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Editoriali

Editoriale. Il decennale della legge urbanistica del Veneto.

di Gaetano Trotta 
Già presidente della IV Sezione del Consiglio di Stato.
    
Pubblicato nell'edizione n. unico 2014 pubblicato a giugno 2015



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Il Comitato di Redazione della Rivista “Il Diritto della Regione” ha deciso di dedicare un numero monografico ai dieci anni della legge urbanistica del Veneto 23 aprile 2004, n.11, intitolata “Norme per il governo del territorio”, con un intento che non ha nulla di auto celebrativo, essendo anzi rivolto a valutare, in un arco di tempo limitato ma sufficiente, da un lato le linee di approdo di una strumentazione urbanistica non priva di consistenza e originalità, e dall’altro le prospettive ordinamentali in un settore di particolare rilevanza non solo giuridica, ma anche e soprattutto economica e sociale.
La legge regionale n.11 del 2004 si inscrive tra gli interventi legislativi regionali successivi alla riforma del 2001 del Titolo V, parte seconda, della Costituzione, caratterizzati da taluni  spunti di oggettiva  creatività nel panorama della legislazione regionale, collegati alle incisive modifiche costituzionali, e dallo sviluppo e razionalizzazione di soluzioni normative già sperimentate a Costituzione invariata e adattate alle nuove disposizioni  di rango primario. In effetti, la nozione di “governo del territorio” si presta ben più della “materia” dell’<urbanistica> a ricomprendere, oltre all’edilizia e all’urbanistica in senso proprio, ulteriori settori (ad es. tutela dell’ambiente) di sicuro impatto con il territorio, ma estranei alla tradizionale concezione dalla  urbanistica risultante dalla previgente elaborazione dottrinale e giurisprudenziale.
Trattandosi di un ambito di intervento regionale  di particolare rilievo, non solo sul piano ordinamentale ma anche su quello delle politiche socio-economiche, il Comitato di Redazione ha ritenuto che una riflessione su un settore che è stato definito (MORBIDELLI) la “sintesi degli strumenti normativi diretti alla regolamentazione, controllo e gestione dell’uso del territorio”, meritasse di essere sottoposto ai lettori de “Il Diritto della Regione”, in un momento storico nel quale, nonostante la crisi di popolarità e di identità dell’Istituto regionale recentemente sottolineato dalla stampa, il dibattito su “Le nuove frontiere del diritto urbanistico” è tutt’altro che sopito, anche “grazie al ruolo incisivo della giurisprudenza amministrativa” (URBANI P.).
Il governo del territorio, dunque, ha costituito anche per la Regione Veneto l’ambito nel quale il legislatore regionale ha ritenuto di potersi realizzare come regolatore del proprio territorio attraverso l’adozione di atti a contenuto generale e di strumenti di pianificazione urbanistica diversi dal paradigma nazionale costituito dalla  “vecchia” legge urbanistica del 1942: la legge regionale n. 11 del 2004, infatti, rivendica il ruolo della Regione nella definizione organica dell’assetto del territorio, anche per quanto riguarda “criteri, indirizzi e contenuti degli strumenti di pianificazione” (art. 1), la quale si articola in “a) piano di assetto del territorio comunale (PAT) e piano degli interventi comunali (PI) che costituiscono il piano regolatore comunale, piano di assetto del territorio intercomunale  (PATI) e piani urbanistici attuativi (PUA); b) piano territoriale di coordinamento provincialr (PTCP); c) piano territoriale regionale di coordinamento (PTRC)” (art.3, comma 4). Tutti i piani predetti, ad eccezione di quello degli interventi comunali, sono sottoposti alla Valutazione ambientale strategica (VAS) (art.4, comma 2), a conferma del superamento della dimensione non solo”urbanistica” della normativa regionale e della diretta introduzione della tutela dell’ambiente nell’ambito dei processi decisionali della pianificazione territoriale.
Nella medesima logica espansiva dell’ambito di applicazione della competenza in materia di governo del territorio,, con la legge regionale 26 maggio 2011 n. 10, il titolo e il contenuto della legge n. 11 del 2004 sono stati modificati ed integrati con l’aggiunta nel primo delle parole “ e in materia di paesaggio” e con l’inserimento, nel secondo, del  “Titolo V bis – Paesaggio”  e degli artt. da 45 bis a 45 decies; tale estensione, tuttavia, non si è rivelata particolarmente felice perché, su ricorso del Governo, la Corte costituzionale ha dichiarato la illegittimità dell’art. 12 della citata legge regionale n. 10 del 2011, che aveva inserito l’art. 45 decies nella legge regionale n. 11 del 2004, in quanto la norma impugnata aveva inciso sostanzialmente sul regime delle esclusioni dalla tutela prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio (cfr. sent. n. 66 del 2012), mediante un processo di “assimilazione”, incidente su materia riservata alla legislazione statale, fra aree individuate dalla legislazione statale  come sottratte al regime vincolistico e altre aree con asserite caratteristiche similari.
In realtà,. già in relazione all’ambito tradizionale della materia del governo del territorio, la giurisprudenza costituzionale aveva esplicitamente ricordato che  la relativa attribuzione alle regioni è avvenuta in sede di competenza concorrente con la conseguenza che il potere di pianificazione e di regolamentazione resta sempre assoggettato ai limiti imposti dalla legislazione statale relativamente agli interessi costituzionalmente protetti. In particolare,  la Corte Costituzionale nella sentenza n. 367 del 2007 aveva avuto occasione di chiarire che “la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso e unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi” per i quali l’ordinamento appresta “due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati tra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti”.
Queste pronunzie, tuttavia, nascono dal fatto che il legislatore statale ha finora evitato di pronunciarsi  sulla determinazione dei principi fondamentali in materia di competenza concorrente: è questa una lacuna ordinamentale di notevole gravità che, in materia di governo del territorio, assume una rilevanza del tutto particolare anche per la mancanza di una  chiara definizione del rapporto tra la pianificazione urbanistica e il regime della proprietà immobiliare.
L’assenza di una legge statale di individuazione e ricognizione dei principi fondamentali non significa che da essi si può prescindere, perché essendo immanenti nel nostro ordinamento gli stessi  vanno desunti in via interpretativa dalla intera legislazione vigente. E’ evidente però che il rinvio alla soluzione ermeneutica comporta serie conseguenze in tema di certezza del diritto, perché la mancanza di sicuri punti di riferimento rende molto più difficoltoso l’esercizio del potere legislativo regionale come dimostra l’abnorme contenzioso tra Stato e Regioni attualmente pendente dinanzi alla Corte Costituzionale.
Non certo più agevole è stato il compito del giudice amministrativo in relazione a quegli istituti, talora presenti solo a livello embrionale nella legislazione statale (cfr. art. 23 della legge urbanistica del 1942), come quello della perequazione, rispetto al quale, in una serie di fattispecie ben individuate, è stata esclusa la violazione dei principi fondamentali comunque risultanti dalla legislazione statale già in vigore.
L’assoluta necessità di una legge quadro sui principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente potrebbe venire meno se, in tempi ragionevoli, venisse approvata la riforma costituzionale del titolo V della Costituzione, attualmente all’esame del Parlamento, nella quale verrebbe soppressa la potestà legislativa concorrente. Contestualmente verrebbe rimessa alla  potestà legislativa statale la disciplina delle “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio” (art. 117,comma 2, lett. u) del testo approvato dal Senato in prima lettura), mentre alle Regioni spetterebbe “la potestà legislativa in  materia di … pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno, di dotazione infrastrutturale…”..ecc. (art.117, comma 3).
Non sembra, tuttavia, che questo diverso scenario risolva i complessi problemi che riguardano il governo del territorio in quanto l’attribuzione alle Regioni della potestà legislativa in tema di pianificazione, non  risolve la questione di come ripartire il potere conformativo delle aree e della destinazione delle proprietà immobiliari. E’ evidente che tale potere spetta all’autorità titolare delle scelte di pianificazione e di conformazione della destinazione dei beni, perché è questa la sede nella quale è possibile comparare e valutare tutti gli interessi coinvolti nella scelta delle possibili soluzioni che investono il territorio in tutte le sue componenti. Se però il potere di pianificazione incontra una serie di limiti al potere conformativo fissati dal legislatore statale nelle “disposizioni generali e comuni sul governo del territorio”, la potestà legislativa regionale in tema di pianificazione rischia di essere un elegante guscio di attribuzioni  prive di  contenuto reale ed effettivo.
La problematica, dunque, si sposta dalla enunciazione dei principi fondamentali alle disposizioni generali e comuni, atteso che la ripartizione tra le varie autorità del potere conformativo costituisce la cartina di tornasole per verificare l’effettiva distribuzione tra autorità centrali e locali delle attribuziioni in tema di governo del territorio, che, forse non a caso, viene testualmente richiamato solo in sede di individuazione delle potestà legislativa statale.
La scelta del Comitato di Redazione di rileggere i dieci anni della legge urbanistica del Veneto in una prospettiva diacronica, ha, dunque, più di una motivazione perché induce a meditare, in modo unitario e da diverse angolazioni, su un complesso normativo pieno di sfaccettature.
Fondamentale è innanzi tutto l’approccio costituzionale che affronta l’argomento sia dal punto di vista del diritto positivo che con riferimento alla riforma costituzionale in corso di elaborazione, di cui sottolinea, insieme alle asserite semplificazioni, anche le non trascurabili ambiguità.
Non meno interessanti sono gli ulteriori saggi relativi a taluni fondamentali aspetti della pianificazione urbanistica e della perequazione, al risalente e sempre attuale istituto dei vincoli urbanistici preordinati all’esproprio, all’ambito e ai limiti del sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo sulle scelte di pianificazione territoriale, e, infine, alle indicazione esplicite ed implicite derivanti dall’applicazione della legge regionale n. 11 del 2004 per un corretto riuso delle risorse ambientali sul territorio della Regione Veneto.


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