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Semplificazione in materia edilizia: problemi applicativi

di Francesca Martini e Monica Tomaello 
Funzionari della Regione del Veneto in servizio presso la Direzione Urbanistica e Paesaggio
    
Pubblicato nell'edizione n. 5-6/2012 pubblicato il 04/11/2013



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Semplificazione in materia edilizia: problemi applicativi
 
Abstract:
 
Il Testo Unico dell’edilizia, Dpr 380/2001, ha subito, nel corso degli anni, varie modifiche. Recentemente i maggiori dibattiti si sono concentrati su norme, estranee al DPR 380/2001, che tuttavia incidono pesantemente sulla disciplina edilizia. Di particolare interesse risulta essere la SCIA (introdotta dalla Legge 122/2010 di conversione del DL 78/2010) che ha reso necessaria, sin dall’inizio, una nota esplicativa del Ministero della semplificazione. Successivamente ulteriori disposizioni sono state dettate dalla Legge 106 del 12 luglio 2011 di conversione del D.L. 70/2011 e dalla Legge 35 del 4 aprile 2012 di conversione del DL 5/2012. Recenti sentenze della Corte Costituzionale hanno respinto i ricorsi presentati da alcune Regioni per conflitto di competenza in materia di governo del territorio. Ulteriori problemi applicativi emergono dal confronto tra la LR 61/1985 e la disciplina statale. Di recente il Legislatore è nuovamente intervenuto sul tema con il c.d. “Decreto del fare”.
 
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Segnalazione certificata di inizio attività e materia edilizia – 3. Rapporto tra disciplina nazionale della SCIA e legislazione regionale – 4. Il caso veneto – 5. La tutela giurisdizionale del terzo – 6. La SCIA nel “Decreto del fare” – 7. Considerazioni critiche conclusive
 
  1. Premessa
 
La semplificazione è un obiettivo da tempo perseguito dal legislatore statale: essa, rappresenta, unitamente alla qualità della regolazione, un fattore chiave per la competitività e lo sviluppo del paese e una condizione essenziale per agevolare l'esercizio dei fondamentali diritti di cittadinanza. Losvolgimento di questa importante attività non può prescindere da un coordinamento tra l’amministrazione statale e quelle locali, nel rispetto dei principi costituzionali di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione[1].
Anche la materia edilizia è stata più volte interessata da interventi normativi di semplificazione e da modifiche legislative volte a stimolare la crescita o la ripresa di un settore profondamente segnato dalla crisi economica; tuttavia prima di procedere all’analisi delle norme che sono state recentemente introdotte nell’ordinamento giuridico e spesso indicate come “pacchetto edilizia” pare opportuno ripercorrere brevemente la genesi del DPR 380/2001 “Testo unicodelle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”. Tale testo nasce dalla delega conferita al Governo ai sensi dell’art. 7 della legge 50/1999, come modificata dalla legge 340/2000 che aveva ad oggetto il “riordino delle norme legislative e regolamentari relative all’edilizia”. Il Testo unico, a causa di numerose proroghe e della contemporanea approvazione della riforma costituzionale relativa al titolo V della Costituzione, è entrato in vigore il 30 giugno 2003. Il citato DPR contiene- come espressamente sancito dall’art. 1, comma 1- i principi fondamentali della disciplina edilizia e alcune disposizioni di dettaglio che operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario fino a quando esse non si adeguino ai principi medesimi[2].
Particolarmente interessante appare, a proposito dell’evoluzione dei titoli abilitativi, la ricostruzione normativa effettuata dalla Corte Costituzionale con sentenza 303/2003[3]. I giudici, infatti, evidenziano:
Dal generale e indifferenziato onere della concessione edilizia (legge n. 10 del 1977) si è passati all’autorizzazione per gli interventi di manutenzione straordinaria e fra questi al silenzio-assenso quando non siano coinvolti edifici soggetti a disciplina vincolistica (legge n. 457 del 1978). Il silenzio-assenso è stato successivamente ampliato ed esteso e fatto oggetto di specifiche previsioni procedurali (legge n. 94 del 1982, che ha convertito il decreto-legge n. 9 del 1982). Alle Regioni è stato poi attribuito (legge n. 47 del 1985) il potere di semplificare le procedure ed accelerare l’esame delle domande di concessione e di autorizzazione edilizia e di consentire, per le sole opere interne agli edifici, l’asseverazione del rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti, secondo un modello che, in qualche modo, anticipa l’istituto della denuncia di inizio attività. Ed ancora (decreto-legge n. 398 del 1993, convertito nella legge n. 493 del 1993) sono state nuovamente regolate le procedure per il rilascio della concessione edilizia, eliminando il silenzio-assenso e prevedendo in sua vece la nomina di un commissario regionale ad acta con il compito di adottare il provvedimento nei casi di inerzia del Comune. Si è giunti quindi alla disciplina sostanziale e procedurale della denuncia di inizio attività (DIA) per taluni enumerati interventi edilizi, imponendo alle Regioni l’obbligo di adeguare la propria legislazione ai nuovi principî (legge n. 662 del 1996)”.
Con il DPR 380/2001 il legislatore nell’intento di disciplinare in maniera più semplice ed organica l’edilizia individua e definisce le diverse tipologie di interventi edilizi ed disciplina i rispettivi titoli abilitativi. Si distingue, pertanto, a seconda dell’intervento progettato, tra attività edilizia libera di cui all’articolo 6, denuncia di indizio attività (D.I.A.) di cui all’articolo 22, permesso di costruire di cui all’articolo 10. La segnalazione certificata di inizio attività (S.C.I.A.) è, invece, disciplinata dall’art. 19 della L. 241/1990, così come modificato, da ultimo da dal D.L. 22 giugno 2012, n. 83 – convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 7 agosto 2012, n. 134[4].
Il citato art. 19 prevede che ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato – salvo specifiche eccezioni- siano sostituiti da una segnalazione dell’interessato. L’attività può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente che, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa.
 
  1. Segnalazione certificata di inizio attività e materia edilizia
 
Tale disposizione, inizialmente, ha dato adito a dubbi interpretativi circa la sua applicabilità al settore edilizio. Alcuni reputavano la norma scritta solo per le attività immateriali di impresa; altri ritenevano che l’applicabilità dell’art. 19 alle attività che importano la realizzazione di opere sul territorio fosse dimostrata dal fatto che il comma 4 del nuovo art. 19 prevede la possibilità di intervento della P.A. per prevenire, tra l’altro, danni al patrimonio storico-artistico e all’ambiente, e, quindi, danni normalmente ricollegabili ad attività fisiche di trasformazione del territorio.
Ad accendere ulteriormente il dibattito in data 10 agosto 2010 è intervenuta la circolare 3637 (prot. 105485) con la quale il Ministero dello Sviluppo Economico forniva alcune prime indicazioni in materia con riferimento alle attività di installazione di impianti, autoriparazione, pulizie e facchinaggio, alle attività di intermediazione commerciale e di affari, agente e rappresentante di commercio, mediatore marittimo, spedizioniere ed alle attività di vendita e somministrazione di alimenti e bevande.
La prima conferma dell’applicabilità della SCIA anche all’edilizia si rinviene in una nota dell’Ufficio legislativo del Ministero per la Semplificazione normativa del 16 settembre 2010 resa in risposta ad alcuni quesiti della Regione Lombardia.
Il Ministero, nella citata nota precisa che il quesito in ordine all'applicabilità della disciplina della segnalazione certificata di inizio attività alla materia edilizia non può che trovare risposta positiva, giacché, ai sensi del comma 4 ter dell'articolo 49 della legge n. 122 del 2010, le espressioni "segnalazione certificata di inizio attività" e "Scia" sostituiscono, rispettivamente, quelle di "dichiarazione di inizio attività" e "Dia", "ovunque ricorrano anche come parte di un'espressione più ampia", sia nelle normative statali che in quelle regionali.
Con riferimento alla materia edilizia, la nota effettua ulteriori precisazioni e cioè: la disciplina della Scia si applica alla materia edilizia mantenendo l'identico campo applicativo di quella della Dia, senza quindi interferire con l'ambito applicativo degli altri titoli abilitativi; in caso di intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo, permane l'onere di acquisizione ed allegazione alla segnalazione certificata dello specifico atto di assenso dell’ente preposto alla tutela del vincolo stesso; per le Dia presentate prima dell’entrata in vigore della novella dell'articolo 19, legge n. 241 del 1990, anche nell'eventualità in cui alla data di entrata in vigore non fosse ancora decorso il termine per l’esercizio del potere inibitorio da parte dell'amministrazione, la disciplina applicabile non può che essere quella vigente al momento della presentazione della Dia, salva comunque la possibilità per il privato di avvalersi degli effetti della novella.
Uno dei primi effetti della nuova disciplina si rinviene nella diversa applicazione dell’art. 22 del DPR 380/2001 che individua gli interventi edilizi realizzabili mediante denuncia di inizio attività (DIA).
Si tratta, in sostanza, di interventi conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente che non rientrano tra quelli di cui all’articolo 6 (attività libera) o tra quelli di cui all’articolo 10 (permesso di costruire). Tali interventi, a seguito dell’entrata in vigore disposizioni relative alla SCIA, vengono realizzati mediante segnalazione certificata di inizio attività.
Solo il secondo comma del citato articolo 22 trova ancora applicazione – come chiarito anche dalla norma di interpretazione autentica- nei casi in cui la denuncia di inizio attività sia alternativa al permesso di costruire.
Alle Regioni a statuto ordinario viene data la possibilità di ampliare o ridurre – tramite proprie leggi – l'ambito applicativo delle disposizioni inerenti la DIA.
In Veneto tale opportunità non è stata colta se non con la legge 14/2009 “Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l’utilizzo dell’edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16” in materia di barriere architettoniche”, meglio conosciuta come “piano casa”. Tale disciplina (come emerge dalla circolare n 4/2009) non è norma né di carattere urbanistico né edilizio ma normativa di carattere economico- finanziario che mira a promuovere gli investimenti privati per il recupero e la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente nel territorio regionale, attraverso microinterventi idonei ad alimentare soprattutto il mercato delle piccole e medie imprese del settore edilizio. La LR 14/2009 consente la realizzazione – mediante l’utilizzo della DIA- di interventi edilizi di ampliamento (articoli 2 e 4) nonché di demolizione e ricostruzione con ampliamento (articolo 3) in deroga alle previsioni dei regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali, comunali, provinciali e regionali, nonché alle altre leggi regionali in contrasto con essa. 
La possibilità di continuare a disciplinare gli interventi di cui al piano casa con la DIA – è stata posta in discussione con l’entrata in vigore della citata L. 122/2010- che ha introdotto nell’ordinamento giuridico italiano la SCIA. Tuttavia a seguito della nota esplicativa del Ministero nonché della norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 5, comma 2 del DL 70/2011 (di cui si parlerà in seguito) è stato confermato l’utilizzo della DIA nell’ambito degli interventi previsti dal piano casa.
 
  1. Rapporto tra disciplina nazionale della SCIA e legislazione regionale
 
Nel frattempo, alcune regioni,nello specifico Valle d’Aosta, Toscana, Liguria, Emilia-Romagna e Puglia, hanno impugnato avanti alla Corte costituzionale la disposizione introduttiva della SCIA, contestando anche l’estensione dell’istituto alla materia edilizia; i ricorsi proposti censuravano la normativa statale nella parte in cui, qualificando la disciplina della Scia, contenuta nell’art. 49, comma 4-bis, come attinente alla tutela della concorrenza (ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione) e costituente livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (a norma dell’art. 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione), ha stabilito che la nuova disciplina si sostituisse a quella già esistente in tema di Dia (art. 49, comma 4-ter), modificando non soltanto la previgente disciplina statale ma anche quella regionale. In tal modo tale normativa avrebbe interessato ambiti di legislazione regionale (ai sensi dell’art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione), quali la tutela della salute, l’ordinamento degli uffici regionali, l’artigianato, il commercio, oltre alle materie riservate dallo statuto di autonomia alla potestà legislativa primaria della Regione autonoma Valle d’Aosta.
Prima che la Corte costituzionale si pronunciasse, il legislatore statale ha emanato una disposizione di interpretazione autentica la quale afferma che “Le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, con esclusione dei casi in cui le denunce stesse, in base alla normativa statale o regionale, siano alternative o sostitutive del permesso di costruire. Le disposizioni di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 si interpretano altresì nel senso che non sostituiscono la disciplina prevista dalle leggi regionali che, in attuazione dell’articolo 22, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, abbiano ampliato l’ambito applicativo delle disposizioni di cui all’articolo 22, comma 3, del medesimo decreto e nel senso che, nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la SCIA non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale” (così art. 5, comma 2, lett. c, del d.l. 70/2011, come modificato in sede di conversione in legge 106/2011).
La Corte costituzionale con sentenza 27 giugno 2012, n. 164 ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità presentate dalle regioniaffermando che la disciplina della SCIA attiene ai livelli essenziali delle prestazioni ed è quindi materia riservata allo Stato. L’affidamento in via esclusiva alla competenza legislativa statale della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni è prevista in relazione ai “diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” e si collega al fondamentale principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione. Ciò ha come conseguenza una restrizione dell’autonomia legislativa delle regioni, che si giustifica alla luce della necessità di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione.
La Corte chiarisce che le considerazioni da essa svolte vanno applicate anche alla SCIA in materia edilizia: “Infatti, ribadito che la normativa censurata riguarda soltanto il momento iniziale di un intervento di semplificazione procedimentale, e precisato che la SCIA non si sostituisce al permesso di costruire (i cui ambiti applicativi restano disciplinati in via generale dal d.P.R. n. 380 del 2001), non può porsi in dubbio che le esigenze di semplificazione e di uniforme trattamento sull’intero territorio nazionale valgano anche per l’edilizia. È ben vero che questa, come l’urbanistica, rientra nel «governo del territorio», materia appartenente alla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.). Tuttavia, a prescindere dal rilievo che in tale materia spetta comunque allo Stato dettare i principi fondamentali (nel cui novero va ricondotta la semplificazione amministrativa), è vero del pari che nel caso di specie, sulla base degli argomenti in precedenza esposti, il titolo di legittimazione dell’intervento statale nella specifica disciplina della SCIA si ravvisa nell’esigenza di determinare livelli essenziali di prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, compreso quello delle Regioni a statuto speciale. In altri termini, si è in presenza di un concorso di competenze che, nella fattispecie, vede prevalere la competenza esclusiva dello Stato, essendo essa l’unica in grado di consentire la realizzazione dell’esigenza suddetta”.
A seguito della pronuncia della Corte, vengono quindi meno gli orientamenti giurisprudenziali che, negando alla disciplina della DIA/SCIA la riconducibilità al livello essenziale delle prestazioni, ne hanno ridotto gli ambiti applicativi.[5]
A poca distanza dalla decisione in parola la Corte si è nuovamente pronunciata in materia di Scia con la sentenza interpretativa 16 luglio 2012, n. 188.
E’ stato posto all’esame della Corte Costituzionale l’art. 6, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148. Secondo la Regione ricorrente (Emilia Romagna), per effetto di tale novella, la disciplina che oggi regola l’intervento della P.A. dovrebbe essere interpretata nel senso che, decorso il termine di trenta giorni entro cui, nella materia edilizia, l’amministrazione può vietare la prosecuzione dell’attività avviata in carenza dei necessari requisiti e dei presupposti, quest’ultima potrebbe intervenire a tutela dell’ordinato sviluppo del territorio, ai sensi dell’art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990, “solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente”.
In altri termini, esaurito il termine di trenta giorni concesso dall’art. 19, comma 3, per vietare la prosecuzione dell’attività conseguente a una SCIA, e non ricorrendo alcuno dei casi tassativi presi in esame dal comma 4, l’amministrazione non potrebbe in alcun modo intervenire in presenza di un abuso edilizio, neppure per mezzo del potere di autotutela di cui agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241 del 1990, che le è attribuito dal comma 3 dell’art. 19.
La Corte Costituzionale, con la sentenza in esame, ha escluso che la norma abbia l’effetto di privare, nella materia edilizia, l’amministrazione del potere di autotutela, che, viceversa, persiste “fatta salva l’applicazione delle disposizioni di cui al comma 4”, cioè congiuntamente all’intervento ammesso in caso di pericolo di danno per gli interessi ivi indicati.
L’introduzione, da parte dell’art. 49, comma 4-bis, del decreto-legge n. 78 del 2010, di un ulteriore potere di intervento pubblico, configurato dal comma 4 dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, riflette la scelta del legislatore non già di depotenziare irragionevolmente la potestà amministrativa rispetto alla SCIA, ma quella, opposta, di assicurare una protezione ulteriore a taluni preminenti beni giuridici, per i quali si è reputata insoddisfacente la sola via dell’autotutela decisoria. In altri termini, ai sensi dell’articolo 19 della legge n. 241/1990, qualora l’amministrazione non vieti la prosecuzione dell’attività edilizia basata sulla SCIA entro trenta giorni, permangono due distinte ipotesi di intervento pubblico e cioè: il generale potere di autotutela, il cui esercizio richiede la sussistenza di un prevalente interesse pubblico ad agire in tal senso (comma 3) e, quand’anche tale ultimo interesse non ricorra, il comma 4 assicura un “potere inibitorio” degli abusi che possano compromettere i beni ivi indicati.
 
  1. Il caso veneto
 
Se a livello statale si assiste ad un proliferare di norme volte a semplificare/innovare la materia edilizia, in Veneto il processo si sviluppa molto più lentamente, benché l’edilizia rientri nell’ambito delle materie di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3, della Costituzione. Il legislatore Veneto- a seguito dell’entrata in vigore del DPR 380/2001- non ha elaborato una nuova disciplina che andasse a sostituire il Titolo V[6] della LR 61/1985 ma ha deciso semplicemente di disciplinare il periodo transitorio stabilendo che, fino all’entrata in vigore di una nuova disciplina regionale dell’edilizia, si applicano le disposizioni di cui al DPR 380/2001 e le norme della LR 61/1985 che regolano la materia dell’edilizia in maniera differente dal testo unico e non siano in contrasto con i principi fondamentali desumibili dal testo unico medesimo”[7].
L’applicazione coordinata della normativa regionale e di quella stataledà luogo, talvolta, a qualche problema interpretativo. A mero titolo esemplificativo si citano le sentenze del TAR Veneto n. 181/2011[8] e n. 189/2011[9] aventi ad oggetto la quantificazione del costo di costruzione diversamente individuato dall’art. 83 della LR 61/1985 e dall’art. 16, comma 9, del DPR 380/2001. L’art. 83 della L.R. n. 61/1985 stabilisce che la quota del contributo è commisurata al costo di costruzione e deve essere definita in misura non superiore al 10% e sulla base di apposite tabelle adottate dal Consiglio regionale; viceversa l’art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001 prevede: “…………….Il contributo afferente al permesso di costruire comprende una quota di detto costo, variabile dal 5 per cento al 20 per cento, che viene determinata dalle regioni in funzione delle caratteristiche e delle tipologie delle costruzioni e della loro destinazione ed ubicazione”. Il giudice amministrativo si è trovato a decidere sui ricorsi presentati da alcune società immobiliari che hanno chiesto di annullare i provvedimenti emanati dal Comune e denominati “correzione dell’importo calcolato per il costo di costruzione”, con cui è stato chiesto alle società ricorrenti il pagamento di ulteriori somme, a titolo di conguaglio, corrispondenti alle differenze tra le somme già versate e quelle ricalcolate in base al disposto dell’art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001. Nella sentenza si legge: In applicazione dei criteri ermeneutici letterale e teleologico, ad avviso del Collegio, la detta disposizione deve essere interpretata nel senso di disporre l’immediata applicazione della percentuale minima prevista, corrispondente al 5%, mentre resta nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9. Tale interpretazione, peraltro, risponde anche all’esigenza di assicurare un’uniformità nella determinazione del costo di costruzione su tutto il territorio nazionale, a prescindere dall’esercizio del potere normativo riconosciuto alle singole Regioni. La suddetta disposizione, dunque, non reca alcuna disciplina transitoria, dovendo trovare immediata applicazione……. Alla luce delle considerazioni svolte, il primo motivo di ricorso deve essere disatteso avendo il Comune resistente legittimamente proceduto alla rettifica delle somme richieste a titolo di costo di costruzione in applicazione dell’art. 16, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001.”
Sporadici interventi normativi hanno consentito l’aggiornamento di alcune norme edilizie di cui alla LR 61/1985: è stata introdotta la disciplina dei lavori di manutenzione in quota[10] e la gratuità degli interventi di manutenzione straordinaria che comportino la trasformazione di una singola unità immobiliare in due o più unità o l’aggregazione di due o più unità immobiliari in una unità, purché l’unità immobiliare sulla quale si interviene abbia e mantenga la destinazione d’uso residenziale e le opere non interessino parti comuni dell’edificio[11]. 
Altri articoli della citata legge regionale 61/1985 sono stati di fatto sostituiti dalla LR 14/2009 “Intervento regionale a sostegno del settore edilizio e per favorire l’utilizzo dell’edilizia sostenibile e modifiche alla legge regionale 12 luglio 2007, n. 16 in materia di barriere architettoniche” (c.d. “piano casa”) che ha introdotto un nuovo concetto di ristrutturazione [12].
 
5.    La tutela giurisdizionale del terzo
 
Il Legislatore statale, con l’articolo 6 del Dl 13 agosto 2011 n. 138, convertito dalla legge 14 settembre 2011 n. 148, ha introdotto nel testo dell’articolo 19 della legge 241/1990, il comma 6 ter il quale recita: “La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.
Come esattamente precisato dal TAR Lombardia in una interessante sentenza[13], tale disposizione “consente al terzo che si reputa leso dalla presentazione della DIA/SCIA una sola modalità di tutela (il comma 6-ter, secondo periodo, contiene a tale proposito la parola “esclusivamente”, introdotta in sede di conversione del decreto legge), vale a dire la sollecitazione all’esercizio delle verifiche spettanti all’Amministrazione e, in caso di inerzia di quest’ultima, la proposizione dell’azione prevista dall’art. 31 del D.Lgs. 104/2010, cioè l’azione contro il silenzio della Pubblica Amministrazione. Si tratta di un’azione contro il silenzio della P.A. tutto sommato sui generis, visto che l’esperimento della stessa è consentito anche se la presentazione della DIA/SCIA non ha dato avvio ad alcun procedimento amministrativo”.
Appare doveroso ricordare che, quanto ai rimedi esperibili dal terzo controinteressato, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con una pronuncia di poco precedente all’intervento del Legislatore (n. 15 del 29 luglio 2011), aveva precisato che “la D.I.A. non costituisce un provvedimento tacito formatosi per il decorso del termine, essendo invece una mera dichiarazione del privato rivolta all’amministrazione competente”. Pertanto, secondo detta pronuncia, l’oggetto del giudizio, che vede come ricorrente il terzo leso dagli effetti della D.I.A., non può essere l’assenso tacito all’esercizio dell’attività, piuttosto, il terzo avrà l’onere d’impugnare l’inerzia dell’amministrazione, la quale, omettendo di esercitare i propri poteri inibitori, ha determinato la formazione di un provvedimento tacito di diniego di adozione di tali provvedimenti inibitori.
Oggetto della impugnativa sarebbe quindi un tacito atto di diniego dell’esercizio dei poteri inibitori che si perfezionerebbe una volta decorso il termine perentorio per la conclusione del procedimento di controllo sulla conformità della dichiarazione di inizio attività; solo eccezionalmente, e cioè qualora il terzo abbia necessità di impedire al dichiarante di dare inizio all’attività ancora prima della scadenza del termine entro cui l’amministrazione può disporne la cessazione, egli potrebbe esperire un’azione di accertamento. Il terzo potrebbe inoltre esperire azione di adempimento congiuntamente a quella di annullamento e di accertamento al fine di ottenere la condanna della P.A. al rilascio della richiesta misura inibitoria.
L’intervento del Legislatore ha disatteso la ricostruzione del sistema delle tutele del terzo operata dalla Adunanza plenaria, ed ha invece ricondotto le forme di reazione giurisdizionale alle usuali azioni avverso silenzio e di annullamento, allineando così il sistema delle tutele previsto in materia di SCIA a quello del codice del processo amministrativo.
Il terzo potrà infatti agire sin da quando l’atto privato è presentato all’amministrazione e quindi ben prima del decorso dei termini per la conclusione del procedimento per l’esercizio del potere inibitorio riconosciuto dall’articolo 19, comma 3 e 6bis, della legge 241/90.
L’evolversi della questione relativa ai rimedi esperibili dal terzo controinteressato è stato ricostruito dal TAR Veneto con la sentenza n. 298/12[14]: "Quanto ai rimedi esperibili dal terzo controinteressato rispetto alla D.I.A., il Consiglio di Stato, con l’Adunanza Plenaria n. 15 del 29 luglio 2011, aveva stabilito che la D.I.A. non costituisce un provvedimento tacito formatosi per il decorso del termine, essendo invece una mera dichiarazione del privato rivolta all’amministrazione competente. Pertanto, secondo detta pronuncia, l’oggetto del giudizio, che vede come ricorrente il terzo leso dagli effetti della D.I.A., non può essere l’assenso tacito all’esercizio dell’attività, piuttosto, il terzo avrà l’onere d’impugnare l’inerzia dell’amministrazione, la quale, omettendo di esercitare i propri poteri inibitori, ha determinato la formazione di un provvedimento tacito di diniego di adozione di tali provvedimenti inibitori……..Tuttavia, con l’art. 6 del D.L. n. 138 del 13 agosto 2011, convertito nella legge n. 148 del 2011, il legislatore è nuovamente intervenuto sulla materia, aggiungendo all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 un comma 6 ter, il quale afferma che “la segnalazione certificata d’inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività si riferiscono ad attività liberalizzate e non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l’esercizio delle verifiche spettanti all’amministrazione e, in caso d’inerzia, esperire l’azione di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3 del D.lgs 2 luglio 2010, n. 104. Dunque, quell’azione di annullamento del provvedimento tacito di diniego dei provvedimenti inibitori, introdotta solo per via giurisprudenziale dal Consiglio di Stato, è stata definitivamente espunta dal nostro ordinamento da parte del legislatore, che ha attribuito al terzo leso dagli effetti della D.I.A. (oggi S.C.I.A.) l’azione di cui all’art. 31 c.p.a”.
Per quanto concerne la possibilità del terzo di promuovere un giudizio prima dei 30 giorni, il TAR Veneto, partendo da una interpretazione letterale dell'articolo 31 primo comma c.p.a. (ed in particolare dell'inciso "negli altri casi previsti dalla legge…chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere”), diversamente da quanto precedentemente affermato dall’Adunanza Plenaria, consente di agire nei confronti del silenzio della P.A. "ben prima della scadenza del termine finale assegnato all’amministrazione per l’esercizio del potere repressivo o modificativo, e sin da quando la Scia o la Dia vengano presentate e il terzo venga a conoscenza della loro utilizzazione."
 
  1. La SCIA nel “Decreto del fare”
 
Il Legislatore è tornato di recente ad occuparsi di Scia Infatti, in base al nuovo articolo 23 bis del DPR 380/2001 – inserito dall’art. 30, comma1, lett. f del D.L. 69/2013 (c.d. “Decreto del Fare”) convertito con modificazioni dalla legge 98/2013 – per gli interventi edilizi soggetti a Scia[15], l'interessato può richiedere allo sportello unico di acquisire gli atti di assenso necessari per l'intervento edilizio, prima della presentazione della segnalazione o della comunicazione[16]. I lavori, però, possono essere avviati solo dopo la comunicazione, da parte dello sportello unico, dell'avvenuta acquisizione degli atti o dell'esito positivo della conferenza di servizi.L'amministrazione deve dare comunicazione dell'avvenuta acquisizione entro 60 giorni dalla richiesta[17].
La novità più rilevante riguarda gli interventi edilizi che portano ad una modifica della sagoma ma non del volume che sono ora soggetti a Scia e non più al Permesso di costruire, purché l’intervento non sia sottoposto a vincolo dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
L’articolo 30, comma 1, lettera a), del Decreto del Fare ha infatti modificato sostanzialmente gli interventi di ristrutturazione edilizia, di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR 380/2001. In altri termini, la modifica della sagoma non è più rilevante ai fini della individuazione del permesso di costruire come titolo abilitativo necessario per l’intervento di ristrutturazione edilizia, con la sola eccezione degli immobili sottoposti a vincolo dei beni culturali e del paesaggio.
Conseguentemente, con l’articolo 30, comma 1, lettera c), del Decreto del Fare vengono modificati gli interventi di ristrutturazione edilizia sottoposti al regime di permesso di costruire, di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c) del DPR 380/2001 eliminando il riferimento alla sagoma per gli interventi generali e inserendo gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs .
A tal proposito, il quarto comma dell’art. 23 bis del DPR 380/2001 prevede che nelle zone omogenee "A" del piano regolatore, saranno i Comuni a decidere dove potrà essere presentata una Scia in caso di interventi che comportino una modifica della sagoma (ma non del volume). Entro il 30 giugno 2014 i Comuni dovranno pertanto adottare una deliberazione con la quale individuare le aree nelle quali non è applicabile la Scia per interventi di demolizione e ricostruzione, o per varianti a permessi di costruire, comportanti modifiche della sagoma.
Decorso tale termine e, in mancanza di intervento sostitutivo della regione ai sensi della normativa vigente, è previsto l'intervento di un Commissario del Ministero delle Infrastrutture, che adotti la deliberazione[18].
Per quanto riguarda le restanti aree delle zone "A", al di fuori di quelle individuate dai Comuni, gli interventi autorizzabili con Scia, non possono in ogni caso avere inizio prima che siano decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione[19], ma la norma ribadisce che se l'edificio è vincolato occorrerà il permesso di costruire
La disposizione facilita il rinnovo dell'edilizia nei centri storici, per i quali vanno ovviamente salvaguardati gli edifici vincolati, ma contestualmente va lasciata la possibilità di modificare singoli edifici o gruppi di edifici, che pur essendo interni al centro storico, non hanno pregio storico-artistico e perciò non sono vincolati.
Per quanto riguarda il regime transitorio, la norma prevede che fintantoché i Comuni non adottano la deliberazione di cui al quarto comma del citato articolo 23 bis, in tutte le zone omogenee "A" non potrà essere impiegata la Scia.
 
7.    Considerazioni conclusive
 
Benché l’obiettivo perseguito dalle norme di semplificazione sia lodevole, spesso non raggiunge pienamente lo scopo: norme di difficile lettura o non coordinate con quelle vigenti determinano problemi applicativi e generano contenzioso.
L’accorciamento dei tempi di una procedura (come nel caso della SCIA) non può essere da solo sufficiente a garantire maggiore competitività o ad agevolare l'esercizio dei fondamentali diritti di cittadinanza. A causa dell’incertezza generata dall’applicazione della SCIA in materia edilizia, questa non è stata immediatamente, ed uniformemente, applicata a livello locale. Con la paradossale conseguenza per cui lo stesso cittadino poteva trovarsi nella condizione di dover presentare – per lo stesso intervento edilizio – la DIA (in un certo Comune), la SCIA (in un altro).
Le incertezze normative sono ancora numerose e riguardano diversi aspetti della riforma. Si pensi ai rischi dell’inversione procedimentale che posticipa la fase di vigilanza all’opera in corso di realizzazione o già realizzata oppure all’inasprimento del regime sanzionatorio in caso di false dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni da parte dei tecnici, circa l’esistenza dei requisiti o dei presupposti richiesti per dar corso all’attività mediante segnalazione.
Peraltro, anche il recente intervento legislativo, avvenuto con il c.d. “Decreto del fare” fa sorgere numerosi interrogativi in primo luogo in ordine alla normativa vigente cui fa riferimento l’art. 23 bis del DPR 380/2001 relativamente ai termini per l'intervento sostitutivo della regione.
Alcuni problemi possono essere risolti per via interpretativa, altri, invece, necessitano di una soluzione per via normativa; si auspica che il legislatore intervenga quanto prima, vista anche la necessità di dare risposte certe, ed in tempi rapidi,agli operatori del settore.
 
 
BIBLIOGRAFIA
 
Barbara L. Boschetti, Dia e Scia, ammessa l'azione del terzo sui presupposti in attesa della risposta della Pa, in Guida al Diritto 02 agosto 2012
 
FRANCO BOTTEON Il nuovo art. 19 l. 241/90 e la materia dell’edilizia, in www.lexitalia.itn. 7-8/2010;
 
FRANCO BOTTEON La scia dopo il d.l. 13 agosto 2011, n. 138: il legislatore contro l’Adunanza Plenaria in tema di tutela del terzo, in www.lexitalia.itn. 7-8/2011;
 
FRANCO BOTTEON La scia dopo la l. 148/11 di conversione del d.l. 13.8.2011, n. 138: si intensifica il contrasto con l’Adunanza Plenaria n. 15/11., in www.lexitalia.itn. 9/2011
 
G. Paolo Cirillo L’attività edilizia e la tutela giurisdizionale del terzo (Relazione tenuta al corso di formazione dei magistrati amministrativi nei giorni 3 e 4 ottobre 2011 in Roma presso la Scuola superiore del Ministero degli Interni), pubblicato in www.giustizia-amministrativa.it il 4 ottobre 2011
 
Paolo Diglio Dalla Dia alla Scia: la segnalazione certificata di inizio attività pubblicato in www.altalex.com il 7 ottobre 2010
 
Alessandro FerrettiEdilizia: le novità del Decreto del Fare”, pubblicato in www.altalex.com il 23 settembre 2013
 
DOMENICO LAVERMICOCCA La scia e la dia nell'edilizia e nei procedimenti speciali. La semplificazione si complica, in Urbanistica e appalti, 2011,n. 5
 
M. Micheletti, Alcune osservazioni sul rapporto tra disciplina nazionale della c.d. SCIA (segnalazione certificata di inizio attività) e garanzia dell’autonomia legislativa regionale in materia di governo del territorio, nonché sulla portata degli effetti della nuova disciplina per i casi di vincolo ambientale, paesaggistico o culturale (il caso della Lombardia)”, in www.lexitalia.it, n. 10/2010
 
C. RapicavoliSegnalazione certificata di inizio attività (Scia) – Applicabilità alla normativa edilizia,in www.lexitalia.it, n. 9/2010
 
ALDO Fiale,2008, “Diritto urbanistico”, ed. Simone
 
AA.VV., “Commentario al Testo Unico dell’Edilizia”, 2004, ed. Maggioli
 
 
 Chi è Francesca Martini:
 
Francesca Martini è funzionario della Regione del Veneto in servizio presso la Direzione Urbanistica e Paesaggio.
 
[**] Chi è Monica Tomaello:
 
Monica Tomaello è funzionario della Regione del Veneto in servizio presso la Direzione Urbanistica e Paesaggio.
 
 


[1] “Politiche di semplificazione” in www.funzionepubblica.gov

[2] Art. 1 Ambito di applicazione
1. Il presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali e le disposizioni per la disciplina dell'attività edilizia.
2. Restano ferme le disposizioni in materia di tutela dei beni culturali e ambientali contenute nel decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, e le altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell'attività edilizia.
3. Sono fatte salve altresì le disposizioni di cui agli articoli 24 e 25 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, ed alle relative norme di attuazione, in materia di realizzazione, ampliamento, ristrutturazione e riconversione di impianti produttivi.

[3] Sentenza Corte Costituzionale 25/09/2003, n. 303 – presidente Chieppa in www.cortecostituzionale.it

[4] Precedenti modifiche all’art. 19 della L. 241/1990 sono state inserite da D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 12 luglio 2011, n. 106. Tale articolo è stato successivamente modificato dal D.L. 13.8.2011 n. 138 convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 14 settembre 2011, n. 148.

[5] Si veda, ad esempio, TAR Valle D’aosta 15 maggio 2012, n. 48 in www.giustizia-amministrativa.it.
 

[6] LR 11/2004 ha abrogato e sostituito la disciplina urbanistica contenuta nella LR 61/1985 ma non il Titolo V della medesima legge che disciplina l’edilizia.

[7] Art. 13 della L.R 16/2003 “Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2003 in materia di mobilità, viabilità, edilizia residenziale, urbanistica ed edilizia”.

[8] sentenza TAR Veneto 1 febbraio 2011, n. 181 in www.giustizia-amministrativa.it

[9] sentenza TAR Veneto 1 febbraio 2011, n. 189 in www.giustizia-amministrativa.it

[10] Si veda l’at. 79 bis della LR 61/1985 inserito dal comma 1 art. 12 legge regionale 26 giugno 2008, n. 4 .

[11] Articolo 76, comma 1, lett. c) così come sostituita da comma 1 art. 1 legge regionale 10 agosto 2012, n. 34

[12] Si veda a tal proposito l’art. 10 della LR 14/2009 “Ristrutturazione edilizia”: 
1. Nelle more dell’approvazione della nuova disciplina regionale sull’edilizia, ai fini delle procedure autorizzative relative alle ristrutturazioni edilizie ai sensi del DPR n. 380/2001: a) gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR n. 380/2001, anche al fine di consentire l’utilizzo di nuove tecniche costruttive, possono essere realizzati con l’integrale demolizione delle strutture murarie preesistenti, purché la nuova costruzione sia realizzata con il medesimo volume o con un volume inferiore e all’interno della sagoma del fabbricato precedente; b) gli interventi di ristrutturazione edilizia con ampliamento di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c), del DPR n. 380/2001, qualora realizzati mediante integrale demolizione e ricostruzione dell’edificio esistente, per la parte in cui mantengono volumi e sagoma esistenti sono considerati, ai fini delle prescrizioni in materia di indici di edificabilità e di ogni ulteriore parametro di carattere quantitativo, ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR n. 380/2001 e non nuova costruzione, mentre è considerata nuova costruzione la sola parte relativa all’ampliamento che rimane soggetta alle normative previste per tale fattispecie”.

[13] sentenza TAR Lombardia, Milano, Sez. II, n. 1075/12 in www.giustizia-amministrativa.it

[14] In tal senso anche Tar Lazio – Sede di Roma – Sezione 2bis – Sentenza 18 luglio 2012 n. 6564 in www.giustizia-amministrativa.it
 

[15] Il comma 3 dell’art. 23-bis prevede che le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 si applichino anche alla comunicazione dell’inizio lavori.

[16] Comma 1 dell’art. 23-bis: ”Nei casi in cui si applica la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività di cui all'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, prima della presentazione della segnalazione, l'interessato può richiedere allo sportello unico di provvedere all'acquisizione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati, necessari per l'intervento edilizio, o presentare istanza di acquisizione dei medesimi atti di assenso contestualmente alla segnalazione. Lo sportello unico comunica tempestivamente all'interessato l'avvenuta acquisizione degli atti di assenso. Se tali atti non vengono acquisiti entro il termine di cui all'articolo 20, comma 3, si applica quanto previsto dal comma 5-bis del medesimo articolo”.

[17] Comma 2 dell’art. 23-bis:In caso di presentazione contestuale della segnalazione certificata di inizio attività e dell'istanza di acquisizione di tutti gli atti di assenso, comunque denominati, necessari per l'intervento edilizio, l'interessato può dare inizio ai lavori solo dopo la comunicazione da parte dello sportello unico dell'avvenuta acquisizione dei medesimi atti di assenso o dell'esito positivo della conferenza di servizi”.

[18] Comma 4 dell’art. 23-bis: “All'interno delle zone omogenee A) di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e in quelle equipollenti secondo l'eventuale diversa denominazione adottata dalle leggi regionali, i comuni devono individuare con propria deliberazione, da adottare entro il 30 giugno 2014, le aree nelle quali non è applicabile la segnalazione certificata di inizio attività per interventi di demolizione e ricostruzione, o per varianti a permessi di costruire, comportanti modifiche della sagoma. Senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, decorso tale termine e in mancanza di intervento sostitutivo della regione ai sensi della normativa vigente, la deliberazione di cui al primo periodo è adottata da un Commissario nominato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Nelle restanti aree interne alle zone omogenee A) e a quelle equipollenti di cui al primo periodo, gli interventi cui è applicabile la segnalazione certificata di inizio attività non possono in ogni caso avere inizio prima che siano decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione. Nelle more dell'adozione della deliberazione di cui al primo periodo e comunque in sua assenza, non trova applicazione per le predette zone omogenee A) la segnalazione certificata di inizio attività con modifica della sagoma”.

[19] Si ricorda che il comma 2 dell’art. 19, L.n. 241/90 prevede invece che l’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente.


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