efficienti in grado di affrontare le sfide crescenti della sostenibilità".

[12] Le Energy Service Company sono società che effettuano interventi finalizzati a migliorare l’efficienza energetica, assumendo su di sé il rischio dell’iniziativa e liberando il cliente finale da ogni onere organizzativo e di investimento. I risparmi economici ottenuti vengono condivisi fra la ESCO ed il cliente finale con diverse tipologie di accordo commerciale.


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