RSS RSS Feed
Categoria↓
Note
Materia↓
Altro
Giurisprudenza Costituzionale

La giurisprudenza della Corte costituzionale nelle materie di interesse delle Regioni; gennaio – febbraio 2014

di Gilberto Ferro  [*]
Funzionario dell’Ufficio Legislativo della Giunta regionale del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. unico del 2013 pubblicato a marzo 2015



Download PDF
Nel primo bimestre del 2014, su un totale di 34 provvedimenti depositati dalla Corte costituzionale, sono 10 le sentenze d’interesse per le Regioni.
Due sentenze riguardano ricorsi promossi dalle Regioni e Province autonome avverso normativa statale, in particolare la sentenza n. 22, dell’11 febbraio, nei confronti del decreto legge n. 95 del 2012 che, modificando il decreto legge n. 78 del 2010, è intervenuto in materia di disciplina delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, e la sentenza n. 28 del 25 febbraio con la quale sono state dichiarate non fondate alcune questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti del decreto legge n. 83 del 2012 (cosiddetto decreto sviluppo).
Solo una sentenza, la n. 13 del 30 gennaio, è stata pronunciata a seguito di ricorso promosso in via incidentale dal TAR della Campania, mentre le restanti 7 decisioni riguardano ricorsi promossi in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso leggi regionali, in particolare delle Regioni Toscana, con 2 sentenze, Friuli-Venezia Giulia, Puglia, Abruzzo, Molise e una legge della Provincia autonoma di Bolzano.
Le materie interessate dalle pronunce hanno riguardato: la tutela della concorrenza, l’ordinamento tributario, la formazione professionale, la tutela della salute, l’energia, l’ordinamento civile, le funzioni fondamentali degli enti locali, nonché la violazione lei principi di buon andamento ed efficacia dell’azione amministrativa garantiti dall’art. 97 della Costituzione e la violazione del principio della previa copertura delle leggi di spesa che trova fondamento nell’articolo 81 della Carta fondamentale .
 
 
 
Sentenza 13 gennaio 2014, n. 2 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Toscana)
 
 
Materia: tutela della concorrenza
– dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione Toscana 24 novembre 2012, n. 64 (Modifiche alla l.r. 69/2008, alla l.r. 65/2010, alla l.r. 66/2011, alla l.r. 68/2011 e alla l. r. 21/2012), nella parte in cui inserisce il comma 1-bis nell’articolo 82 della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2010, n. 65 (Legge finanziaria per l’anno 2011).
 
 
Premesso che la disciplina delle modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica è da ricondurre alla materia della tutela della concorrenza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi del comma secondo, lettera e), dell’art. 117 della Costituzione, tenuto conto della sua diretta incidenza sul mercato e perché strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio, è illegittima una disposizione regionale che preveda la reiterazione della proroga dei contratti di affidamento in concessione relativi a servizi pubblici locali, in particolare al trasporto pubblico locale su gomma, che erano stati già prorogati, al fine di garantire la continuità del servizio fino all’espletamento della procedura concorsuale, in applicazione di quanto previsto dal comma 5 dell’art. 5 del Regolamento CE 23 ottobre 2007, n. 1370 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi pubblici di trasporto dei passeggeri su strada e per ferrovia e che abroga i regolamenti del Consiglio – CEE – n. 1191/69 e – CEE – n. 1107/70), senza peraltro stabilire un termine finale.
Invero, l’art. 61 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), che recepisce il citato Regolamento n. 1370 del 2007, prevede che per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale le Autorità competenti possano avvalersi di quanto stabilito dall’art. 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6 di tale regolamento i quali prevedono, in particolare, che per fare fronte a situazioni di emergenza in caso di interruzione o possibilità d’interruzione del servizio, gli enti locali competenti, “nelle more dell’espletamento della procedura concorsuale per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico locale su gomma al gestore unico di cui all’articolo 90 e fino al subentro dello stesso”, possano adottare provvedimenti di emergenza, i quali assumono la forma di un’aggiudicazione diretta di un contratto di servizio pubblico o di una proroga consensuale di un contratto di servizio pubblico oppure di un’imposizione dell’obbligo di fornire determinati servizi pubblici.
La norma comunitaria precisa che “i contratti di servizio pubblico aggiudicati o prorogati con provvedimento di emergenza o le misure che impongono di stipulare un contratto di questo tipo hanno una durata non superiore a due anni.”.
La possibilità di proroghe automatiche o di rinnovi di concessioni già esistenti, relative al trasporto pubblico locale, è stata più volte portata al vaglio della Corte costituzionale la quale ha sempre negato tale possibilità rilevando “che non è consentito al legislatore regionale disciplinare il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni alla loro scadenza − in contrasto con i principi di temporaneità e di apertura alla concorrenza − poiché, in tal modo, dettando vincoli all’entrata, verrebbe ad alterare il corretto svolgimento della concorrenza nel settore del trasporto pubblico locale, determinando una disparità di trattamento tra operatori economici ed invadendo la competenza esclusiva del legislatore statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost”.
Ne consegue che la norma impugnata che consente la reiterazione della proroga dei contratti dei gestori dei servizi di trasporto pubblico locale, senza neppure che vi sia l’indicazione di un termine finale di cessazione delle medesime, si pone in contrasto con quanto previsto dal Regolamento n. 1370 del 2007, dettando una disciplina che opera una distorsione nel concetto di concorrenza e, quindi, in contrasto con i principi generali, stabiliti dalla legislazione statale.
 
 
 
Sentenza 23 gennaio 2014, n. 4 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Friuli-Venezia Giulia)
 
 
violazione art. 81 Cost.
– dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 2, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 dicembre 2012, n. 25 (Riordino istituzionale e organizzativo del servizio sanitario regionale).
 
 
Viola l’art. 81 della Costituzione una disposizione, come quella contenuta nella legge regionale impugnata, con la quale si prevede che ai direttori generali delle Aziende sanitarie locali (ASL) che decadono dall’incarico, venga corrisposto il compenso onnicomprensivo dovuto in caso di cessazione anticipata dello stesso, introducendo un trattamento economico di favore che comporta inevitabilmente una maggior spesa, in assenza di previa copertura finanziaria.
La Corte ricorda “che il principio della previa copertura della spesa in sede legislativa è inderogabile e che la forza espansiva dell’art. 81, quarto comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di invalidare tutti gli enunciati normativi che non sono coerenti con i principi della sana gestione finanziaria e contabile”.
Rilevato che nella legge regionale impugnata, non si rinviene alcuna disposizione che preveda la copertura della spesa derivante dalla previsione di un ulteriore compenso a favore dei direttori generali delle Asl anche in caso di cessazione anticipata dall’incarico, ne consegue la dichiarazione di illegittimità della disposizione impugnata per violazione della regola della previa determinazione della copertura finanziaria di cui al citato art. 81 della Costituzione.
 
 
 
Sentenza 23 gennaio 2014, n. 8 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Puglia)
 
 
Materia: sistema tributario
– dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge della Regione Puglia 28 dicembre 2012, n. 45 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015 della Regione Puglia), promossa con riferimento agli artt. 53 e 117, terzo comma, della Costituzione.
La Corte Costituzionale dichiara non fondate le censure sollevate dallo Stato nei confronti di alcune disposizioni della legge n. 45/2012 della Regione Puglia con le quali, nel disciplinare l’aliquota dell’addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), è stata prevista l’applicazione di un’unica aliquota (pari allo 0,5 %) per una fascia di redditi particolarmente estesa (oltre i 28 mila euro annui), mentre per i redditi inferiori sono stati individuati due diversi scaglioni ai quali si applicano aliquote differenziare rispettivamente dello 0,1 % e delle 0,2 %.
Ad avviso del ricorrente, la previsione di un’unica aliquota per una fascia consistente di redditi, violerebbe l’art. 53 della Costituzione, in quanto non terrebbe conto del principio di progressività del tributo.
Viene inoltre censurata la previsione, a decorrere dal 1° gennaio 2013, della rimodulazione delle aliquote dell’addizionale.
Secondo il ricorrente, l’art. 6 del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario”, che disciplina l’addizionale all’IRPEF, al comma 7, prevedrebbe la possibilità per le Regioni di differenziare l’aliquota per scaglioni di reddito solo a decorrere dal 1° gennaio 2014.
Il Giudice delle leggi, dopo aver ricordato come la giurisprudenza costituzionale abbia già chiarito che la progressività è principio che deve informare l’intero sistema tributario nel suo complesso e non il singolo tributo (vd. sent. n. 233 del 2012 e n. 2 del 2006), rileva che la normativa regionale, nel suo complesso, risulta pienamente rispettosa di tale principio, tenuto anche conto del fatto che “… è anche l’imposta specifica (l’IRPEF) a essere significativamente progressiva e che tale qualità non è certo messa in discussione dalle modeste (rispetto alle aliquote statali) addizionali regionali”.
Per quanto attiene invece la pretesa violazione del limite temporale previsto dalla normativa statale, la Corte osserva che detto limite non si riferisce alla possibilità per le regioni di differenziare le aliquote per scaglioni, bensì si limita a vietare aliquote delle addizionali disallineate rispetto agli scaglioni di reddito erariali, senza per questo imporre l’obbligo di osservare integralmente tutti gli scaglioni statali.
Sentenza 27 gennaio 2014, n. 11 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/ Regione Toscana)
 
 
Materie: formazione professionale; tutela della salute; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia
 
– dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 17 e dell’art. 37 della legge della Regione Toscana 3 dicembre 2012, n. 69 (Legge di semplificazione dell’ordinamento regionale 2012).
Rientrano nell’ambito della potestà legislativa residuale delle Regioni disposizioni dirette a prevedere le modalità di accesso allo svolgimento di una professione già individuata dal legislatore statale, nell’esercizio della propria competenza nella materia concorrente delle “professioni”.
Invero, secondo il costante orientamento della Corte, se da un lato alle Regioni non è consentito individuare nuove figure professionali, essendo questa competenza riservata al legislatore statale per il suo carattere necessariamente unitario, dall’altro spetta alle Regioni la disciplina delle professioni per quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale.
Una volta che la legge statale abbia individuato un’autonoma figura professionale, spetta poi alle Regioni, dotate di potestà primaria in materia di formazione professionale, regolare corsi di formazione relativi alle professioni.
Sono pertanto legittime alcune disposizioni contenute nella legge regionale n. 69 del 2012 della Toscana, censurate dallo Stato, con le quali, modificando la propria precedente normativa si prevede che per l’esercizio dell’attività di imbalsamazione e tassidermia in luogo della denuncia di inizio attività (DIA), sia sufficiente una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), nella quale viene attestata la frequenza ad un corso di formazione professionale obbligatoria.
Nel dichiarare l’infondatezza delle censure sollevate, il giudice rileva che le norme impugnate si riferiscono ad una professione già individuata dal legislatore statale e costituiscono esercizio della potestà residuale delle Regioni in materia di formazione professionale.
E’ viceversa illegittima un’ulteriore disposizione con la quale si stabilisce che l’avvio dell’attività di utilizzazione dell’acqua minerale naturale e di sorgente è assoggettato a SCIA, attestante il possesso dei requisiti previsti dal regolamento (CE) 29 aprile 2004, n. 852/2004 (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull’igiene dei prodotti alimentari), prevedendo, inoltre, che l’ASL può effettuare un sopralluogo di verifica entro 30 giorni.
In questo caso la semplificazione introdotta dal legislatore regionale si pone in contrasto con quanto previsto dal legislatore statale, in attuazione con la normativa comunitaria, con il  decreto legislativo 8 ottobre 2011, n. 176 (Attuazione della direttiva 2009/54/CE, sull’utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali naturali), che agli artt. 6 e 22 subordina l’inizio di tale attività ad autorizzazione, la quale è rilasciata previo accertamento che gli impianti destinati all’utilizzazione siano realizzati in modo da escludere ogni pericolo di inquinamento e da conservare all’acqua le proprietà, corrispondenti alla sua qualificazione, esistenti alla sorgente.
La disposizione regionale impugnata subordinando lo svolgimento dell’attività a semplice SCIA, anziché ad autorizzazione, viola un principio fondamentale della materia della tutela della salute, ponendosi inoltre in contrasto la normativa comunitaria.
Un’ulteriore censura sollevata dallo Stato riguarda una disposizione con la quale vengono individuati una serie di interventi concernenti l’installazione di impianti da fonti rinnovabili che producono energia elettrica e termica per i quali non è necessario il titolo abilitativo.
Sul punto la Corte, accogliendo le censure sollevate, rileva che la disposizione regionale, nell’estendere il regime semplificato della mera comunicazione ad interventi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla normativa statale, viola il principio fondamentale nella materia dell’energia costituito dalla disciplina del regime dei titoli abilitativi dettata dall’art. 7 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
Viene infine dichiarata l’illegittimità costituzionale di un’ulteriore disposizione con la quale si prevede che l’installazione di impianti di produzione energetica alimentati a biomassa, fino a 0,5 megawat termici, non necessitano di titolo abilitativo.
Anche con riferimento a questa disposizione viene rilevata la difformità con quanto previsto dal d.lgs. n. 28 del 2011 il quale consente alle Regioni di estendere il regime semplificato soltanto limitatamente agli impianti con potenza nominale fino a 50 kW (e cioè fino a 0,05 MW), in violazione, pertanto, con la disciplina dei titoli abilitativi che attiene ai principi fondamentali in materia di “produzione e trasporto di energia”.
Sentenza 30 gennaio 2014, n. 13 (giudizio promosso in via incidentale dal TAR della Campania c/Regione Campania)
 
 
Materia: energia
 
– dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Campania 1° luglio 2011, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia di impianti eolici).
La Corte dichiara l’illegittimità di una legge della Campania con la quale si stabiliva l’obbligo di rispettare una distanza minima di 800 metri tra i nuovi impianti eolici e quelli già esistenti o autorizzati.
Il giudice ricorda innanzitutto che in materia di produzione di energia eolica l’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), disciplina il procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili prevedendo, ai commi 3 e 4, che la costruzione e l’esercizio di detti impianti, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla Regione o dalle Province delegate dalla Regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico.
Il comma 10 del citato art. 12 stabilisce poi che per lo svolgimento del procedimento autorizzatorio vengano approvate, in Conferenza unificata, apposite linee guida dirette ad assicurare un corretto inserimento degli impianti nel paesaggio, con specifico riguardo agli impianti eolici, prevedendo espressamente che “in attuazione di tali linee guida, le regioni possono procedere alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti”.
Le linee guida adottate con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 10 settembre 2010, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il Ministro per i beni e le attività culturali (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), stabiliscono che le Regioni possono porre limitazioni e divieti in atti programmatori o pianificatori per l’installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati da fonti rinnovabili, esclusivamente nell’ambito e con le modalità di cui al paragrafo 17, il quale prevede che le Regioni possono procedere alla individuazione di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti differenziandole con riguardo alle diverse fonti rinnovabili e alle diverse taglie di impianto e che, in ogni caso, il divieto non può riguardare porzioni significative del territorio o zone genericamente soggette a tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, né tradursi nell’identificazione di fasce di rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate esigenze di tutela.
Ciò premesso la Corte rileva che, in materia di localizzazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, alle Regioni è riconosciuto un limitato margine di intervento, ovvero individuare, caso per caso, “aree e siti non idonei”, avendo specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse taglie di impianto, e solo qualora ciò sia necessario per proteggere interessi costituzionalmente rilevanti.
Invero, come già da tempo rilevato dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 119 e 344 del 2010; n. 166 e 382 del 2009; n. 444 del 2011), alle Regioni non è consentito prescrivere limiti generali, valevoli sull’intero territorio regionale, specie nella forma di distanze minime, perché ciò contrasterebbe con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità alla normativa dell’Unione europea.
Ne consegue pertanto che l’impugnata legge della regione Campania prescrivendo che la costruzione di nuovi aerogeneratori deve rispettare una distanza pari o superiore a 800 metri dall’aerogeneratore più vicino, preesistente o già autorizzato, impone un vincolo ulteriore da applicarsi in via generale su tutto il territorio regionale, in violazione dei principi fondamentali della legislazione statale, eccedendo in tal modo dai limiti stabiliti dal legislatore statale.
Sentenza 31 gennaio 2014, n. 17 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Abruzzo)
 
 
Materia: ordinamento civile (in materia di mobilità del personale e riconoscimento mansioni superiori)
– dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, commi 5, 6 e 7, della legge della Regione Abruzzo 28 dicembre 2012, n. 71 (Misure per il contenimento dei costi della selezione del personale nella Regione Abruzzo, modifica alla legge regionale n. 91/94 e disposizioni per il funzionamento della Struttura del Servizio di Cooperazione Territoriale – IPA).
Le procedure di mobilità collettiva conseguenti ad eccedenze di personale delle pubbliche amministrazioni, trova la propria disciplina negli artt. 33 e 34-bis del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
L’istituto della mobilità, incidendo sulla disciplina del rapporto di lavoro, oggi per la maggior parte “privatizzato”, è riconducibile alla materia dell’ordinamento civile.
Non è quindi consentito alle Regioni prevedere, con propria legge, trasferimenti unilaterali di personale di ruolo da un’azienda regionale all’amministrazione regionale, in difformità dalle procedure di mobilità previste dal citato d.lgs. n. 165 del 2001.
Viene pertanto dichiarata illegittima una disposizione contenuta nella legge della regione Abruzzo n. 71 del 2012 con la quale si prevede che in caso di mancato rinnovo o mancato conferimento dell’incarico al personale dirigente presente nei ruoli delle aziende per il diritto allo studio universitario, tale personale, considerato in esubero, transiti direttamente nei ruoli regionali.
Parimenti illegittime sono le disposizioni della legge regionale impugnata con le quali si prevede che in caso di assenza o impedimento del dirigente, al fine di garantire il funzionamento delle aziende per il diritto allo studio universitario, le funzioni attribuite allo stesso siano svolte, per tutto il tempo dell’assenza o impedimento, dal funzionario con il grado più elevato che abbia i requisiti per l’accesso alla qualifica dirigenziale e che, per il periodo di svolgimento delle predette funzioni, sia riconosciuto a quest’ultimo il trattamento economico spettante al dirigente.
Si tratta, infatti, di una specifica ipotesi di assegnazione di personale ad altre mansioni che, come tale, incide sul rapporto di lavoro modificandone il contenuto della prestazione lavorativa.
Ne consegue la violazione, da parte della legge regionale, della competenza statale in materia di ordinamento civile.
La Corte rileva peraltro che la normativa regionale impugnata si discosta dalla disciplina statale atteso che l’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001 consente l’assegnazione di mansioni superiori in due sole ipotesi: a) vacanza di posti in organico e solo per un periodo di sei mesi, massimo dodici, ove siano state avviate le procedure di copertura dei medesimi posti; b) sostituzione di altro dipendente con diritto alla conservazione del posto per la durata dell’assenza.
Al di fuori di queste due ipotesi l’assegnazione di mansioni superiori è nulla anche se, in applicazione del principio della retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato, desumibile dall’art. 36 della Costituzione, il lavoratore illegittimamente preposto a mansioni superiori ha pur sempre diritto alla differenza di trattamento con la qualifica più elevata, purché le relative mansioni gli siano state attribuite in modo prevalente sotto il profilo quantitativo, qualitativo e temporale.
Nel caso all’esame della Corte, la disposizione regionale “non solo impone al funzionario di grado più elevato di assumere funzioni dirigenziali «in caso di assenza o impedimento del dirigente derivante da qualsiasi motivo», ma gli riconosce il più favorevole trattamento economico corrispondente indipendentemente dalla valutazione dell’impegno concreto, sotteso all’espletamento delle mansioni superiori, in termini di preminenza qualitativa, quantitativa e temporale”.
Viene inoltre osservato che l’ipotesi di incarico in caso di “assenza o impedimento” è molto più ampia e generica rispetto a quella prevista dal legislatore statale di “assenza con diritto alla conservazione del posto” (ovvero nelle ipotesi di malattia, infortunio o altre ipotesi tipiche di sospensione del rapporto), che legittima l’attribuzione di mansioni superiori.
Rilevata quindi l’invasione della normativa regionale sulle competenze riconosciute al legislatore statale, ne viene dichiarata l’illegittimità costituzionale.
 
 
 
Sentenza 11 febbraio 2014, n. 19 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Provincia autonoma di Bolzano)
Materie: coordinamento della finanza pubblica; ordinamento civile
– dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni).
Si pone in contrasto con l’art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento ordinariamente spettante nel 2010, un disposizione della Provincia autonoma di Bolzano con la quale si prevede che “per il personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza, la misura prevista per la trasformazione dell’indennità di funzione in assegno personale e pensionabile è raddoppiata con decorrenza dall’assunzione delle funzioni dirigenziali”.
Detta disposizione, comportando per una particolare categoria di personale un aumento del trattamento economico rispetto a quello previsto per l’anno 2010, viola la citata disposizione statale che si configura quale norma di principio nell’ambito della materia del coordinamento della finanza pubblica.
Parimenti illegittime alcune disposizioni con le quali si prevede che per gli enti pubblici di cui all’art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla Corte dei conti relativamente ad ipotesi di responsabilità amministrative del personale pubblico non vada effettuata sino al raggiungimento di una determinata soglia di valore, e che il conservatore dei libri fondiari, nell’esercizio delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari, sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice tavolare.
Entrambe le disposizioni violano la competenza statale in materia di ordinamento civile introducendo nel primo caso un’ipotesi di esenzione di responsabilità amministrativa per effetto della mancata denuncia, nel secondo un’ipotesi di limitazione patrimoniale della responsabilità del conservatore dei libri fondiari, in violazione dell’art. 117, secondo comma , lettera l), della Costituzione nel cui ambito deve essere ricondotta la disciplina della materia della “responsabilità amministrativa e contabile”.
Sentenza 11 febbraio 2014, n. 22 – (giudizio promosso dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania, Puglia e Sardegna c/Presidente del Consiglio dei ministri)
 
 
Materie: funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; coordinamento della finanza pubblica
 
– dichiara non fondate la questioni di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 1, lettere a), b), c) d) ed e), 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
La sentenza in rassegna si pronuncia in merito alla competenza del legislatore statale ad individuare le funzioni fondamentali dei Comuni, anche nelle materie rientranti nella competenza legislativa concorrente e residuale delle Regioni, e in merito alla possibilità per lo Stato di disciplinare le forme associative dei Comuni.
Le disposizioni impugnate modificano quanto già previsto dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), individuando, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), le funzioni fondamentali dei Comuni, alcune delle quali rientrano tra le materie di competenza legislativa  concorrente o residuale delle Regioni.
Le ricorrenti censurano dette disposizioni in quanto lo Stato non potrebbe includere tra le funzioni fondamentali dei Comuni anche quelle rientranti nella competenza delle Regioni (quanto meno nella competenza residuale ai sensi dell’art. 117, comma quarto, della Costituzione), poiché in tal modo si finirebbe per negare la possibilità, per le Regioni, di ripartire in maniera diversa le funzioni amministrative, nelle materie affidate alla loro competenza legislativa.
La Corte ricostruito il quadro normativo nel quale si inseriscono le singole disposizioni impugnate, rileva che la competenza legislativa statale, esercitata ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), è “soltanto attributiva di funzioni fondamentali, dalla stessa individuate, mentre l’organizzazione della funzione rimane attratta alla rispettiva competenza materiale dell’ente che ne può disporre in via regolativa”.
Pertanto non risultano violate le attribuzioni riconosciute alle Regioni atteso che i Comuni saranno chiamati a svolgere le funzioni fondamentali, individuate dalle disposizioni impugnate, sulla base della disciplina disposta, dallo Stato o dalle Regioni, a seconda del riparto di competenze contenuto nell’art. 117 della Carta fondamentale.
Ulteriori censure sollevate dalle Regioni ricorrenti, riguardano la competenza statale in merito alla disciplina delle gestioni associate delle funzioni fondamentali.
Le disposizioni censurate prevedono infatti che tutti i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esercitino obbligatoriamente in forma associata, mediante unioni di Comuni o convenzione, la quasi totalità delle funzioni fondamentali.
Ad avviso delle ricorrenti la “regolazione delle associazioni degli enti locali” rientra nell’ambito della competenza legislativa residuale delle Regioni dovendo lo Stato limitarsi a stabilire la disciplina in materia di “legislazione elettorale, organi di governo, e funzioni fondamentali dei Comuni, Province e Città metropolitane”.
La Corte riconosce che in tema di forme associative di enti locali la giurisprudenza costituzionale si è già espressa e che, in particolare con riferimento alle comunità montane, ha ritenuto che il loro ordinamento è riservato alla competenza legislativa residuale delle Regioni, in quanto le stesse non sono contemplate dall’art. 114 della Costituzione.
Tuttavia, rileva il giudice delle leggi, la giurisprudenza ha anche affermato che “il legislatore statale può, con una disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti territoriali. Vincoli che possono considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscano un limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa e siano rispettosi del canone generale della ragionevolezza e proporzionalità dell’intervento normativo rispetto all’obiettivo prefissato”.
Ciò premesso la Corte osserva che le norme censurate risultano dirette al contenimento della spesa pubblica, “creando un sistema tendenzialmente virtuoso di gestione associata di funzioni (e, soprattutto, quelle fondamentali) tra Comuni, che mira ad un risparmio di spesa sia sul piano dell’organizzazione “amministrativa”, sia su quello dell’organizzazione “politica”, lasciando comunque alle Regioni l’esercizio contiguo della competenza materiale ad esse costituzionalmente garantita, senza, peraltro, incidere in alcun modo sulla riserva del comma quarto dell’art. 123 Cost. In definitiva, si tratta di un legittimo esercizio della potestà statale concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost.”.
 
 
 
 
 
 
 
Sentenza 25 febbraio 2014, n. 27 – (giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri c/Regione Molise)
 
 
Materie: coordinamento finanza pubblica (in materia di personale); violazione dei principi di buon andamento, di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa, del giusto procedimento di cui all’art. 97 Cost.
 
– dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 12, comma 1, e 34, comma 1, della legge della Regione Molise 17 gennaio 2013, n. 4 (Legge finanziaria regionale 2013).
 
 
Come ribadito più volte dalla giurisprudenza costituzionale, l’art. 1, comma 557, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato − legge finanziaria 2007), secondo cui gli enti sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale mediante la riduzione dell’incidenza percentuale rispetto al complesso delle spese correnti; la razionalizzazione e lo snellimento delle strutture burocratico-amministrative; il contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa, è riconducibile alla competenza legislativa statale diretta a dettare principi di coordinamento della finanza pubblica.
Alla stessa materia è riconducibile anche l’art. 1, comma 557-ter, della medesima legge n. 296 del 2006 il quale prevede che in caso di mancato rispetto del comma 557, si applica il divieto di cui all’art. 76, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, secondo il quale “è fatto divieto agli enti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione continuata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”.
In particolare, come chiarito con la sentenza n. 108 del 2011, “tali norme statali, ispirate alla finalità del contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il perseguimento dei medesimi. Invero, come ha chiarito questa Corte, <<… la spesa per il personale, per la sua importanza strategica ai fini dell’attuazione del patto di stabilità interna (data la sua rilevante entità), costituisce non già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale>>”.
E’ pertanto illegittima una disposizione contenuta nella legge regionale impugnata con la quale si consente a determinati enti regionali di procedere a nuove assunzioni in assenza, tuttavia, di un piano per il raggiungimento degli obiettivi di cui all’art. 1, comma 557, della legge n. 296 del 2006, in particolare con riferimento alla riduzione dell’incidenza percentuale delle spese di personale rispetto al complesso delle spese correnti ed alla razionalizzazione ed allo snellimento delle strutture burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici.
Viola invece l’art. 97 della Costituzione un’ulteriore disposizione della legge regionale impugnata con la quale si prevede che “al termine della legislatura decadono tutte le figure nominate a vario titolo, ragione o causa dal Presidente della Giunta, dalla Giunta regionale e dal Consiglio regionale”.
Detta norma infatti, per il suo carattere generale, si applica anche alle nomine dei direttori generali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario regionale, i quali, come più volte chiarito dalla giurisprudenza della Corte, costituiscono “una figura tecnico-professionale che ha il compito di perseguire, nell’adempimento di un’obbligazione di risultato (oggetto di un contratto di lavoro autonomo), gli obiettivi gestionali e operativi definiti dal piano sanitario regionale (a sua volta elaborato in armonia con il piano sanitario nazionale), dagli indirizzi della Giunta, dal provvedimento di nomina e dal contratto di lavoro con l’amministrazione regionale”.
Il giudice osserva che la disposizione impugnata, per la parte in cui si applica anche ai direttori generali delle Asl, viola i principi garantiti dall’art. 97 della Costituzione sotto molteplici profili.
Viola il principio di buon andamento, perché il meccanismo di decadenza automatica incide sulla continuità dell’azione amministrativa “infatti, il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce l’incarico deve essere […] connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa […]”.
Viola i principi di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa, poiché il carattere automatico della decadenza dall’incarico del direttore, previsto dalla disposizione impugnata, esclude una valutazione oggettiva dell’operato del funzionario.
Viola il principio di imparzialità dell’azione amministrativa, perché introduce un’ipotesi di cessazione anticipata e automatica dall’incarico del direttore generale dipendente da un atto dell’organo politico.
Infine viola il principio del giusto procedimento perché non prevede il diritto del funzionario di intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione e di conoscere la motivazione di tale decisione.
Poste queste premesse, la Corte costituzionale dichiara la parziale illegittimità della norma impugnata nella parte in cui non esclude dalla sua applicazione gli incarichi di funzione dirigenziale di cui all’art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
 
 
Sentenza 25 febbraio 2014, n. 28 – (giudizio promosso dalle Province autonome di Trento e di Bolzano c/Presidente del Consiglio dei ministri)
 
Materia: tutela della concorrenza
 
– dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 37, commi 4, 5, 6, 7 e 8, del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134
Le norme censurate dalle province ricorrenti, contenute nell’art. 37,commi 4, 5, 6, 7 e 8, del decreto-legge n. 83 del  2012, sono dirette a regolare le gare per l’affidamento di concessioni nel settore idroelettrico, disciplinano i tempi di indizione delle procedure di evidenza pubblica, la durata delle concessioni, le condizioni e i criteri di ammissione alla gara, le procedure di affidamento e i criteri di valutazione dell’offerta.
Inoltre le citate norme stabiliscono che, per garantire la continuità gestionale, il “bando di gara” debba prevedere il trasferimento dal concessionario uscente al nuovo concessionario della titolarità del ramo d’azienda relativo all’esercizio della concessione, comprensivo di tutti i relativi rapporti giuridici e che al concessionario uscente spetti, per il trasferimento del ramo d’azienda, un corrispettivo.
Infine viene previsto che, al fine di assicurare un’omogenea disciplina sul territorio nazionale delle attività di generazione idroelettrica e parità di trattamento tra gli operatori economici, sono definiti con decreto interministeriale, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, i criteri generali per la determinazione secondo criteri di economicità e ragionevolezza, da parte delle Regioni, di valori massimi dei canoni di concessione ad uso idroelettrico
Entrando nel merito della questione sollevata, la Corte osserva che le disposizioni impugnate mirano ad agevolare l’accesso degli operatori economici al mercato dell’energia secondo condizioni uniformi sul territorio nazionale, regolando le relative procedure di evidenza pubblica con riguardo alla tempistica delle gare e al contenuto dei relativi bandi, nonché all’onerosità delle concessioni messe a gara, norme che, ad avviso del giudice, rientrano nell’ambito della materia “tutela della concorrenza”, di competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, a cui va ricondotta l’intera disciplina delle procedure di gara pubblica in quanto strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza in modo uniforme sull’intero territorio nazionale.
Vengono pertanto dichiarate non fondate le questioni di legittimità sollevate dalle ricorrenti poiché, trattandosi di materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato, non vi è alcuna invasione delle prerogative provinciali riconosciute dai propri speciali statuti di autonomia, con riferimento alle procedure per l’affidamento di concessioni nel settore idroelettrico.

Chi è Gilberto Ferro:
Funzionario dell’Ufficio Legislativo della Giunta regionale del Veneto. Iscritto all’elenco speciale degli avvocati dell’Ordine di Venezia, segue il contenzioso costituzionale e svolge consulenza legale e legislativa nei settori agricoltura, bilancio, finanza, tributi.

Commenti (0) | Scrivi