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La giurisprudenza costituzionale impone un percorso di superamento dei tagli lineari, ma il Governo non perde il vizio

di Luca Antonini  [*]
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto "Il Diritto della Regione", Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale ed è Capo Dipartimento per le riforme costituzionali.
    
Pubblicato nell'edizione n. unico del 2013 pubblicato a marzo 2015



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1.1. La giurisprudenza costituzionale “inascoltata”
Le sentenze sui tagli ai trasferimenti statali e alla spesa di Regioni e enti locali costituiscono un filone molto ricco della giurisprudenza costituzionale, che ha avuto il merito di cercare di riportare una certa razionalità in una prassi chiaramente antitetica sia ai principi di responsabilità, che dovrebbero informare il coordinamento finanziario tra i diversi livelli di governo, sia all’efficacia della spending review. L’effetto dei tagli lineari, infatti, è stato nefasto sotto tre punti di vista: i) spesso hanno scacciato la spesa buona (come la spesa per investimenti che dal 2009 in Italia, per l’effetto di manovre di taglio lineare analoghe a quella in oggetto si è ridotta di circa 20 miliardi) e mantenuto quella cattiva; ii) spesso hanno penalizzato gli enti virtuosi e favorito quelle inefficienti; iii) spesso hanno frantumato l’accountability generando un perverso circolo di scaricamento delle responsabilità tra governo ed enti territoriali, dove il primo, pur a fronte degli tagli alla propria spesa per trasferimenti, non ha ridotto le imposte e i secondi, a fronte dei tagli statali, hanno aumentato le imposte locali.
Il conto, come al solito, lo ha pagato il contribuente che paradossalmente, dopo tanta spending review e dopo tanti tagli, si è trovato di fronte alla sintesi desolante di: i) non aver visto diminuire le imposte statali, ii) di aver subito l’aumento di quelle locali, iii) di aver costatato una drastica riduzione della spesa per investimenti con un ingente danno alla crescita economica, iv) di essersi ritrovato a pagare imposte più alte e avere in cambio servizi minori.
A fronte di questo perverso processo bene ha agito la Corte costituzionale, che dall’aprirsi della stagione dei tagli lineari, coincidente con l’inizio della crisi economica, è intervenuta in diverse occasioni stabilendo ben precisi limiti all’accetta del legislatore statale.
Ma i governi, quello attuale come i precedenti, anziché capire la lezione della Corte costituzionale, hanno fatto orecchie da mercante e se in alcune occasioni hanno letteralmente continuato come prima, in altre hanno solo individuato alcuni espedienti per eludere le affermazioni della Consulta.
I nodi però sono destinati a venire il pettine: chi avrà l’ultima parola sarà la Corte costituzionale. Il problema però è che quando questa colpirà con una declaratoria di incostituzionalità determinate operazioni, forse, dati i tempi brevi della vita dei nostri governi, sarà qualcun altro a dover rifare i conti, e non chi ha finanziato le proprie politiche con le tasche altrui.
In ogni caso, nell’analizzare la giurisprudenza costituzionale è opportuno premettere che le manovre degli ultimi anni hanno avuto un impatto dirompente sui bilanci degli enti sub statali. Come dimostra la tabella Copaff[1] riprodotta in questa Rivista, per quanto riguarda le amministrazioni centrali l’impatto nel complesso è stato pari nel 2013 l’effetto cumulato in termini di indebitamento netto dei provvedimenti di finanza pubblica adottati a partire dal 2008 è stato pari a 77.994,9 milioni di euro, come risultato netto di una riduzione di spesa di 23.888,7 e di un aumento di entrate di 54.106,2. La riduzione di spesa è imputabile per 10.145,3 milioni di euro alla parte corrente e per 13.743,4 milioni al conto capitale.
Il dato finale che emerge dalla tabella è che la spesa primaria statale, quindi, è stata tagliata del 13,4%, mentre quella delle Regioni (esclusa la sanità) del 38,4%, quella delle Province del 27,8%, quella dei Comuni del 14,3%. In conseguenza di queste politiche, ad esempio, i trasferimenti statali ai Comuni, confluiti oggi nel fondo di riequilibrio, nel 2009 superavano i 14 miliardi; nel 2014 sono stati inferiori a 5.
Si tratta di un processo sul quale occorre riflettere. Quanto più la situazione impone drastiche riduzioni di spesa, tanto più viene in rilievo il modo con cui si distribuiscono i tagli. Un criterio grossolano non può però diventare il metodo, altrimenti, si verificano conseguenze altamente distorsive, come in effetti è accaduto: crollo degli investimenti sul territorio, in un Paese in recessione e in cui gli enti territoriali hanno finora garantito quasi il 75% della spesa in conto capitale. Nuovi tagli al buio, operati cioè a prescindere dall’avveduta consapevolezza delle conseguenze sul sistema territoriale, concorreranno allo smantellamento del modello di welfare. Molti Comuni e Regioni, su cui si abbatte una scure centrale che taglia senza sapere bene dove colpisce, potrebbero dover chiudere asili nido o ridurre i servizi sanitari.
La spending review è un processo che si giustifica pienamente in quei momenti di crisi in cui convergono, come in una tempesta perfetta, aumento delle imposte e livelli di spesa non più sostenibili. Tuttavia, la differenza tra una spending review e le solite manovre dovrebbe essere nei criteri che la guidano, funzionali a ridurre gli sprechi e non a colpire chi, virtuoso, i sacrifici li ha già fatti. La nostra storia recente sull’individuazione dei contesti virtuosi non è felice[2]: nel 2012 nello schema di decreto sui 143 Comuni virtuosi era finito anche un comune sciolto per mafia. Lo stesso decreto legge sulla spending review ha assunto a criterio per ripartire i tagli “le spese sostenute per consumi intermedi desunte, per l’anno 2011, dal siope” (Sistema centrale di rilevazione dei flussi di cassa): così è risultato inefficiente un comune che nei dieci anni precedenti ha molto risparmiato e solo accidentalmente ha speso di più nel 2011 o quello che ha pagato tempestivamente senza fare attendere i fornitori per due o tre anni. Di fronte a queste prassi, la giurisprudenza costituzionale non ha avuto, giustamente, la mano leggera. Ad esempio ha affermato che qualora la legge statale vincolasse Regioni all’adozione di misure analitiche e di dettaglio (in una determinata materia), essa verrebbe a comprimere illegittimamente la loro autonomia finanziaria, esorbitando dal compito di formulare i soli principi fondamentali della materia[3]. Possono infatti essere ritenute principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., solo le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010).
La necessità di un cambio radicale è stata affermata in forma molto incisiva nella dirompente sentenza n. 193/2012 della Consulta, per la quale i tagli di diversi miliardi che le ultime manovre stabilivano come strutturali e sostanzialmente definitivi perderanno efficacia a partire dal 2015. E’ utile riepiliogare la vicenda: le Regioni che avevano sollevato la questione alla Corte costituzionale denunciavano l’eccessivo peso dei tagli e in particolare la regione Friuli Venezia Giulia mostrava come, per effetto delle varie manovre, a partire da quelle previste dal decreto legge n. 78/2010 si richiedeva alla regione un ulteriore “effetto positivo sull’indebitamento netto”, pari a 150 milioni di euro nel 2011, che diventavano poi 350 milioni di euro nel 2015, 340 milioni di euro nel 2016, 350 milioni di euro annui dal 2017 al 2030 e 370 milioni di euro annui a decorrere dal 2031.  La sentenza ha dichiarato l’incostituzionalità per violazione dell’articolo 119 della Costituzione della manovra di agosto 2011, nella parte in cui estendeva i tagli anche agli anni successivi al 2014. La Corte costituzionale non si è limitata alle Regioni speciali, ma ha dichiarato, in via consequenziale, l’illegittimità anche delle restanti parti della manovra che “dispongono ulteriori misure restrittive in riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province ed ai Comuni senza indicare un termine finale di operatività delle misure stesse”. In sintesi: tutta la manovra dei tagli agli enti territoriali è stata riscritta dalla Corte costituzionale nella parte in cui prevede che gli stessi si applichino a decorrere dall’anno 2012 e 2013 anziché “sino all’anno 2014”.In questo modo la Corte costituzionale ha attivato il timer di una bomba a orologeria nei conti pubblici italiani, stabilendo un criterio senz’altro condivisibile, ovvero che il legislatore può ristrutturare in termini definitivi la spesa solo con vere e proprie riforme e non con tagli estemporanei, che al contrario possono essere solo a tempo determinato.
Nella sentenza, sulla quale si ritornerà in seguito, n. 79 del 2014 la Corte costituzionale ha poi ritenuto che un taglio lineare attuato tramite il ricorso al sistema Siope realizza una perequazione impropria e come tale viola l’art. 119 Cost.

 

2.1. Il Governo insiste con i tagli lineari: le manovre “alla napoletana”.
E’ utile focalizzare l’analisi su uno degli ultimi tagli lineari disposti dal Governo, per evidenziare come la giurisprudenza costituzionale risulti sostanzialmente inascoltata. Si tratta di alcune disposizioni del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, convertito con modificazioni dalla L. 23 giugno 2014, n. 89, che ha introdotto il cd. bonus degli 80 euro, in relazione al quale una parte del finanziamento è avvenuta proprio con tagli meramente lineari a Regioni e enti locali. Nessuna distinzione qualitativa viene, infatti, effettuata in merito all’obbligo di contenimento, in ogni settore, della spesa pubblica regionale per acquisti di beni e servizi. Questa viene incisa da una misura dal carattere assolutamente generico, idoneo a ricomprendere non solo la cosiddetta spesa cattiva (quella spesa cioè la cui riduzione, nell’ambito delle manovre è senz’altro opportuna), ma anche la cosiddetta spesa buona; ad esempio, la misura di contenimento ricomprende  sia la spesa corrente che quella in conto capitale (occorre considerare che oltre il 70% della spesa di investimento è gestito a livello sub statale). Inoltre, il taglio che viene realizzato è potenzialmente idoneo a interferire in ambiti inerenti a fondamentali diritti civili e soprattutto sociali (date le competenze, ad esempio in materia di assistenza sociale, costituzionalmente assegnate alle Regioni), dove lo Stato dovrebbe, invece, esplicare la propria fondamentale funzione di coordinamento attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, proprio al fine di evitare la messa a repentaglio quel livello di erogazione dei servizi che deve essere uniformemente garantito su tutto il territorio nazionale. Disponendo un taglio lineare in questi termini lo Stato non ha, invece, utilizzato alcun parametro idoneo a consentire una verifica sulla sostenibilità del taglio stesso rispetto alla erogazione dei servizi – anche se appunto connessi a fondamentali diritti civili e sociali.  Infine, la previsione non contiene alcun riferimento a livelli standard di spesa efficiente, applicandosi in modo generalizzato alla totalità delle Regioni senza alcuna considerazione dei livelli di spesa storica sostenuti dalle singole Regioni e senza alcuna valutazione sulla relativa appropriatezza (eppure i bilanci delle Regioni riclassificati in modo omogeneo – permettendo quindi l’analisi delle singole voci di spesa – sono ormai disponibili dal 2009 sul sito Copaff). In questo modo il taglio lineare è potenzialmente idoneo, dal momento che nessuna verifica di sostenibilità è stata effettuata a livello centrale, a compromettere l’erogazione dei servizi soprattutto in quelle realtà regionali che hanno adottato da tempo misure di contenimento della spesa riducendola a livelli difficilmente ulteriormente comprimibili senza un vulnus al sistema dei servizi sociali.
Il secondo aspetto che deve essere considerato è poi la natura permanente della riduzione di spesa. L’ultimo periodo del comma 4 dell’articolo 8, afferma, infatti, che “le stesse riduzioni si applicano, in ragione d'anno, a decorrere dal 2015”. Come si è visto in precedenza la Corte costituzionale, nella sentenza n. 193 del 2012 (e nella successiva sentenza n. 79 del 2014) ha avuto modo di precisare con molta chiarezza l’incostituzionalità, per violazione dell’articolo 119 Cost., di “misure restrittive in riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province ed ai Comuni senza indicare un termine finale di operatività delle misure stesse”, in quanto possono essere ritenute principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenza n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010)”. Il carattere permanente della misura di riduzione della spesa regionale ne inficia quindi certamente, alla luce della giurisprudenza costituzionale, la legittimità.
In questo caso lo Stato, però, è ricorso a un trucco. Se da un lato il comma 4 dell’articolo 8 si conclude affermando: “le riduzioni si applicano, in ragione d'anno, a decorrere dal 2015”, stabilendo quindi il carattere permanente del taglio, l’art. 46, commi 6 e 7, precisa solo per l’anno 2014 e per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, senza alcun riferimento agli anni successivi, l’ambito di applicazione della misura di contenimento della spesa regionale. Si tratta quindi di un palese tentativo di eludere la giurisprudenza costituzionale sul carattere necessariamente transitorio dei tagli lineari. La tecnica è quelli di prevederli a tempo indeterminato, ma poi di quantificarli solo per un triennio, lasciando poi che siano le successive leggi, alla scadenza del triennio, a ristabilirli. Una manovra “alla napoletana”, attuata però dallo Stato italiano, che si impegna in un palese tentativo di eludere la giurisprudenza costituzionale! La circostanza è stata smascherata anche dal Dossier n. 178 del 9 giugno 2014 del Servizio Bilancio della Camera dei Deputati, dove si afferma: “si rileva, infine, che le norme recate dall’ultimo periodo del comma 4 stabiliscono che le riduzioni di spesa hanno natura permanente mentre l’articolo 47 (46), che include le riduzioni di spesa recate dall’articolo in esame, fissa obiettivi di risparmio per gli enti territoriali solo fino al 2017. Appare, pertanto, necessario che il Governo chiarisca se la riduzione delle spese prevista dall’articolo in esame abbia natura permanente”[4].
Un altro aspetto dove viene in rilievo un’ulteriore anomalia della distribuzione del taglio lineare è poi quello inerente alla disciplina del riparto in sede di coordinamento regionale. L’art. 46, al comma 6, prevede infatti una intesa in sede di Conferenza permanente allo scopo di definire sia il riparto degli importi, sia i relativi ambiti di spesa (per il 2014 l’Intesa è stata raggiunta in data 29 maggio 2014). Si prevede altresì che tra i criteri da assumere a tale fine e in quella sede vengano in considerazione il rispetto dei tempi di pagamento stabiliti dalla direttiva 2011/7/UE e l'incidenza degli acquisti centralizzati.  Tuttavia, qualora la suddetta intesa non venga raggiunta, l’art. 46, comma 6, dispone che, in tal caso, il riparto del taglio e i relativi ambiti siano definiti “con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, entro 20 giorni dalla scadenza dei predetti termini, … tenendo anche conto del Pil e della popolazione residente”. In questa ipotesi, pertanto, i due criteri che vengono assunti dallo Stato per definire il riparto e gli ambiti del taglio vengono identificati nel Pil regionale e nella popolazione residente. E’ di tutta evidenza non solo come tali criteri non abbiano una attinenza costituzionalmente corretta con lo scopo della norma che è quello del coordinamento (rectius: contenimento) della spesa regionale, ma soprattutto che addossare, in questi termini, un maggiore onere alle Regioni con un Pil più elevato travalica l’ambito dell’art. 119 della Costituzione.  La Corte costituzionale ha, infatti, avuto modo di precisare con chiarezza nella sentenza n. 79 del 2014, in relazione all’art. 16 del d.l. n. 95 del 2012, che un taglio alle risorse regionali applicato in misura proporzionale anche alle spese sostenute per i consumi intermedi, nel senso di imporre maggiori riduzioni a quelle Regioni che abbiano effettuato maggiori spese per i suddetti consumi intermedi, realizza “un effetto perequativo implicito, ma evidente, che discende dal collegare la riduzione dei trasferimenti statali all’ammontare delle spese per i consumi intermedi, intese quali manifestazioni, pur indirette, di ricchezza delle Regioni”. In questi termini la sentenza n. 79 del 2014 ha ritenuto che “una simile misura perequativa, tuttavia, contrasta con l’art. 119 Cost. in quanto non soddisfa i requisiti ivi prescritti, in particolare al terzo ed al quinto comma”.  Nel richiamare la propria consolidata giurisprudenza, la suddetta sentenza ha precisato, infatti, che «gli interventi statali fondati sulla differenziazione tra Regioni, volti a rimuovere gli squilibri economici e sociali, devono seguire le modalità fissate dall’art. 119, quinto comma, Cost., senza alterare i vincoli generali di contenimento della spesa pubblica, che non possono che essere uniformi» (sentenze n. 46 del 2013 e n. 284 del 2009)”. Ha quindi ribadito “che, ove le risorse acquisite siano destinate ad un apposito fondo perequativo, esse devono essere indirizzate ai soli «territori con minore capacità fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.)”. Nella previsione dell’art. 46, comma 6, quindi, il legislatore statale ha sostituito il riferimento ai consumi intermedi con quello al Pil regionale (e alla popolazione). Tale riferimento, tuttavia, non vale in alcun modo a superare la sostanza della censura che era contenuta nella sentenza n. 79 del 2014, ma ricade anzi pienamente nella stessa medesima logica censurata. Nella sentenza n. 79 del 2014, infatti, si è precisato che “mentre il concorso agli obiettivi di finanza pubblica è un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico allargato di cui anche le Regioni devono farsi carico attraverso un accollo proporzionato degli oneri complessivi conseguenti alle manovre di finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2010), la perequazione degli squilibri economici in ambito regionale deve rispettare le modalità previste dalla Costituzione, di modo che il loro impatto sui conti consolidati delle amministrazioni pubbliche possa essere fronteggiato ed eventualmente redistribuito attraverso la fisiologica utilizzazione degli strumenti consentiti dal vigente ordinamento finanziario e contabile (sentenza n. 176 del 2012)”. La previsione dell’art. 46, comma 6, invece, addossando un maggiore onere a carico delle Regioni che abbiano un Pil più elevato, determina, dal punto di vista sostanziale, la stessa alterazione dei corretti criteri costituzionali della perequazione che la giurisprudenza costituzionale ha censurato nella sentenza n. 79 del 2014 (è di tutta evidenza, ad esempio, che il dato del Pil sia, in ogni caso, cosa diversa dalla capacità fiscale – cui fa riferimento l’art.119 Cost – che implica invece il riferimento ai dati standardizzati di gettito delle imposte e che quindi non sussiste una correlazione necessaria tra Pil e capacità fiscale, esistendo elementi che concorrono a determinare il Pil che non rientrano necessariamente, o nello stesso modo, nella dinamica impositiva). Anche in questo caso le disposizioni “non contengono alcun indice da cui possa trarsi la conclusione che le risorse in tal modo acquisite siano destinate ad un fondo perequativo indirizzato ai soli «territori con minore capacità fiscale per abitante» (art. 119, terzo comma, Cost.), né che esse siano volte a fornire quelle «risorse aggiuntive», che lo Stato – dal quale, peraltro, dovrebbero provenire – destina esclusivamente a «determinate» Regioni per «scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni» (art. 119, quinto comma, Cost.: ex plurimis, sentenze n. 273 del 2013; n. 451 del 2006; n. 107 del 2005; n. 423, n. 320, n. 49 e n. 16 del 2004), con riferimento a specifici ambiti territoriali e/o a particolari categorie svantaggiate».”

 

2.2. Dal taglio lineare al taglio demenziale: premiata la Sicilia e punito il Veneto.
L’articolo 14, comma 1, dello stesso decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, relativo al controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca, tocca l’assurdo.
Esso stabilisce che le Regioni a decorrere dall'anno 2014, non possano conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca quando la spesa complessiva sostenuta nell'anno per tali incarichi sia superiore ad una certa percentuale della propria spesa per il personale, come risultante dal conto annuale del 2012, pari al 4,2% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,4% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro.
Lo stesso articolo 14, al comma 2 prevede la stessa dinamica di contenimento della spesa riguardo ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa, statuendo che le Regioni non possano stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa quando la spesa complessiva per tali contratti sia superiore rispetto alla spesa del personale, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all'1,1% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro.
Si tratta, proprio a prima vista, di norme incostituzionali, non solo in quanto, peraltro in assenza di intesa, non contengono principi di coordinamento ma misure puntuali e dettagliate, ma soprattutto perché davvero in spregio ad ogni criterio di razionalità e di buon andamento della pubblica amministrazione vanno a penalizzare indebitamente proprio le amministrazioni virtuose che hanno contenuto la spesa per il personale e a favorire quelle che invece hanno ecceduto in tale spesa. Infatti, dall’esame dei bilanci delle Regioni riclassificati dalla Copaff[5] emerge che nel 2012 la spesa per il personale della regione Veneto è stata pari a 144.826.690, mentre quella della regione Campania è stata pari a 329.794.972, mentre quella della Sicilia addirittura è stata di 1.699.525.095, pur trattandosi di Regioni sostanzialmente omogenee in termini di popolazione (intorno ai 5 milioni di abitanti).
Il Veneto quindi è penalizzato e la Sicilia è premiata!
Le disposizioni dei commi 1 e 2 dell’art.14, peraltro, anziché determinare il contenimento della spesa pubblica possono addirittura determinare un paradossale effetto espansivo della spesa nelle amministrazioni regionali in cui si registra un eccesso di spesa storica per il personale, dal momento che è proprio questo dato che viene irragionevolmente identificato quale parametro sul quale calcolare la percentuale di spesa consentita sia in ordine agli incarichi di consulenza, studio e ricerca sia per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa.
In altre parole, proprio alle amministrazione regionali che meno avrebbero bisogno di rivolgersi all’esterno (consulenze) o ricorrere a collaborazioni coordinate o continuative, perché già caratterizzate da un eccesso di personale, si consente una maggiore spesa per queste fattispecie.
Rilievi analoghi possono essere mossi all’art.15, relativo alla spesa per autovetture che prevede che dal 1° maggio 2014, le Regioni, in quanto rientranti nelle amministrazioni interessate dalla disposizione, non possano effettuare spese di ammontare superiore al 30 per cento della spesa sostenuta nell'anno 2011 per l'acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi.  Tale disposizione, peraltro anch’essa di carattere permanente e anch’essa senza la previsione di un’intesa, introducendo un meccanismo di blocco della spesa senza nessun rapporto con standard medi, finisce irragionevolmente per avvantaggiare quelle Regioni che hanno effettuato nell’anno 2011 spese maggiori, senza alcuna considerazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

 

3. Una via di uscita per il ritorno alla razionalità nelle politiche di spendig review.
La via di uscita obbligata da questa situazione paradossale e assurda è quella offerta dai costi e standard, che rendono possibile quantificare i lep (livelli essenziali delle prestazioni), la cui definizione dovrebbe divenire un altro passaggio fondamentale per rispondere alla giusta giurisprudenza della Corte costituzionale. Infatti, il legislatore nazionale dovrebbe definire quanti asili nido o residenze per anziani occorrono per un determinato numero di abitanti (si tratta appunto dei livelli essenziali delle prestazioni sociali) e il relativo fabbisogno standard permetterebbe di quantificare le risorse necessarie a garantire in termini efficienti quel servizio. Laddove imprescindibili esigenze di finanza pubblica imponessero un ridimensionamento della spesa locale, il legislatore nazionale dovrebbe intervenire sulla rimodulazione dei livelli essenziali, assumendosi la responsabilità della scelta.
Il richiamo della Corte costituzionale – considerando anche le gravi disfunzioni (in precedenza sottolineate) che determina il corto circuito di un sistema dove, da un lato, la materia trasporto pubblico locale è diventata materia residuale regionale e quella sulle grandi reti di trasposto è divenuta concorrente, e, dall’altro, il finanziamento avviene ancora con un fondo statale a destinazione vincolata – evidenzia ulteriormente quale ruolo decisivo rappresenti la attuazione della legge n. 42 del 2009 e dello stesso disposto costituzionale dell’art.117 Cost. sulla determinazione dei Lea e dei Lep.
È quindi la funzione di coordinamento che lo Stato centrale dovrebbe assumere pienamente e responsabilmente (sulla necessità della determinazione normativa da parte dello Stato dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali la Corte è più volte intervenuta, si veda ad esempio già la sentenza n. 320 del 2004). In futuro, cioè, lo Stato deve poter responsabilmente evidenziare che il sistema non può più, ad esempio, sostenere i costi di un asilo ogni (per ipotesi) mille abitanti, e che per questo motivo si deve ridurre il finanziamento agli Enti locali, indicando il livello sostenibile. E’ cosa diversa da – come invece si è fatto – operare un taglio lineare sostanzialmente al “buio”, con il risultato poi che parecchi Comuni devono chiudere gli asili nido perché, di fatto, magari pur essendo stati efficienti, non ricevono più risorse sufficienti.
In altre parole, se si è decentrato circa il 60% della spesa pubblica (è un dato di fatto) e si vuole rimanere all’interno di un modello di federalismo cooperativo e solidale occorre strutturare su solide basi la funzione di coordinamento statale del sistema e questo non può che avvenire considerando i costi e fabbisogni standard. Questi potranno determinare un’importante razionalizzazione del nostro federalismo di spesa; sarebbe molto grave se il processo, ora che è giunto al traguardo, non venisse portato a regime e sostenuto nei prossimi anni. La richiesta di proseguire in tale direzione proviene, come si è visto, ormai anche dalla Corte costituzionale che impone, per ristrutturare nel lungo periodo la spesa, di sostituire i tagli lineari o altri simili, grossolani, criteri.

 

Chi è Luca Antonini:
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto “Il Diritto della Regione”, Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale.

 


[2] Cfr. L.ANTONINI, Federalismo all’italiana. Dietro alle quinte della grande incompiuta, Venezia, 2013,47, ss.

[3] Cfr. sentenza n. 159 del 2008

[4] Cfr. pag. 47 del suddetto Dossier


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