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I fabbisogni standard dei comuni

di Dino Rizzi - Michele Zanette  [*]
Dino Rizzi: Professore ordinario di Scienza delle finanze presso il Dipartimento di Economia dell’Università Ca’ Foscari Venezia. Michele Zanette: Docente a contratto di Politica Economica I (Dipartimento di Management) e di Politica Economica II (Dipartimento di Economia) presso l’Università Ca’ Foscari Venezia.
    
Pubblicato nell'edizione n. unico del 2013 pubblicato a marzo 2015



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1.      Introduzione
L’esigenza di calcolare i fabbisogni standard di spesa dei comuni nasce concretamente nel 2001 con la modifica del Titolo V della Costituzione. La nuova formulazione dell’articolo 119 prevede infatti che le risorse derivanti da tributi ed entrate proprie, compartecipazioni e trasferimenti perequativi consentano ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Ciò che la Costituzione vuole garantire non è, ovviamente, il finanziamento della spesa effettivamente sostenuta dai comuni, e cioè la spesa storica, quanto la spesa “standard” che essi dovrebbero sostenere per fornire ai cittadini i servizi fondamentali.
Il superamento del criterio della spesa storica a favore di quella standard, snodo cruciale nel processo di realizzazione del federalismo fiscale, ha trovato concreta attuazione con la legge delega n.42 del 2009 e con il successivo decreto legislativo n. 216 del 2010.[1] Prioritaria, nell’ambito di questo nuovo scenario, è stata la definizione delle funzioni fondamentali da attribuire ai comuni ai sensi dalla lettera p) dell’articolo 117 della Costituzione, che attribuisce allo Stato competenza esclusiva in materia. Per quanto stabilito dall’articolo 3 del d.lgs. 216/2010 queste funzioni sono:
1) le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo (nella misura complessiva del 70 per cento delle spese);
2) le funzioni di polizia locale;
3) le funzioni di istruzione pubblica, compresi i servizi per gli asili nido, di assistenza scolastica e refezione, e l'edilizia scolastica;
4) le funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
5) le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia e per il servizio idrico integrato;
6) le funzioni del settore sociale.
Al fine di consentire il finanziamento integrale di tali funzioni, per un ammontare definito dal fabbisogno standard, ai comuni spettano tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, addizionali a tali tributi e trasferimenti perequativi (legge 42, articolo 11, comma 1, lettera b). In questo schema i trasferimenti rappresentano una variabile residuale, essendo definiti dalla differenza fra fabbisogni standard e gettiti fiscali standard. Così, a parità di altre condizioni, tanto più elevato è il fabbisogno standard attributo ad un comune e tanto più elevato è il trasferimento perequativo ad esso spettante. Da ciò nasce il rilevante ruolo assegnato ai fabbisogni standard nel contesto della finanza locale.
La centralità dei fabbisogni standard nell’ambito dei rapporti Stato-Enti territoriali ha sollevato un ampio dibattito intorno al loro significato e alla metodologia da seguire per calcolarli. Alcuni aspetti generali di tale problema sono stati enunciati nell’art. 4 del d.lgs. 216/2010 (comma 1), il quale prevede che i fabbisogni standard siano calcolati per singola funzione fondamentale, sulla base dei dati contabili e strutturali dei comuni, dei modelli organizzativi adottati e di adeguate tecniche statistiche. Il compito di calcolare effettivamente i fabbisogni standard è stato attribuito alla ”Società per gli studi di settore, Soses s.p.a.” (art. 5 del d.lgs. 216/2010) che ha recentemente pubblicato i risultati delle analisi effettuate di concerto con l’Ifel, e l’Istat.
 
2.      Costi standard e fabbisogni standard
Prima di analizzare i risultati della stima del fabbisogno standard dei comuni italiani elaborata dalla Sose, è utile rivedere la definizione di alcuni concetti che, se utilizzati in modo poco preciso, possono generare delle interpretazioni errate.
In particolare, si tratta di evidenziare la differenza concettuale tra costo standard e fabbisogno standard. I documenti Sose considerano esplicitamente tale differenza.
Il costo standard può essere come il costo minimo di produzione di una unità di prodotto (o di servizio) mediante un processo produttivo con le seguenti caratteristiche:
·         il prodotto (output) deve essere ottenuto in condizioni operative ritenute normali;
·         il prodotto deve avere delle caratteristiche standard di qualità e di efficacia;
·         deve essere impiegato il mix efficiente di fattori produttivi (input);
·         gli input sono valutati a prezzi standard di acquisto.
Il costo standard non va confuso con il prezzo di acquisto di beni e servizi. In questo caso si può parlare di prezzo standard di acquisto, ma non di costo.
A livello di fornitura pubblica di servizi, il prodotto può essere definito come un livello essenziale di prestazione (Lep), dato dalla descrizione dei livelli minimi accettabili di quantità e di qualità del servizio che deve essere fornito ad un particolare utente.
Il costo standard di fornitura di un Lep è quindi il costo minimo di produzione supponendo condizioni operative normali, il mix efficiente di fattori produttivi e l’acquisto a prezzi standard dei fattori produttivi.
Il costo standard può essere definito solo in relazione ad un prodotto da costruire o ad un servizio da fornire, ma in molti casi nella produzione pubblica, a causa delle caratteristiche particolari dei beni e servizi prodotti:
·         non è possibile identificare e misurare esattamente il livello dell’output;
·         non è possibile identificare esattamente i fruitori del bene o servizio prodotto.
In questi casi è possibile definire, invece, un fabbisogno di spesa standard, che indichi la spesa monetaria che ci si aspetta sia effettuata da un ente per raggiungere un certo obiettivo di qualità ed efficacia e acquistando a prezzi standard i fattori produttivi. Il fabbisogno di spesa standard dipende, in generale, dalle caratteristiche della popolazione e del territorio da servire.
Tale concetto di spesa può essere riferito alla spesa complessiva dell’ente, il fabbisogno standard complessivo, o per facilitare i confronti, al valore medio per abitante: il fabbisogno standard pro capite.
Le definizioni teoriche appena descritte trovano scarsa possibilità di applicazione con i dati a disposizione nella realtà. Di fatto le stime di fabbisogno standard che sono state prodotte dalla letteratura economica e da Sose si basano essenzialmente sullo studio delle determinanti della spesa effettiva osservata nei comuni italiani, che è legata a livelli di efficienza ed efficacia non osservabili.
Per passare dalla spesa effettiva al fabbisogno standard di spesa si è poi costretti a formulare una serie di ipotesi non verificabili tra cui, particolarmente rilevante, è l’ipotesi di un livello omogeneo di efficienza (o di inefficienza) nei diversi comuni.
 
3.      I fabbisogni standard di spesa degli Enti Locali secondo Sose
Il metodo seguito da Sose per calcolare i fabbisogni standard dei comuni delle Regioni a Statuto Ordinario ricalca le indicazioni della letteratura scientifica internazionale e nazionale.[2] Per ognuna delle sei funzioni fondamentali indicate dal legislatore, e per alcune sotto-funzioni, è stata stimata, con tecniche statistiche, una funzione che spiega in che modo la spesa storica dei comuni dipende dal contesto socio-economico di appartenenza, dalla situazione territoriale, e da altre variabili non controllate dagli enti. Per le funzioni fondamentali a cui potevano essere associati i dati relativi agli output del processo, quali ad esempio istruzione e asili nido, sono state stimate delle funzioni di costo, mentre per tutte le altre funzioni sono state stimate delle funzioni di spesa.
Le variabili esplicative utilizzate nelle analisi sono numerose e diverse in relazione alla funzione fondamentale oggetto di studio. Fra le principali, in ordine d’importanza, la popolazione residente, i servizi offerti (ad esempio il numero dei bambini in asili nido e la quota che usufruisce di servizi di refezione), i fattori esogeni di carico (ad esempio l’attività di front-office dell’anagrafe), le scelte organizzative (ad esempio se il comune appartiene ad un’unione di comuni, o ha esternalizzato la funzione), il parco veicolare, il traffico e le strade, le caratteristiche demografiche, l’economia locale, i prezzi degli input (costo del lavoro e affitti), il disagio sociale, la morfologia del territorio e il turismo.
Queste analisi hanno richiesto un complesso e lungo lavoro di raccolta e di validazione delle informazioni statistiche di base. In effetti, anche se molti dei dati utilizzati nelle analisi statistiche erano già disponibili nelle banche dati Istat e nei Certificati di Conto Consuntivo dei comuni, è stato necessario raccogliere molte nuove informazioni mediante la somministrazione di numerosi e dettagliati questionari ai comuni. E’ stato questo probabilmente uno dei compiti più onerosi per il gruppo di ricerca, ma anche per gli stessi comuni.
Il calcolo vero e proprio dei fabbisogni (o costi) standard ha rappresentato una fase successiva dell’analisi, ed è stato effettuato considerando il valore atteso che assume la funzione stimata di spesa (o di costo) quando ad alcune variabili esplicative viene imposto, in sostituzione del valore effettivo, un valore di riferimento “standard” uguale per tutti i comuni.
E’ questa forse la fase più delicata dell’intera procedura perché contiene, per sua natura, un’elevata discrezionalità nella scelta delle variabili da sterilizzare, e cioè da considerare costanti per tutti i comuni. Fra le variabili a cui è stato imposto un valore costante (in termini pro capite) per tutti i comuni si può citare l’ammontare delle entrate non determinate da scelte locali.
Le analisi di Sose hanno prodotto in origine le stime relative ai fabbisogni standard complessivi per ciascuna funzione fondamentale e per ciascun comune. I valori assoluti dei fabbisogni standard sono però poco utili. Un primo motivo è imputabile al fatto che non è possibile ripetere le analisi ogni anno con dati recenti, per cui le stime si sarebbero rivelate ben presto obsolete. In secondo luogo perché l’ammontare del fondo perequativo viene comunque determinato sulla base di scelte politiche e non come risultato dei fabbisogni e della capacità fiscale standard. Per questo motivo è sufficiente avere dei coefficienti di riparto tra i comuni di un dato fabbisogno complessivo piuttosto che il valore assoluto dei fabbisogni standard di ciascun comune. Per ottenere i coefficienti di riparto, l’unico vero risultato operativo delle analisi sui fabbisogni standard, sono stati quindi rapportati i fabbisogni standard di ciascun comune al totale dei fabbisogni standard. Tali coefficienti sono ipotizzati costanti anche nei prossimi tre anni.
La stima dei fabbisogni standard e la conseguente determinazione dei coefficienti di riparto è stata fatta per tappe, incominciando con la funzione “polizia urbana”, i cui esiti sono stati definitivamente approvati dalla Commissione tecnica paritetica nel dicembre 2012, per finire con la funzione “gestione del territorio e ambiente”, i cui risultati sono stati approvati a fine 2013. Una volta ottenuti questi risultati si è infine proceduto alla determinazione dei fabbisogni standard complessivi e dei relativi coefficienti di riparto.
 
4.      I principali risultati Italia e per i comuni nel Veneto
Nel sito Internet www.Opencivitas.it sono stati pubblicati recentemente i risultati della stima del fabbisogno standard complessivo dei comuni delle regioni a statuto ordinario e una disaggregazione in dodici voci di spesa. In questo paragrafo tali risultati vengono descritti e commentati con riferimento particolare ai comuni del Veneto.
I principali dati riportati nel sito riguardano la spesa storica, la stima del fabbisogno standard di spesa complessivo e la differenza percentuale tra fabbisogno e spesa storica. Una differenza percentuale positiva (o negativa) indica quindi un fabbisogno di spesa superiore (o inferiore) alla spesa effettiva.
Come giustamente avvertono i documenti Sose, il fabbisogno standard di un comune fornisce un valore di riferimento relativo all’ammontare di risorse finanziarie di cui un comune dovrebbe disporre per offrire una determinata gamma di servizi, considerando le caratteristiche della popolazione e del territorio da servire.[3] Lo scostamento, positivo o negativo, del fabbisogno stimato per un comune rispetto alla sua spesa storica non può quindi fornire indicazioni sul grado di efficienza e/o di virtuosità (comunque definite), né può essere immediatamente utilizzato per inferire aumenti o diminuzioni dei trasferimenti al comune in un processo di perequazione.[4]
Con queste avvertenze, possiamo evidenziare comunque le differenze percentuali medie tra fabbisogno stimato e spesa storica dei comuni raggruppati per regione. Nella Tabella 1, in cui le regioni sono ordinate per valori crescenti della differenza percentuale, i valori negativi più elevati sono riscontrabili nei comuni dell’Abruzzo, della Basilicata e del Lazio, mentre le differenze positive maggiori sono rilevabili nella Calabria (+9,80%), nel Piemonte (+7,48%) e nei comuni del Veneto con un valore di +7,29%. Si noti che questi valori derivano dalla redistribuzione tra i comuni del valore complessivo di spesa storica (33,2 miliardi di euro), per cui le differenze positive e negative in valore assoluto si compensano esattamente a livello nazionale.
Per il complesso dei comuni del Veneto, quindi, la stima riconoscerebbe un fabbisogno finanziario complessivo maggiore di 200 milioni di euro rispetto alla spesa storica. In altri termini, la stima suggerisce che nel 2010 i comuni veneti spendevano effettivamente per le funzioni considerate 200 milioni di euro in meno rispetto a quando ci si aspetterebbe, date le loro caratteristiche demografiche e territoriali.
 
Tabella 1 – Spesa storica e fabbisogno standard dei comuni per regione
Regioni a Statuto Ordinario
Spesa storica
Fabbisogno standard complessivo
Differenza:
fabbisogno meno spesa storica
Differenza %
Abruzzo
883,491,576
775,472,820
-108,018,757
-12.23%
Basilicata
339,041,475
313,426,535
-25,614,940
-7.56%
Lazio
4,980,010,838
4,660,542,743
-319,468,095
-6.42%
Toscana
2,639,915,239
2,503,686,627
-136,228,612
-5.16%
Umbria
584,881,555
563,360,803
-21,520,753
-3.68%
Liguria
1,249,812,461
1,205,211,775
-44,600,686
-3.57%
Campania
3,430,468,711
3,332,837,108
-97,631,603
-2.85%
Puglia
2,200,854,605
2,157,889,955
-42,964,650
-1.95%
Emilia Romagna
3,071,119,971
3,093,916,369
22,796,398
0.74%
Lombardia
6,240,104,401
6,453,607,747
213,503,346
3.42%
Marche
903,456,090
944,011,864
40,555,774
4.49%
Molise
172,376,586
182,466,457
10,089,871
5.85%
Veneto
2,751,492,533
2,952,153,593
200,661,061
7.29%
Piemonte
2,818,610,774
3,029,506,301
210,895,526
7.48%
Calabria
995,616,101
1,093,162,220
97,546,120
9.80%
Totale complessivo
33,261,252,917
33,261,252,917
0
0.00%
Fonte: www.OpenCivitas.it
 
Approfondendo l’analisi per i comuni del Veneto, la Tabella 2 mostra i valori raggruppati per provincia, distinguendo il comune capoluogo dagli altri. I valori negativi si verificano nel comune di Venezia (con -19,5%), nel comune di Padova (-13.8) e nei comuni rodigini (-5,8% nel capoluogo e -0,7% negli altri comuni). Tutti gli altri hanno in media valori postivi e il valore positivo più elevato si registra nel comune di Vicenza, con +31,8%.
Dettagliando maggiormente l’analisi si evidenzia un’elevata variabilità di risultati all’interno del Veneto e delle stesse province, come si può notare in sintesi nella Tabella 3, che riporta i dieci comuni veneti con i valori minimi (negativi) e massimi (positivi) della differenza percentuale tra fabbisogno standard e spesa storica. Considerando i singoli comuni, si nota che lo scostamento percentuale va dal -55% di Calto (RO) al +69% di Villafranca Padovana. La distribuzione delle differenze percentuali in tutti i comuni veneti è mostrata nella Figura 1.[5]
E’ difficile da questi dati ricavare l’impressione di una qualche omogeneità che contraddistingua i comuni veneti dal resto d’Italia. Esiste un modello veneto? Sembra di no, molti comuni hanno differenze positive e molti altri hanno differenze negative. Il valore medio dei comuni veneti, +7,29%, indica comunque una tendenza ad avere una spesa storica inferiore al livello stimato del fabbisogno standard.
 
Tabella 2 – Spesa storica e fabbisogno standard dei comuni veneti per provincia
Comuni per provincia
Spesa storica
Fabbisogno standard complessivo
Differenza:
fabbisogno meno spesa storica
Differenza %
Venezia: capoluogo
326,842,835
263,141,162
-63,701,673
-19.5%
Padova: capoluogo
189,037,654
162,858,190
-26,179,463
-13.8%
Rovigo: capoluogo
33,603,674
31,654,642
-1,949,032
-5.8%
Rovigo: altri comuni
103,589,604
102,813,505
-776,098
-0.7%
Belluno: capoluogo
21,106,652
21,625,044
518,392
2.5%
Verona: capoluogo
210,437,766
222,999,426
12,561,660
6.0%
Belluno: altri comuni
104,708,497
111,214,573
6,506,076
6.2%
Venezia: altri comuni
320,278,400
340,619,171
20,340,771
6.4%
Treviso: capoluogo
51,425,740
54,846,735
3,420,995
6.7%
Totale comuni veneti
2,751,492,533
2,952,153,593
200,661,061
7.3%
Verona: altri comuni
327,905,853
357,830,068
29,924,215
9.1%
Vicenza: altri comuni
345,587,196
409,427,464
63,840,268
18.5%
Treviso: altri comuni
345,840,794
414,251,677
68,410,884
19.8%
Padova: altri comuni
298,375,401
363,273,246
64,897,845
21.8%
Vicenza: capoluogo
72,752,468
95,598,690
22,846,223
31.4%
Fonte: nostre elaborazioni su dati OpenCivitas
 
Tabella 3 – Spesa storica e fabbisogno standard dei comuni veneti: valori massimi e minimi della differenza %.
Comuni con più elevata differenza negativa
Differenza   %
 
Comuni con più elevata differenza positiva
Differenza   %
Calto (RO)
-55.51%
 
Pressana (VR)
55.08%
Cortina D'Ampezzo (BL)
-46.11%
 
Due Carrare (PD)
55.62%
Longarone (BL)
-41.91%
 
Urbana (PD)
56.08%
Selva Di Cadore (BL)
-40.96%
 
Mossano (VI)
56.42%
Borca Di Cadore (BL)
-39.52%
 
Poiana Maggiore (VI)
58.79%
Sant'Urbano(PD)
-36.62%
 
Santo Stefano Di Cadore (BL)
59.40%
Villanova Marchesana (RO)
-33.40%
 
Grancona (VI)
59.55%
Torri Del Benaco (VR)
-32.18%
 
Rosolina (RO)
63.02%
Forno Di Zoldo (BL)
-30.25%
 
Baone (PD)
66.00%
Ferrara Di Monte Baldo (VR)
-27.78%
 
Villafranca Padovana (PD)
69.63%
Fonte: www.OpenCivitas.it
 
Figura 1 – Differenza % tra fabbisogno standard e spesa storica nei comuni veneti
 
Fonte: nostre elaborazioni su dati OpenCivitas
 
 
Infine, concludiamo questa rassegna disaggregando i valori medi regionali per funzione (Tabella 4). Anche in questo caso non si nota un comportamento del Veneto sostanzialmente diverso dal resto d’Italia: le differenze percentuali dei comuni veneti si collocano per ciascuna funzione su valori intermedi. Solo in due casi, per le funzioni di Polizia locale e Tributi, in Veneto si toccano i valori massimi. Per nessuna funzione, invece, i comuni veneti registrano il valore minimo.

 

Tabella 4 – Differenze % per funzione (regioni ordinate per valori crescenti della colonna Totale)
Regioni a Statuto Ordinario
Altri servizi generali
Anagrafe
Asili nido
Istruzione
Polizia locale
Rifiuti
Sociale al netto asili nido
Territorio e ambiente al netto rifiuti
Trasporti
Tributi
Ufficio tecnico
Viabilità
Totale
Abruzzo
6.62%
3.72%
-11.38%
-2.01%
-6.91%
-0.33%
-46.14%
-33.02%
89.73%
-9.96%
-9.18%
8.13%
-12.23%
Basilicata
-8.13%
-30.17%
-8.74%
-12.87%
-8.54%
-0.50%
-18.51%
32.85%
-69.99%
18.42%
-32.58%
64.34%
-7.56%
Lazio
38.64%
-6.09%
-18.19%
-18.43%
-15.06%
-14.25%
-0.78%
-11.54%
-17.91%
-28.86%
-8.11%
-23.65%
-6.42%
Toscana
-9.74%
16.08%
6.01%
1.38%
-4.82%
-14.91%
10.71%
-21.04%
-15.70%
-10.79%
-10.00%
17.00%
-5.16%
Liguria
-10.51%
6.62%
-33.18%
-11.03%
1.25%
-0.52%
18.36%
-20.08%
-6.22%
16.66%
-3.59%
17.79%
-3.57%
Umbria
-19.60%
21.87%
-1.04%
9.87%
12.32%
-12.66%
29.12%
-15.94%
-52.46%
9.84%
-0.74%
12.41%
-3.68%
Campania
-18.19%
-28.13%
-41.17%
16.76%
-2.91%
-11.59%
39.39%
34.40%
5.25%
-27.05%
10.28%
0.04%
-2.85%
Puglia
18.27%
-17.25%
-34.98%
0.91%
-2.62%
-4.99%
-13.66%
18.90%
-36.06%
-19.19%
23.08%
6.47%
-1.95%
Emilia Romagna
-12.80%
29.07%
33.99%
-11.96%
8.69%
3.90%
-3.58%
-9.96%
214.73%
19.58%
19.24%
-9.92%
0.74%
Lombardia
-3.66%
14.33%
-1.93%
3.54%
11.59%
16.33%
-7.16%
7.82%
-26.68%
15.85%
16.99%
5.95%
3.42%
Marche
-10.07%
3.49%
20.33%
5.70%
21.36%
18.11%
-3.49%
3.99%
86.85%
10.76%
-4.95%
1.12%
4.49%
Molise
-2.73%
-9.75%
-28.17%
-5.46%
9.92%
34.74%
22.52%
-48.82%
137.94%
-4.91%
-11.27%
42.21%
5.85%
Veneto
-0.54%
1.14%
18.17%
15.22%
21.89%
12.83%
-2.92%
7.84%
28.16%
47.98%
-14.64%
4.78%
7.29%
Piemonte
13.03%
10.68%
29.34%
7.81%
-9.43%
0.81%
-1.76%
17.78%
482.71%
23.25%
-13.17%
-5.39%
7.48%
Calabria
-8.05%
-27.72%
35.43%
23.64%
3.62%
24.45%
42.81%
0.74%
444.45%
-8.99%
-3.12%
-5.12%
9.80%
Valore minimo
-19.60%
-30.17%
-41.17%
-18.43%
-15.06%
-14.91%
-46.14%
-48.82%
-69.99%
-28.86%
-32.58%
-23.65%
-12.23%
Valore massimo
38.64%
29.07%
35.43%
23.64%
21.89%
34.74%
42.81%
34.40%
482.71%
47.98%
23.08%
64.34%
9.80%
Fonte: nostre elaborazioni su dati www.OpenCivitas.it

 

5.      I limiti metodologici e analitici delle analisi SOSE
Come già notato nel paragrafo 3, la metodologia utilizzata da Sose per la stima del fabbisogno standard utilizza le indicazioni della letteratura internazionale e italiana sul tema. Sono state fatte però alcune scelte metodologiche che hanno rilevanti conseguenze sui risultati finali.
In particolare, la scelta di suddividere l’analisi per funzioni, anziché considerare le scelte comunali come frutto di un unico processo decisionale a livello comunale, ha portato a limitare l’impatto di alcune variabili particolarmente importanti, quali la disponibilità di risorse sia di fonte locale (le basi imponibili delle imposte locali) che di fonte esterna (i trasferimenti statali e da altri enti).[6] E’ abbastanza ovvio pensare che, in un contesto di sostanziale pareggio di bilancio, a parità di altre condizioni la capacità di spesa di un comune dipenda dalle entrate a disposizione, quindi la mancanza di adeguata considerazione del ruolo delle entrate può portare a stimare dei fabbisogni ancora troppo legati alla spesa effettiva.
Inoltre, la scelta di stimare il fabbisogno “medio” invece di un fabbisogno “efficiente” ha come conseguenza l’attribuzione a ciascun comune di un fabbisogno standard che incorpora l’inefficienza media del sistema. I comuni efficienti avranno più risorse senza motivo, i meno efficienti manterranno comunque risorse per continuare ad essere inefficienti come la media.[7]
Non a caso le stime Sose riportano dei coefficienti di fabbisogno relativo di ciascun comune rispetto al totale della spesa dei comuni, perché in questo modo si lascia alle scelte politiche di finanza pubblica la discrezionalità della determinazione delle risorse da assegnare complessivamente ai comuni.
I dati pubblicati in OpenCivitas focalizzano la loro attenzione sullo scarto percentuale fra il fabbisogno standard e la spesa storica. Questa impostazione è tuttavia di scarso interesse, non solo perché è inutile ai fini di una valutazione in termini di efficienza, ma anche perché non consente di comparare il fabbisogno standard dei diversi enti, e non permette di valutare criticamente le stime effettuate da Sose.
A tal fine è opportuno considerare i fabbisogni standard in termini pro capite. Un primo risultato di questa operazione è riportato nella Figura 2, che evidenzia il fabbisogno standard pro capite dei comuni, aggregati a livello regionale, in rapporto alla media di tutti i comuni delle regioni a statuto ordinario (Rso). Ciò che si osserva è l’elevata variabilità dei fabbisogni standard di spesa. In alcune regioni, come Puglia, Basilicata e Calabria, i comuni hanno un fabbisogno di spesa inferiore alla media di 15-20 punti percentuali, mentre in altre, come Liguria e Lazio, i comuni presentano un fabbisogno pro capite più elevato della media di 15-20 punti percentuali o più.
Colpisce, in particolare, il fatto che il fabbisogno pro capite dei comuni del Lazio sia del 26% superiore alla media, del 36% superiore ai comuni del Veneto e di ben il 54% superiore ai comuni pugliesi. Questi risultati pongono seri interrogativi sulla validità della procedura utilizzata, non essendo facilmente comprensibile, pur considerando il diverso contesto socio-economico, il motivo per cui i comuni del Lazio, per svolgere le funzioni fondamentali, abbiano un fabbisogno di spesa pro capite così elevato rispetto ai comuni di altre regioni.
La criticità delle stime Sose e, più in generale, la necessità che siano effettuate anche analisi di sensitività, appaiono evidenti considerando i risultati di altri studi che riportano fabbisogni standard procapite con differenze regionali molto meno marcate di quelle evidenziate da Sose. Il campo di variazione delle stime Sose varia da 81,7% a 126,0% rispetto alla media, mentre altre stime riportano un campo di variazione compreso tra 85,2% e 110,5%.[8]
In generale, la distribuzione dei fabbisogni standard pro capite, a conferma delle considerazioni fatte all’inizio del paragrafo, sembra a livello regionale ancora piuttosto legata alla distribuzione della spesa storica.
 
Figura 2 – I fabbisogni standard pro capite – medie regionali(numeri indici, media RSO=100)
Fonte: nostre elaborazioni su dati OpenCivitas
 
Il fabbisogno standard pro capite presenta differenze ancora più marcate se si considerano i comuni del Veneto. Il valore medio è di 598 €, con un valore minimo di 428 € per Tombolo (PD) e un massimo di 1292 € per Laghi (VI). La Tabella 5 mostra la distribuzione dei comuni veneti per classi di fabbisogno standard pro capite. Come si nota, la maggioranza dei comuni si concentra tra i 400 e i 600 €.
Considerando che la media per i comuni italiani nelle regioni a statuto ordinario è di 649 euro, la figura 3 riporta la distribuzione dei comuni veneti considerando il rapporto tra il fabbisogno pro capite e la media nazionale. Per la maggioranza dei comuni, 499 su 581, il fabbisogno pro capite è inferiore a quello medio delle Rso. Per 32 comuni il fabbisogno pro capite è inferiore al 70% di quello medio nazionale e per ben 284 comuni il fabbisogno è inferiore all’80%. Il rapporto fra il fabbisogno pro capite medio dei trenta comuni con il maggior fabbisogno pro capite (149,1) e quello medio dei trenta comuni con il minor fabbisogno pro capite (67,9) è pari a 2,19. In generale, appare difficilmente comprensibile il fatto che il fabbisogno di spesa sia per molti comuni più che doppio rispetto ad altri. Ciò che sembra trasparire dai dati è che il maggior fabbisogno di spesa sia correlato al fatto di essere un comune turistico, poiché fra i comuni con il maggior fabbisogno pro capite sono presenti quasi tutti i principali comuni litoranei (Caorle, Cavallino, Jesolo, Venezia) e molti comuni turistici montani.
 
Tabella 5 – Distribuzione del fabbisogno standard pro capite dei comuni veneti
Fabbisogno standard
pro capite (€)
Numero comuni
Quota comuni
da 400 a 500
205
35.3%
da 500 a 600
267
46.0%
da 600 a 700
43
7.4%
da 700 a 800
26
4.5%
da 800 a 900
23
4.0%
da 900 a 1300
17
2.9%
Totale
581
100.0%
Fonte: nostre elaborazioni su dati OpenCivitas
 
Figura 3 – I fabbisogni standard pro capite nei comuni del Veneto rispetto alla media dei comuni delle Rso (numeri indici, media RSO=100)
Fonte: nostre elaborazioni su dati OpenCivitas
 
6.      La rilevanza dei dati: l’uso dei fabbisogni standard a fini perequativi
Come abbiamo detto inizialmente la stima dei fabbisogni standard si è resa necessaria al fine di realizzare un sistema perequativo in cui l’ammontare dei trasferimenti sia indipendente dalla spesa storica, un approccio che tanti guasti ha creato alla finanza locale. La lunga fase di stima dei fabbisogni standard ha reso però ancora largamente inattuato tale obiettivo. Nel 2015 solamente il 10% del Fondo di Solidarietà Comunale sarà distribuito ai Comuni sulla base dei fabbisogni standard recentemente approvati dalla Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale.[9] In realtà, i fabbisogni standard rappresentano degli indicatori che troveranno un crescente impiego nel governo della finanza pubblica, poiché saranno utilizzati anche nell’ambito del Patto di Stabilità Interno e nella Spending Review. Per il momento, comunque, in questi ambiti il loro impatto sulla finanza locale appare ancora marginale.[10]
A regime, il meccanismo perequativo prevede che i trasferimenti statali a ciascun comune siano tali da colmare integralmente la differenza fra fabbisogno standard e capacità fiscale standard. Così ogni variazione dei fabbisogni standard imputati ad un comune si riflette, a parità di altre condizioni, in un’identica variazione dei trasferimenti perequativi ad esso spettanti.
Come abbiamo detto in precedenza i dati pubblicati in OpenCivitas focalizzano la loro attenzione sugli scostamenti percentuali fra fabbisogno standard e spesa storica. E’ a questo punto importante capire se questi scostamenti forniscono ai comuni utili indicazioni circa i probabili effetti sui trasferimenti statali a loro favore. In particolare, possono i comuni ipotizzare che uno scostamento positivo implichi un aumento dei trasferimenti o, viceversa, uno scostamento negativo una riduzione dei trasferimenti? In linea di massima la risposta sembra essere negativa.
Il fatto che i trasferimenti perequativi siano inferiori o superiori ai trasferimenti storici dipende non solo dallo scostamento fra fabbisogno standard e spesa storica, ma anche dallo scostamento fra capacità fiscale ed entrate effettive. Solo in alcuni casi ad un certo scostamento dei fabbisogni standard rispetto alla spesa storica corrisponde un analogo scostamento, per lo meno in termini di segno, dei trasferimenti attesi.[11]
Un esempio di questa situazione può venire considerando il caso dei comuni del Veneto. Come abbiamo visto in precedenza, questi comuni presentano, in media, uno scostamento positivo fra fabbisogno standard e spesa storica valutabile nel 7,29%. Se la pressione fiscale fosse nei comuni del Veneto maggiore di quella standard, allora questo scostamento potrebbe essere considerato un sicuro indice di aumento dei trasferimenti statali. Alcune indicazioni generali portano però a ritenere che nei comuni del Veneto la pressione fiscale sia inferiore a quella standard per cui non è detto che ci possa essere un aumento dei trasferimenti, che potrebbero anche diminuire.[12] Una conferma a questa ipotesi viene da Ifel che ha recentemente stimato il riparto del Fondo di Solidarietà Comunale assumendo che il 10% del Fondo sia ripartito sulla base dei fabbisogni e delle capacità standard dei comuni.[13] I dati mostrano che i comuni del Veneto sono, fra quelli del Centro-Nord, quelli che più vedrebbero diminuire i trasferimenti statali (circa 5 milioni di euro nel complesso).
In linea con quanto detto in precedenza circa l’elevato livello dei fabbisogni standard attribuiti ai comuni del Lazio, le stime di Ifel mostrano che i comuni di questa regione sarebbero quelli nettamente più beneficiati dal nuovo criterio di ripartizione del Fondo di Solidarietà Comunale, potendo loro contare su ben 62 milioni di euro in più.
 
Conclusione
Dopo molti anni si è recentemente conclusa una fondamentale tappa nel tortuoso cammino verso il federalismo fiscale: la determinazione dei fabbisogni standard dei comuni delle regioni a statuto ordinario. I dati dei fabbisogni standard consentiranno di superare finalmente il criterio della spesa storica nella determinazione dei trasferimenti statali ai comuni ed eliminare molte delle storture che hanno contraddistinto la finanza locale nel recente passato.
Purtroppo, l’ottimismo che nasce spontaneo con la pubblicazione di tali dati appare in parte immotivato. Una prima ragione è dovuta al fatto che l’uso concreto dei fabbisogni standard nel calcolo dei trasferimenti perequativi è ancora ben lungi dall’essere realizzato. Nel 2015 solamente il 10% del Fondo di Solidarietà Comunale sarà distribuito sulla base di tale criterio.
A stemperare l’ottimismo contribuisce poi la scarsa trasparenza dei risultati ottenuti, che si concentrano sugli scostamenti percentuali fra fabbisogno standard e spesa storica. Questi dati sono però poco utili, non solo perché non forniscono informazioni circa l’efficienza degli enti, ma anche perché non offrono neanche indicazioni sul possibile andamento dei trasferimenti erariali, che dipendono anche dalla capacità fiscale dell’ente.
Ma ciò che più nuoce alla trasparenza è il fatto che non siano stati pubblicati i dati relativi ai fabbisogni standard pro capite, gli unici che consentono di esprimere un giudizio generale sulla bontà delle stime e una comparazione fra comuni.
Le elaborazioni sui dati forniti da Sose che abbiamo presentato evidenziano differenze molto consistenti sia tra i fabbisogni standard pro capite dei comuni veneti, che fra quelli dei comuni di altre regioni. Differenze che sono difficilmente spiegabili a priori e inducono a sollevare alcune perplessità circa il metodo e le tecniche statistiche utilizzate. Sarebbe un peccato che stime scarsamente attendibili dei fabbisogni standard impedissero ancora una volta di raggiungere un’equa e corretta gestione della finanza locale.
 
Chi è Dino Rizzi

Professore ordinario di Scienza delle finanze presso il Dipartimento di Economia dell’Università Ca’ Foscari Venezia.

 

Chi è Michele Zanette

Docente a contratto di Politica Economica I (Dipartimento di Management) e di Politica Economica II (Dipartimento di Economia) presso l’Università Ca’ Foscari Venezia.

 

 


[1]Legge 5 maggio 2009, n. 42:"Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione" (G.U. n. 103 del 6 maggio 2009). Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216: “Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province” (G.U. n.294 del 17 dicembre 2010).

 

 

 

[2]Per quanto riguarda il caso italiano si veda: Rizzi D. e Zanette M. (2011), “I fabbisogni standard di spesa dei comuni italiani”, in Politica Economica, anno XXVII, n.2, pp. 219-254.

 

 

 

[3]Vedi ad esempio il Vademecum OpenCivitas, pag. 5.

 

 

 

[4] Gli effetti sui trasferimenti al comune possono essere calcolati solo nel contesto di un sistema di perequazione, come è descritto nel successivo paragrafo 6.

 

 

 

[5]La differenza percentuale nel resto d’Italia va dai valori minimi di -95% per Campione d’Italia (Co), -77.6%per Barisciano (AQ) e di -75.3% per L'Aquila,  ai massimi di +107,3% per Biello (BG), +106.7% per Cartignano (CN) e di 96.5% per Borgo Di Terzo (BG).

 

 

 

[6] Sono rilevanti altresì rilevanti alcune scelte di natura tecnica, come la forma funzionale delle funzioni stimate. La scelta della forma lineare, unita alla stima frazionata per funzioni, ha portato a valori piuttosto bassi di adattamento delle stime ai dati di base utilizzati.

 

 

 

[7] Il fabbisogno standard stimato per l’insieme dei comuni delle regioni a statuto ordinario sarebbe stato sensibilmente più basso se il riferimento fosse stato l’insieme dei comuni “efficienti”. Nel citato Rizzi-Zanette (2011) si stima che l’utilizzo di un prudente concetto di fabbisogno efficiente implicherebbe un risparmio complessivo del 14% rispetto alla spesa storica dei comuni.

 

 

 

[8] I dati citati sono frutto di un’elaborazione sui dati pubblicati in: Chiades P., MengottoV., Rizzi D. e Zanette M. , “La finanza comunale nelle regioni del Nord-Est”, in L’Economia del Nord Est, Seminari e convegni, n. 8, ottobre 2011, Banca d’Italia (http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/collana-seminari-convegni/2011-0008/economia-del-Nord-Est.pdf).

 

 

 

[9]Il comma 730 della Legge di Stabilità 2014, modificando la Legge 24 dicembre 2012, n. 228, stabilisce che “… il 10 per cento dell'importo attribuito ai comuni interessati a titolo di Fondo di solidarietà comunale di cui al comma 380-ter è accantonato per essere redistribuito, con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui alla lettera b) del medesimo comma 380-ter, tra i comuni medesimi sulla base dei fabbisogni standard…”
[10]Per quanto concerne i richiami all’interno del Patto di Stabilità Interno la Legge 24 dicembre 2012 , n. 228 (Legge di Stabilità del 2013), prevede (comma 428) che uno dei parametri di virtuosità sia rappresentato dal processo di convergenza fra spesa storica e costi e fabbisogni standard. Per quanto riguarda i richiami nella Spending Review, il comma 119 della citata Legge di Stabilità 2013 prevede che i tagli al Fondo Sperimentale di Riequilibrio siano commisurati anche ai fabbisogni standard.
[11] Questo si verifica quanto lo scostamento della capacità fiscale standard rispetto alle entrate storiche ha un segno contrario a quello dello scostamento fra fabbisogno standard e spesa storica. In altri casi si possono verificare situazioni inattese. Consideriamo un comune “virtuoso” caratterizzato da efficienza elevata, con una spesa storica (pari a 1.000) inferiore al fabbisogno standard (1.300) e una minore pressione fiscale della media (aliquota sulla base imponibile di 0,1% rispetto alla media di 0,2%). Ipotizziamo che la spesa storica sia finanziata da un trasferimento di 600 e da entrate proprie di 400, sulla base imponibile di 400.000. Con la perequazione del fabbisogno e della capacità fiscale il trasferimento perequativo al comune è pari al fabbisogno standard meno il gettito standard, cioè 1.300 – 0,2% x 400.000 = 1.300-800=500. Il trasferimento si riduce di 100 (-16,7%), mentre la spesa che sarà possibile effettuare senza aumentare le imposte locali è pari al trasferimento più il gettito: 500+400=900, inferiore di 100 a quella storica (-10%). In questo caso, un fabbisogno standard maggiore del 30% rispetto alla spesa storica si traduce in una diminuzione del trasferimento e delle possibilità di spesa effettiva.
[12] Le recenti stime della capacità fiscale dei comuni italiani evidenziano che i comuni del Veneto hanno una capacità fiscale superiore alla media nazionale, ma non evidenziano se questa è inferiore o superiore a quella storica. Si veda: Mef – Ifel, “La stima della capacità fiscale dei comuni”. Sose, Roma, 28 ottobre 2014. Un’indicazione della capacità fiscale standard relativa si può avere considerando che, nel 2011, il rapporto fra entrate tributarie accertate dei comuni e base imponibile Irpef è nel Veneto pari al 3,97%, mentre a livello nazionale tale rapporto sale al 4,62%.
[13] Ifel, “Guida alla lettura dei fabbisogni (e dei costi) standard”. Studi e Ricerche, Roma, 22 ottobre 2014.

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