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Note a margine del giudizio di parificazione sul rendiconto generale della regione

di Carola Pagliarin  [*]
Professore associato confermato di Contabilità pubblica presso il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell'Università degli studi di Padova
    
Pubblicato nell'edizione n. unico del 2013 pubblicato a marzo 2015



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Dopo il secondo giudizio di parificazione del rendiconto generale delle Regioni a statuto ordinario[1] è possibile tracciare qualche riflessione sulle relative disposizioni del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito in legge 7 dicembre 2012, n. 213, che tale giudizio hanno previsto.
La prima esperienza applicativa era intervenuta, per così dire, “in corsa”, senza che fosse trascorso nemmeno un anno dall'entrata in vigore delle norme e, dunque, fatalmente, in assenza di un completo processo di attuazione. Tutto ciò rendeva difficile dare una seria valutazione dei possibili esiti della riforma.
Oggi, invece, in modo forse più realistico e ponderato, si può svolgere un'analisi critica della parifica regionale, nelle sue potenzialità e nella sua applicazione concreta.
Il citato decreto legge n. 174 del 2012, così come convertito nella legge n. 213 dello stesso anno, ha sviluppato il percorso di riforme sui controlli, che da anni, interessa il sistema delle autonomie[2]. Percorso, a dire il vero, non sempre lineare e coerente, nonostante le più recenti letture ricostruttive e razionalizzanti della Corte costituzionale[3].
La Corte dei conti, per mezzo delle sue Sezioni regionali, è chiamata ad esaminare i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle Regioni e degli enti che compongono il Servizio sanitario nazionale.
In particolare, il rendiconto generale della Regione è parificato dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, secondo le forme e le modalità del giudizio di parificazione, giuste le disposizioni del T.U. n. 1214 del 1934[4].
Come si intende spiegare con queste brevi note, una sovrapposizione pura e semplice con la parifica statale non rappresenta però correttamente la realtà del giudizio regionale, sia alla luce del dettato normativo, letto nel suo complesso, sia in ragione della applicazione concreta dell'istituto.
A tal fine è utile ricordare i tratti essenziali del giudizio di parificazione del bilancio statale.
Non oltre il 31 maggio, il Ministro dell'economia, a cura del Ragioniere generale, trasmette alla Corte dei conti il rendiconto generale dell'esercizio scaduto, al fine del giudizio di parificazione, ai sensi dell'art. 37 della legge n. 196 del 2009.
La Corte dei conti, non oltre il 25 giugno, secondo quanto prevede l'art. 149 del regolamento di contabilità, deve eseguire le verificazioni di sua competenza.
In sede di parificazione, la magistratura contabile esamina il rendiconto e ne verifica le risultanze a confronto con le proprie scritture e con la legge di bilancio.
Accerta, in particolare, se le entrate riscosse e versate e i residui da riscuotere e da versare siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli ministeri, in corso di esercizio.
Verifica se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio concordino con le sue scritture.
Attesta che i residui passivi corrispondano alle dimostrazioni allegate ai decreti ministeriali di impegno e alle proprie scritture.
Il giudizio di parificazione riguarda, essenzialmente e secondo tradizione, il conto consuntivo del bilancio, anche a mente dell'art. 100 Cost., che affida alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e dell'art. 81 Cost., che sottolinea – nel nuovo dettato introdotto dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, così come nel testo previgente – la stretta connessione intercorrente tra il bilancio di previsione e il rendiconto consuntivo.
Tuttavia, da anni, la Corte ha ritenuto di dover superare  le stesse norme positive in materia e di non limitare la sua competenza al rendiconto generale finanziario, sotto il profilo che la rendicontazione della gestione del bilancio non si esaurisce nel conto del bilancio, ma copre anche le aree del conto del patrimonio, su cui, dunque, la Corte estende la propria pronuncia di regolarità (ancorché non sia poi prevista l'approvazione parlamentare).
Del resto, il giudizio di parificazione assume oggi un più ricco significato nel quadro delle funzioni attribuite alla Corte dei conti.
Come la Consulta ha avuto modo di sottolineare, ad esempio nella sentenza n. 60 del 2013, “alla Corte dei conti è attribuito il controllo sull'equilibrio economico finanziario del complesso delle Amministrazioni pubbliche a tutela dell'unità economica  della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (artt. 11 e 117, 1° comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti”.
Proprio il decreto legge n. 174 del 2012 assegna alla Corte dei conti un ruolo centrale nella valutazione complessiva di tutti gli atti e le gestioni posti in essere dai diversi Enti in cui si articola la Repubblica e che abbiano riflessi finanziari, anche al fine di consentire a questa Istituzione la verifica ultima del rispetto del principio costituzionale del pareggio di bilancio.
Da questo punto di vista, appare significativo che il legislatore abbia esteso alle Regioni a statuto ordinario il medesimo modello di giudizio esistente per il rendiconto generale dello Stato, con una scelta che appare coerente con la nuova Costituzione economico-finanziaria ed, in particolare, con la funzione di accertamento attribuita alla Corte dei conti sull'intera gestione del bilancio.
Di modo che è quest'ultimo organo ad attestare la conformità, secondo i vari livelli di governo, non solo ai documenti di bilancio preventivi e programmatici, ma anche alle regole europee e nazionali in tema di equilibri di bilancio e rispetto del patto di stabilità.
Significativamente, l'estensione alle Regioni del giudizio di parificazione rafforza quel rapporto di ausiliarietà che connota il ruolo della Corte rispetto agli organi della sovranità popolare.
La stessa Corte dei conti ha avuto modo di evidenziare come il Rendiconto sia esaminato “attraverso una puntuale radiografia di ogni singola amministrazione statale”, non limitata “agli aspetti di mera regolarità contabile (…) per estendersi invece ad una valutazione complessiva sull'efficacia e l'efficienza dei programmi di spesa e della rispondenza dei relativi assetti organizzativi”[5].
Sulla regolarità del rendiconto la Corte a Sezioni riunite pronuncia deliberazione di parificazione, con le formalità della giurisdizione contenziosa, e cioè in seduta pubblica e con l'intervento del Procuratore generale presso la stessa Corte, a mente dell'art. 40 del T.U. n. 1214 del 1934.
Parificato il rendiconto generale, escluse le parti per le quali siano ravvisate irregolarità, la Corte dei conti, in conformità al disposto di cui all'art. 100 della Costituzione, deve predisporre una relazione, con la quale “riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. Nella sua relazione la Corte espone le ragioni per le quali ha apposto con riserva il visto a mandati o altri atti, le sue osservazioni circa il comportamento delle singole amministrazioni in relazione a norme di contenuto amministrativo o finanziario, le variazioni e le riforme che reputa opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull'amministrazione e sui conti del pubblico denaro[6].
La Corte dei conti trasmette, quindi, al Ministero dell'economia il rendiconto parificato con la successiva presentazione al Parlamento[7].
Entro il mese di giugno il Ministero, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e con l'autorizzazione del Presidente della Repubblica, presenta al Parlamento il rendiconto generale dell'esercizio scaduto[8].
Le Camere, con procedura analoga a quella prevista per la deliberazione del bilancio, approvano, con apposita legge, il rendiconto consuntivo, che diviene così “intangibile”, nel senso che le sue risultanze acquistano il carattere dell'irrevocabilità.
Proprio perché la delibera è assunta dalla Sezioni riunite con le formalità della giurisdizione contenziosa si parla di giudizio di parificazione.
La natura giurisdizionale dell'attività posta in essere dalla Corte nella fattispecie trova conferma nel citato art. 40 del T.U. Del 1934, sia pure in riferimento alla sola forma del giudizio.
Secondo una posizione ora minoritaria della dottrina, invece, la natura del giudizio di parificazione sarebbe meglio inquadrabile nella funzione di controllo della Corte, sicché sarebbe da escludere ogni profilo giurisdizionale.
Questo perché sarebbe carente nel procedimento un contraddittorio e in esso non troverebbero applicazione le norme processuali proprie del giudizio di conto[9].
Come è noto, al quesito ha dato risposta positiva la Corte costituzionale. La Consulta ha definito – dapprima implicitamente, con la sentenza n. 165 del 1963, poi espressamente, con le sentenze n. 121 del 1966 e nn. 142 e 143 del 1968 – giurisdizionale la natura del procedimento di parificazione ai fini della proponibilità di questioni di legittimità costituzionale, ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.
Questo orientamento di favore per la giurisdizionalità del procedimento di parificazione ha trovato conferma nella sentenza n. 226 del 1976, con la quale la Corte costituzionale  ha riconosciuto che la Corte dei conti opera come “giudice” anche in sede di controllo e che il relativo procedimento può essere qualificato come “giudizio”.
Anche la Sezione di controllo, dunque, in forza di questa discussa decisione, diffusamente definita una “forzatura”, ha la potestà di sollevare questioni di costituzionalità, come confermato dalla sentenza n. 384 del 1991 “in riferimento ai profili di copertura finanziaria posti dall'osservanza dell'art. 81 della Costituzione”.
Resta, invece, esclusa ogni questione di legittimità costituzionale  da parte della Corte dei conti solo in ordine al controllo successivo sulla gestione. La Corte costituzionale, infatti, ha deciso che tale forma di controllo non è in alcun modo assimilabile alla funzione giurisdizionale preordinata alla tutela  del diritto oggettivo, a differenza di quanto avviene in sede di controllo preventivo di legittimità[10].
Merita, inoltre, ricordare che la Corte costituzionale, con sentenza n. 244 del 1995, ha dichiarato ammissibile la questione di costituzionalità sollevata dalla Corte dei conti in sede di giudizio di parificazione per violazione dell'art. 81, comma 4, con riferimento a leggi di spesa prive di copertura, anche in ragione dell'indirizzo che tende a tutelare gli equilibri della finanza pubblica e che riconosce alla Corte dei conti il ruolo di garante degli stessi equilibri.
Il giudizio di parificazione, quindi, non può più essere letto come un singolo momento di riscontro e verifica, rispetto alla legge di bilancio, delle risultanze del rendiconto. È andato espandendosi proprio in quanto inserito nel nuovo quadro dei controlli della Corte dei conti e in ragione del moltiplicarsi dei centri di spesa.
La Corte costituzionale ha così rilevato – nella citata sentenza n. 244 del 1995 – come l'esistenza di un “limite delle risorse disponibili” imponga di “salvaguardare l'equilibrio del bilancio dello Stato e di perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria”, tramite un unico “garante” della gestione: la Corte dei conti. La quale Corte può, pertanto, in sede di parificazione, sollevare questioni di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 81 Cost., riguardo a leggi che incidono sul bilancio dello Stato, alterandone gli equilibri.
Per quanto la giurisprudenza della Corte costituzionale e la stessa Corte dei conti sottolineino profili del giudizio di parificazione che portino verso un riscontro non meramente “cartolare” e strettamente contabile, la parifica rimane pur sempre delineata nell'ambito dell'originario disegno del T.U. del 1934.
Pur valendo il richiamo alla medesima fonte da ultimo citata, nel quadro del decreto legge n. 174 del 2012, la parifica del rendiconto generale delle Regioni a statuto ordinario non può dirsi esclusivamente di carattere contabile, dato che al giudizio sulrendiconto è allegato, quale parte integrante, un referto, che concerne la complessiva attività svolta dalla Regione.
La Corte dei conti, in sede di parifica regionale, si occupa anche di ambiti gestionali, esprimendo osservazioni e prospettando misure di correzione “al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio di bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa”[11].
Si può distinguere tra la decisione di parifica e la relazione che l'accompagna, posto che gli stessi sono documenti collegati, ma autonomi, sotto il profilo dell'oggetto e della finalità.
Se la relazione concerne la complessiva attività svolta e non unicamente i dati di rendiconto, potendo ampliare il proprio ambito alla valutazione di profili di tipo gestionale, la decisione, invece, ha profili meramente accertativi.
Nel giudizio di parifica si svolge essenzialmente l'analisi contabile del rendiconto, che comporta anche una valutazione sulla complessiva gestione regionale, ma, al contempo, si formulano proposte relative alle misure atte a garantire gli equilibri di bilancio.
Il giudizio di parifica regionale presenta, dunque, un profilo di valutazione gestionale esplicito, che manca all'omologo statale, anche a voler considerare le interpretazioni maggiormente evolutive di quest'ultimo.
Il che sembra conforme alle tendenze normative degli ultimi anni in materia di controlli intestati alla Corte dei conti, che tendono ad ibridare forme di controllo tradizionale con i controlli gestionali di più recente generazione[12].
La scelta certo corrisponde alla volontà legislativa di superare il controllo meramente contabile, ritenuto unanimemente insufficiente per il presidio degli equilibri sostanziali di finanza pubblica. Ma questa stessa scelta e, quindi, la disposizione normativa che vi dà corpo, va valutata alla luce della conclamata difficoltà concreta di queste misure ad avere un reale effetto positivo sulle scelte gestionali delle amministrazioni[13].
Per altro, le citate valutazioni gestionali, presenti nella parificazione regionale, devono trovare armonizzazione con i numerosi altri momenti di controllo intestati alla Corte dei conti, concepiti come controlli finanziari, che non hanno più natura statica, come il controllo di legalità-regolarità, ma “dinamica”, in funzione della “adozione di effettive misure correttive”, sia pure in una prospettiva collaborativa[14].
Infatti, poiché il legislatore, da più di vent'anni ormai, introduce incessantemente disposizioni normative che prevedono controlli della Corte dei conti sulle autonomie, diviene  sempre più difficile arrivare ad un'interpretazione sistematica e ad una effettiva applicazione delle norme che siano in grado di realizzare pienamente le finalità di tutela dei conti pubblici sottostanti.
Ma non è la verifica gestoria a cui è esplicitamente chiamata la Sezione regionale di controllo in sede di parifica territoriale ad essere il vero elemento di distinzione rispetto al giudizio di parificazione statale.
A livello territoriale manca un controllo esteso sugli atti e sulla gestione complessiva sovrapponibile a quello centrale e, conseguentemente, una carenza di autonoma disponibilità degli elementi contabili di riscontro.
In assenza di “scritture controllate” dalla Corte, le Sezioni si avvalgono dei dati e dei chiarimenti via via forniti dai competenti uffici della Regione.
Ciò consente di condurre un esame del rendiconto generale della Regione, nelle sue componenti del conto del bilancio, del conto generale del patrimonio e del conto economico, oltre che della documentazione agli stessi allegata, “esclusivamente attraverso un confronto fra i dati esposti in detti documenti e negli altri che concorrono a definire la manovra di bilancio, come la legge di approvazione del del bilancio di previsione annuale e pluriennale, quella che dispone l'assestamento del bilancio e la legge di stabilità regionale”[15].
Va notato che la Procura regionale per l'esercizio delle sue funzioni in sede di parificazione si basa sui dati forniti dalla Sezione del controllo nel corso dell'istruttoria[16], poiché queste ultime mettono a disposizione i dati e i documenti contabili acquisiti, “nella considerazione che le Sezioni sono le dirette destinatarie del flusso documentale proveniente dalle Amministrazioni e, comunque, ne costituiscono l'interlocutore naturale”[17].
Se la trasmissione dei dati e dei documenti necessari dalla Sezione di controllo alla Procura può dirsi fisiologica, non espletando quest'ultima funzioni di controllo, va rilevata una difficoltà da parte dell'organo requirente a svolgere il proprio ruolo a presidio della legalità in sede di giudizio di parificazione.
Proprio perché estraneo all'esercizio del controllo e con un flusso informativo indiretto, il Procuratore regionale non è messo in condizione di valutare effettivamente le risultanze istruttorie ai fini del giudizio di regolarità del rendiconto generale della Regione.
Pur essendo circoscritto il ruolo attribuito alla Procura, a fronte di una impossibilità di fatto di operare anche solo una valutazione di massima, l'esito positivo del riscontro operato e la conseguente richiesta alla Sezione di pronunciare la parificazione potrebbe dare luogo a strumentalizzazioni e disfunzioni in caso, ad esempio, di deliberazione negativa della Sezione.
Tornando, più in generale, alla valutazione dei dati contabili nella parifica regionale, vanno però sottolineate alcune prospettive innovative. Si evidenziano, infatti, metodologie di valutazione che possono affiancarsi ai riscontri tradizionali.
A questo riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno precisato che “accanto alle attività istruttorie finalizzate al giudizio di parificazione, può essere esplorata la possibilità di procedere a stime dell'attendibilità e dell'affidabilità degli aggregati contabili mediante campionamento statistico, basato su modelli consolidati in ambito europeo”[18].
La verifica viene svolta con analisi campionaria, sia in relazione ai capitoli sia con riferimento alle operazioni di entrata/spesa, all'interno della gestione dei capitoli stessi.
La scelta di ricorrere al campionamento – operata anche dalla Corte dei conti veneta[19] – è conforme all'esperienza maturata nelle Sezioni di controllo di Regioni ad autonomia speciale[20], che seguono da tempo la procedura di parifica dai relativi statuti regionali.
Tale scelta segue, per altro, le prescrizioni imposte dai principi internazionali di auditing, indicati in materia dall'INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) e adottati dalla stessa Corte dei conti europea.
Svolti i necessari rilievi di diversità rispetto alla parifica statale in ordine alla disponibilità degli elementi contabili di riscontro, ci si deve comunque chiedere se un continuo ed esaustivo flusso di dati e documenti possa essere in grado, da solo, di garantire l'effettività del vaglio svolto dalla Corte dei conti in sede di parificazione.
Se ne deve dubitare se ai poteri di controllo della magistratura contabile non si accompagna anche un rafforzamento dell'organico e della struttura organizzativa complessiva.
Può sembrare osservazione di fatto e banale, ma in assenza di “uomini e mezzi” nessuna istituzione è messa in grado di espletare le funzioni normativamente attribuite.
Non si può immaginare che un'attività tanto complessa come la parifica del rendiconto generale delle Regioni venga svolga senza una incisiva riorganizzazione della Corte dei conti a livello territoriale ed un rafforzamento del relativo organico.
La irriproducibilità – almeno allo stato attuale – del complesso ed esaustivo processo di controllo proprio della parifica statale incide sulla effettiva portata della verifica regionale, pur essendo l'esito della parificazione formalmente lo stesso.
Il dubbio, o il timore, è che un esito positivo della parifica possa ugualmente investire gestioni regolari da gestioni che regolari pienamente non sono, rendendo paradossalmente ancora più difficile la realizzazione di un giusto controllo sulle amministrazioni regionali.

 

Corte dei Conti, Il giudizio di parificazione sul rendiconto generale della Regione del Veneto per l'esercizio finanziario 2013  


Chi è Carola Pagliarin

Professore associato confermato di Contabilità pubblica presso l'Università degli Studi di Padova

 


[1] Le Autonomie speciali già da tempo sono soggette a questo giudizio, secondo i rispettivi Statuti.

                     

[2] In tema D. MORGANTE, I nuovi presidi della finanza regionale e il ruolo della Corte dei conti nel d.l. 174/2012, in Federalismi.it, n. 1/2013.

                     

[3] Esemplari, in questi termini, sono le sentenze del giudice delle leggi n. 39 e 40 del 2014. Apprezzano lo sforzo ricostruttivo svolto dalla Consulta nelle pronunce citate, ad esempio, B. CARAVITA e E. JORIO, La Corte costituzionale e l'attività della Corte dei conti, in Federalismi.it, n. 6/2014.

                     

[4] Art. 1, comma 5, decreto legge  10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni nella legge  7 dicembre 2012, n.213.

                     

[5] CORTE DEI CONTI, Relazione sul rendiconto generale dello Stato 2013, Roma, 28 maggio 2012.

                     

[6] Art. 41, T.U. n. 1214 del 1934.

                     

[7] Ai sensi dell'art. 79 della legge di contabilità e dell'art. 43 del T.U. Del T.U. n. 1214 del 1934 e dell'art. 38 della legge n. 196 del 2009.

                     

[8] Art. 35, legge n. 196 del 2009.

                     

[9] Sul dibattito dottrinale, sviluppatosi in passato sulla questione per tutti, si veda A. BENNATI, Manuale di contabilità di Stato, Napoli, 1990. 660 s.

                     

[10] Corte cost., sent. n. 335 del 1995.

                     

[11] Deliberazione delle Sezioni riunite n. 7/SSRRCO/QMIG/13 del 14 giugno 2013.

                     

[12] Sul punto sia consentito rinviare a C.PAGLIARIN, Nuove chimere: il controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali, in Federalismo fiscale, n. 1 /2008, 193 s.

                     

[13] Per una riflessione su questi profili si veda A.L. TARASCO, Corte dei conti ed effetti dei controlli amministrativi, Padova, 2012.

                     

[14] Corte costituzionale, sent. n. 179 del 2007.

                     

[15] Così si legge nel primo punto in Diritto della Decisione nel giudizio di parifica sul rendiconto generale della Regione del Veneto per l'esercizio finanziario 2013 della Sezione di controllo della Regione del Veneto.

                     

[16] Come si precisa nella Requisitoria del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Veneto nel giudizio sul Rendiconto generale della Regione Veneto.

                     

[17] Secondo quanto indicato nella deliberazione delle Sezioni riunite, n. 7 del 14 giugno 2013, sopra citata.

                     

[18] Deliberazioni delle Sezioni riunite n. 7/SSRRCO/QMIG/13 e 15/SSRRCO/INPR/13.

                     

[19] Si veda sul punto la Relazione allegata alla Decisione nel giudizio di parifica sul rendiconto generale della Regione del Veneto per l'esercizio finanziario 2013, precedentemente citata.

                     

[20] Come, ad esempio, nella Sezione di controllo delle Regione Friuli Venezia-Giulia.

                     


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