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Le manovre di consolidamento fiscale: note in margine a un documento della Copaff

di Ernesto Longobardi  [*]
Professore Ordinario di Scienza delle finanze presso l'Università di Bari. Membro del COPAFF.
    
Pubblicato nell'edizione n. unico del 2013 pubblicato a marzo 2015



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1. Su invito della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, la Copaff ha quantificato l’effetto complessivo cumulato sull’indebitamento netto delle misure di finanza pubblica attuate dal 2008 al 2013[1]. Il documento risale a circa un anno fa, ma mantiene a tutt’oggi un notevole interesse e sarebbe auspicabile un suo aggiornamento.
L’analisi della Copaff, svolta con il supporto tecnico della RGS, ha considerato tutti i provvedimenti, inclusi quelli relativi al patto di stabilità interno, destinati a produrre effetti finanziari sulle amministrazioni pubbliche, sia dal lato delle spese sia da quello delle entrate, trascurando solo gli interventi con effetti finanziari di modesta entità (al di sotto di 400 milioni di euro). Nel complesso sono stati presi in esame 20 interventi legislativi. Gli effetti delle misure sono stati disaggregati per i tre sotto-settori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni locali e degli enti di previdenza. Per le amministrazioni locali, si è operata un’ulteriore ripartizione tra Regioni, Province, Comuni, Enti sanitari locali e, a residuo, altri enti compresi nel sotto-settore.
Le misure sono state valutate sulla base dei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari allegati ai provvedimenti e delle informazioni riportate nelle relazioni tecniche. Si tratta dunque degli effetti finanziari attesi (effetti ex-ante), che possono risultare diversi da quelli riscontrabili a posteriori (effetti ex-post). I primi sono, infatti, quantificati sulla base di una serie di ipotesi sul comportamento degli enti che non è detto trovino poi conferma nella realtà. Per esempio, per quanto riguarda il patto di stabilità interna si è supposto che gli enti rispettino i vincoli finanziari con aggiustamenti dal lato delle spese, laddove, quando si tratta dei comuni, per i quali gli obiettivi di patto sono espressi in termini di saldo, essi potrebbero invece far leva sulle entrate. Ancora, e più banalmente, in presenza di “tagli” alle spese delle amministrazioni, si è supposto un pieno adempimento agli obblighi di legge, ma non è sempre vero che le prescrizioni delle norme siano rispettate in misura piena e sostanziale.
Dalla Tabella 1, ripresa dal documento Copaff, gli effetti complessivi, cumulati al 2013, delle manovre finanziarie attuate a partire dal 2008 ammontano a 122,8 miliardi in termini di miglioramento dell’indebitamento netto (il saldo tra entrate e spese finali del settore delle pubbliche amministrazioni), imputabili per 67 miliardi alla riduzione di spese e per 55,8 miliardi all’aumento di entrate. Questo non vuole evidentemente dire che, se si guarda ai valori effettivi delle grandezze quali sono poi state nella realtà, si riscontrerà che nel periodo considerato l’indebitamento netto si è ridotto di 122,8 miliardi, cosa peraltro immediatamente escludibile: considerato che nel 2009 l’indebitamento netto è stato pari a 82,8 miliardi, un miglioramento di quell’entità avrebbe comportato nel 2013 un accreditamento netto, cioè un avanzo nel bilancio, di 40 miliardi, mentre si è avuto un indebitamento netto di 45,9 miliardi. Neppure si deve, evidentemente, pensare che la spesa sia diminuita e le entrate aumentate rispettivamente per 67 e 55,8 miliardi. L’andamento effettivo delle spese e delle entrate, e quindi dell’indebitamento netto, dipende infatti, oltre che dalle manovre discrezionali, dall’insieme della legislazione di entrata e di spesa in vigore.
I valori del documento Copaff vanno interpretati come variazioni potenziali attese (ex-ante), rispetto allo scenario a legislazione immutata, stanti le ipotesi comportamentali alla base delle stime, delle quali si è detto. Consideriamo per esempio la spesa. Il documento Copaff ci dice che, ipotizzando che le ipotesi comportamentali alla base delle stime trovino pieno riscontro nella realtà, se non ci fossero stati gli interventi correttivi nel 2013 la spesa sarebbe stata più alta per 67 miliardi. La differenza tra la variazione di spesa effettivamente riscontrata e quella attribuibile ex-ante ai provvedimenti correttivi va dunque imputata a due fattori: le spinte automatiche all’aumento della spesa implicite nella legislazione vigente, in particolare in fase recessiva, e l’inefficacia dei provvedimenti nel ridurre la spesa. Quest’ultima a sua volta può essere dovuta a due principali cause: mancato rispetto, almeno in termini sostanziali, delle norme da parte delle amministrazioni oppure, laddove possibile, compensazione dei “tagli” con aumenti di entrate.
Consideriamo allora qual è stata la spesa effettiva. Il grafico 1 riporta l’andamento della spesa delle amministrazioni pubbliche dal 2000 al 2013 in valori correnti (numero indice, fatto pari a 100 il valore del 2000, parte [a] del grafico) e in percentuale rispetto al Pil (parte [b] del grafico). Si vede come, in valori assoluti, la spesa pubblica sia stata ogni anno in crescita, con la sola eccezione del 2010, quando si riduce di 4,3 miliardi: tutti gli altri anni è sempre aumentata. Guardando al periodo coperto dall’analisi della Copaff, dal 2009[2] al 2013 la spesa pubblica è aumentata di 64,3 miliardi, un importo vicino alla riduzione di spesa attesa dai provvedimenti! Rispetto al Pil (parte [b] del grafico 1) la spesa raggiunge il suo massimo nel 2009, anno nel quale, come si visto, la crisi impatta sui conti pubblici in tutta la U.E., si riduce nel biennio successivo, ma riprende poi immediatamente a salire.
Il grafico 2 riporta l’andamento della spesa primaria, di nuovo a valori correnti (parte [a] del grafico) e in percentuale rispetto al Pil (parte [b] del grafico). Dal 2000 al 2013, a valori correnti, la spesa pubblica al netto degli interessi cresce a un tasso maggiore della spesa complessiva: il 56% contro il 46%. Dal 2009 al 2013, invece, la crescita della spesa primaria è inferiore (0,6% contro 1,3%). In questo stesso arco di tempo la spesa primaria rispetto al Pil si riduce di 1,1 punti.
Il grafico 3 riproduce l’andamento delle entrate. Dal 2000 al 2013 le entrate a valori correnti sono cresciute del 42% e la pressione fiscale è aumentata di quasi 4 punti di Pil passando dal 44,4 al 48,3. Dal 2009 al 2013, l’intervallo dell’analisi Copaff, l’aumento delle entrate è stato del 6,7% (l’indice 2000=100 passa da 133 a 142) mentre in rapporto al Pil l’aumento è di 1,7 punti (dal 46,6% al 48,3%). In valori assoluti dal 2009 al 2013 l’incremento è di 48,2 miliardi, 7,6 in meno rispetto all’impatto ex-ante stimato dalla Copaff. Lo scarto tra impatto potenziale delle manovre e andamenti effettivi delle entrate risulta ancora più ampio: è probabilmente in larga misura imputabile agli effetti di contrazione automatica delle basi imponibili e dei gettiti imputabili alla recessione economica.
 
2. Il focus del documento della Copaff era sulla ripartizione dell’onere delle manovre, da una parte tra governo centrale e governi locali e, dall’altra, tra i diversi livelli di governo locale: una questione delicata, sulla quale si è manifestato qualche dissenso[3].
La tabella 2 riporta la ripartizione delle manovre di consolidamento finanziario che si desume dai dati Copaff in relazione al 2013. Dal lato delle entrate l’aggiustamento è in larghissima misura (97%) affidato al prelievo erariale. Dal lato della spesa, invece, i “tagli” colpiscono relativamente di più le amministrazioni locali: la riduzione di spesa attesa dai provvedimenti ricade per il 48% sul governo decentrato, per il 35,6% sulle amministrazioni centrali e per il 16,4% sugli enti di previdenza. In percentuale della spesa primaria (non consolidata) la riduzione di spesa risulta pari, rispettivamente al 13,9%, il 5,8% e il 3,4 (grafico 4)[4]. Nel complesso, dunque, per l’accentramento degli aumenti dei tributi, da una parte, e il decentramento dei tagli di spesa, dall’altra, il percorso del consolidamento finanziario assume connotati nettamente centralistici: il disegno delle manovre comportava uno spostamento di risorse dalla periferia verso il centro.
Questa impostazione delle manovre trova riscontro nei movimenti delle grandezze effettive. Il grafico 5 riporta l’andamento della spesa primaria per i tre sotto-settori nel periodo 2000-2013. A valori correnti la spesa degli enti previdenziali è in crescita lungo l’intero periodo. La spesa sia delle amministrazioni centrali sia delle amministrazioni locali, invece, raggiunge un punto di massimo nel 2009, per ridursi nel biennio successivo. Tuttavia, nei due anni seguenti, mentre la spesa locale continua a diminuire, la spesa del governo centrale riprende a salire. Nel complesso, tra il 2009 e il 2013, fatto uguale a 100 il livello del 2000, la spesa delle amministrazioni centrali passa da 163,1 a 159,8, con una riduzione del 2%; mentre la spesa dei governi locali passa da 156,3 a 143,2, con una riduzione dell’8,3%.
Tornando alla stima degli effetti ex-ante delle manovre finanziarie, la tabella 2 riporta anche la ripartizione dell’aggiustamento, nell’ambito delle amministrazioni locali, tra regioni, comuni, province, enti sanitari locali, e a residuo gli altri enti locali. Le regioni risultano ex-ante destinatarie di un “taglio” di 13,2 miliardi, a fronte dei 7,2 miliardi a carico dei comuni. La stima relativa alle regioni esclude quasi tutta la spesa sanitaria, la cui riduzione, pari a 8,2 miliardi, viene qui imputata agli enti sanitari locali. Nella tabella 2 del rapporto Copaff, che non viene qui riprodotta, si riporta l’incidenza dei tagli sulla spesa primaria (consolidata) per i quattro gruppi di enti locali, in relazione all’esercizio 2012: 38,5% per le regioni, 27,8% per le province, 14,3% per i comuni, 3,7% per gli enti sanitari locali.
 
3. Come è cambiata la composizione della spesa pubblica negli anni delle manovre di consolidamento fiscale? Il grafico 6 mostra l’andamento della spesa delle amministrazioni pubbliche per voci economiche, di nuovo considerando sia i valori correnti (2000=100) sia l’incidenza sul Pil; il grafico 7 riporta invece, per lo stesso arco di tempo, la spesa per funzioni, limitandosi alle percentuali rispetto al Pil.
Trascurando gli interessi passivi, nell’ambito della spesa primaria, lungo il periodo considerato nel rapporto Copaff, flette la spesa per consumi finali, si riduce sensibilmente la spesa in conto capitale, aumenta quella per prestazioni sociali. La spesa per consumi finali, che è quella che si traduce nella fornitura di servizi pubblici, si riduce in valori assoluti a partire dal 2010 e rispetto al Pil dal 2009. La diminuzione è attorno al 4%, corrispondente a poco più di un punto percentuale di Pil. La spesa in conto capitale, che comprende gli investimenti pubblici e il contributo pubblico all’investimento privato, si riduce di circa il 30% e di 1,7 punti di Pil. Le prestazioni sociali, che includono le pensioni, aumentano in valori assoluti del 10% e di 1,2 punti di Pil.
Nel grafico 7 si può vedere l’articolazione della spesa per consumi finali nelle diverse funzioni, considerate in percentuale rispetto al Pil. Si vede come nel periodo coperto dal rapporto Copaff si riduca sensibilmente la spesa per servizi generali, per affari economici, per le attività ricreative e culturali e per l’istruzione. Flette la spesa sanitaria e quella per la protezione sociale. Rimangono sostanzialmente stabili le spese per la difesa, l’ordine pubblico e la sicurezza.
 
4. Riassumendo e concludendo, le manovre di consolidamento della finanza pubblica messe in campo a partire dal 2008 sono state potenzialmente molto severe e per la prima volta basate su riduzioni di spesa superiori agli aumenti di entrata. Le variazioni ex post delle grandezze effettive di bilancio risultano tuttavia di entità molto più modesta. La spesa primaria, in costante crescita sino al 2009, da quell’anno si stabilizza in valore assoluto. In percentuale del Pil, se si confronta il 2013 con il 2009, si registra una modesta flessione. Sono ancora tutti da studiare i motivi per i quali l’impatto sull’effettivo andamento delle grandezze di finanza pubblica di pacchetti molto corposi di misure di entrata e di spesa è risultato così fortemente attenuato. Si tratterà, in particolare, di stabilire in che misura abbiano influito gli effetti automatici della recessione sul bilancio pubblico e quanto invece i difetti nel disegno, l’implementazione e il monitoraggio delle misure di consolidamento.
 
Grafici e Tabelle_Elaborazione dati
 
Primo_rapporto_Copaff_gennaio_2014
 
 
 
Chi è Ernesto Longobardi:
Professore ordinario di Scienza delle Finanze presso l’Università di Bari. Membro della Commissione Tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale – COPAFF.
 


[1] Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF), Condivisione tra i livelli di governo dei dati sull’entità e la ripartizione delle misure di consolidamento della finanza pubblica, 16 gennaio 2014 (http://www.mef.gov.it/ministero/commissioni/copaff/). Il documento è stato discusso e approvato dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica nella seduta del 13 febbraio 2014.

[2] Si effettuano i confronti con il 2009, e non il 2008, che è il primo anno del periodo considerato del rapporto, perché il primo provvedimento di consolidamento finanziario preso in esame nel documento, il DL112 del 2008 esercita principalmente i suoi effetti a partire dall’anno successivo: l’impatto atteso sui conti del 2008 è di modesta entità.

[3] Si veda, per esempio, il documento Osservazioni dell’ANCI in merito al lavoro svolto dalla Copaff per la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, consegnato nella seduta della Conferenza permanente del 13 febbraio 2014.

[4] I dati differiscono da quelli riportati nella tabella 2 del documento Copaff perché lì si fa riferimento alla spesa primaria consolidata.


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