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Nota a sentenza n. 287 del 2012 della Corte Costituzionale. Competenza nella regolamentazione dei tirocini non curriculari

di Luisa Perich 
Responsabile Sportello del Lavoro dell'Università degli Studi di Trieste
    
Pubblicato nell'edizione n. 5-6/2012 pubblicato il 04/11/2013



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Abstract:
 
La Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’articolo 11 del decreto-legge n. 138/2011 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148/2011. L’articolo aveva per oggetto la disciplina dei tirocini formativi c.d. extracurriculari.Il giudizio di legittimità è stato promosso, con autonomi ricorsi, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria e dalla Sardegna: le cinque Regioni hanno proposto questione di legittimità costituzionale con riguardo agli art. 117, quarto e sesto comma, 118 e 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La sentenza di incostituzionalità ribadisce l’esclusiva competenza normativa in materia alle Regioni e questa, però, travolge solamente l’articolo 11 del decreto legge 138/2011, senza che tali effetti siano automaticamente estesi a qualsiasi altra norma. I principi generali delineati in materia dall’articolo 18 della legge 196/1997 rimangono vigenti ed hanno una efficacia immediatamente sostitutiva e diretta applicazione laddove manca la normativa regionale.
 
 
Sommario: 1. Tirocini formativi e di orientamento: scopo del tirocinio e disciplina normativa – 2. La sentenza n. 287/2012 – 3. Riflessioni
 
  1. Tirocini formativi e di orientamento: scopo del tirocinio e disciplina normativa
 
La Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’articolo 11 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo) convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011 n. 148. L’articolo 11 aveva per oggetto la disciplina dei tirocini formativi c.d. extracurriculari.
I tirocini formativi e di orientamento sono stati disciplinati nell’articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 “Norme in materia di promozione dell’occupazione” (detta anche “Legge Treu” o “Pacchetto Treu”)[i] dove al punto a) e al punto i) vengono disposti i principi e i caratteri generali. Tale norma è in realtà il punto di arrivo dell’evoluzione di un processo legislativo che è iniziato ben prima. L’istituto trova una sua prima fattispecie (teorica) con l’articolo 16-bis della legge n. 285/1977 ma: «…un primo nucleo significativo di disciplina può essere individuato nell’articolo 15 della Legge n. 845/1978 (legge-quadro sulla formazione professionale) relativamente al “tirocinio pratico e di esperienza” istituito con il concorso degli organismi di formazione professionale regionale o convenzionata (cfr. Napoli M., 1979). Successivamente, l’articolo 3, comma 3, della Legge n. 863/1984 aveva disposto che le Regioni, d’intesa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative, potessero organizzare attività di formazione professionale anche mediante “periodi di formazione in azienda”, con conseguente facoltà per le imprese di assumere nominativamente il tirocinante al termine del periodo di formazione (cfr. Napoli M., 1985). L’articolo 9, commi 14-18, della Legge n. 236/1993, nel tentativo di consolidare l’istituto, aveva infine introdotto una terza tipologia di tirocinio formativo e di orientamento, chiamando per la prima volta anche le Università (unitamente ad altre strutture scolastiche) a promuovere per i loro studenti periodi di presenza sul lavoro collegati a progetti formativi o di orientamento, al fine di agevolare le scelte professionali degli allievi mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro. Ulteriori tentativi di regolamentare la fattispecie sono stati compiuti negli anni immediatamente successivi, mediante una decretazione d’urgenza che largamente anticipa i contenuti dell’articolo 18, Legge n. 196/1997, ma che non è mai stata convertita in legge»[ii] (si fa riferimento al Decreto Legge n. 511/1996).
All’articolo 18 legge 196/97 ha fatto seguito la successiva regolamentazione contenuta nel Decreto Ministeriale del 25 marzo 1998, n. 142 “Regolamento recante norme di attuazione dei principi e dei criteri di cui all’art. 18 Legge 196/97 sui tirocini formativi e di orientamento”, che ha provveduto ad abrogare la disciplina previgente allo scopo di evitare sovrapposizioni normative. L’articolo 1, comma 1, del D.M. 142/98 (che riprende quanto stabilito al comma 1 dell’art. 18 della L. 196/97, come riportato in nota 1) stabilisce che la finalità dei tirocini formativi e di orientamento è quella di «realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro nell’ambito dei processi formativi e di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro». Il tirocinio «è un periodo di formazione on the job, ossia una forma di inserimento temporaneo all’interno dell’azienda, non costituente rapporto di lavoro, finalizzato a consentire ai soggetti coinvolti di conoscere e di sperimentare in modo concreto la realtà lavorativa attraverso una formazione professionale e un addestramento pratico direttamente sul luogo di lavoro»[iii]. I criteri e le modalità di svolgimento dei tirocini sono contenuti nel Decreto Ministeriale 142/98 ma l’effettiva disciplina viene demandata alle singole regioni, dunque la normativa nazionale troverà applicazione solamente in mancanza di una specifica disciplina a livello regionale.
Dall’entrata in vigore della legge 196/97 e del successivo D.M. 142/98 al 2011, di fatto sono state poche le Regioni che hanno provveduto alla legiferazione e quindi alla esclusiva competenza in materia. Di fatto al 2011 vi sono «sette regioni “virtuose”, tra le quali, però, vi sono considerate anche quelle che, pur disciplinando il tirocinio in maniera compiuta, mantengono il riferimento, per tutto quanto non previsto, o richiamano espressamente l’art. 18 della Legge n. 196 del 1997 e il Decreto Interministeriale di attuazione, il n. 142 del 1998. Accanto alle sette Regioni “virtuose”, vi è un secondo gruppo, appena più nutrito, che ha sì previsto una regolamentazione degli stage, ma di mero principio (perché rimanda ad atti di Giunta poi mai emanati) o del tutto frammentaria»[iv]. In presenza di una situazione di non omogenea legiferazione da parte delle Regioni e, soprattutto, allo scopo di limitare gli abusi e l’uso errato dell’istituto del tirocinio e di introdurre una disciplina unica in tutto il territorio dello Stato, il Governo nel 2011 decide d’intervenire legislativamente con l’art. 11 del decreto legge n. 138/2011, convertito con successive modificazioni dalla legge 148/2011. L’articolo 11, oggetto del ricorso e della conseguente sentenza della Corte Costituzionale, aveva per oggetto, in particolare, la disciplina dei tirocini extracurriculari ovvero di quei tirocini volti ad agevolare le scelte professionali dei giovani durante la fase di transizione dalla scuola al lavoro, permettendo di ricevere una formazione nel contesto aziendale e di acquisire direttamente le conoscenze proprie del mondo del lavoro.
 
2. La sentenza n. 287/2012
 
L’articolo 11 del decreto legge recita: «1. I tirocini formativi e di orientamento possono essere promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione di idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime. Fatta eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di detenzione, i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento dei relativo titolo di studio. 2. In assenza di specifiche regolamentazioni regionali trovano applicazione, per quanto compatibili con le disposizioni di cui al comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997 n. 196 e il relativo regolamento di attuazione».
Il giudizio di legittimità è stato promosso, con autonomi ricorsi, dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria e Sardegna.
Le cinque Regioni hanno proposto questione di legittimità costituzionale con riguardo agli art. 117, quarto e sesto comma, 118 e 117 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La Corte Costituzionale individua nell’istruzione e nella formazione professionale, al quale sono ricondotti i tirocini formativi e di orientamento non curriculari, un ambito oggettivo di competenza esclusiva delle Regioni come indicato nell’articolo 117, comma 4, della Costituzione, il quale enuncia che «spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato». La Consulta giunge a tale pronuncia ritenendo che l’articolo 11 invade il territorio di competenza normativa residuale (ed esclusiva) delle Regioni.
Il percorso logico-giuridico dei giudici richiama altri provvedimenti conformi a quello da loro argomentato.
La giurisprudenza della Corte a seguito della riforma costituzionale del 2001 ha chiarito che la competenza esclusiva delle Regioni in materia di istruzione e formazione professionale riguarda la istruzione e la formazione professionale pubbliche che possono essere impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie che le singole Regioni possano approntare in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i quali vengano stipulati accordi (sentenza n. 50 del 2005). Viceversa, la disciplina della formazione interna – ossia quella formazione che i datori di lavoro offrono in ambito aziendale ai propri dipendenti – di per sé non rientra nella menzionata materia, né in altre di competenza regionale; essa, essendo intimamente connessa con il sinallagma contrattuale, attiene all’ordinamento civile, sicché spetta allo Stato stabilire la relativa normativa(sentenza n. 24 del 2007).
La giurisprudenza successiva ha avuto modo di precisare, peraltro, che i due titoli di competenza non sempre appaiono «allo stato puro» (così la sentenza n. 176 del 2010 in relazione al regime dell’apprendistato), ed ha chiarito che il nucleo «di tale competenza, che in linea di principio non può venire sottratto al legislatore regionale […] – al di fuori del sistema scolastico secondario superiore, universitario e post-universitario – cade sull’addestramento teorico e pratico offerto o prescritto obbligatoriamente (sentenza n. 372 del 1989) al lavoratore o comunque a chi aspiri al lavoro: in tal modo, la sfera di attribuzione legislativa regionale di carattere residuale viene a distinguersi sia dalla competenza concorrente in materia di istruzione (sentenza n. 309 del 2010), sia da quella, anch’essa ripartita, in materia di professioni (art. 117, terzo comma, Cost.), nel quadro della esclusiva potestà statale di dettare le norme generali sull’istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.)» (così la sentenza n. 108 del 2012).[v]
Nell’argomentazione della Corte è evidente che l’articolo 11 della legge 138/2011 è incostituzionale perché si pone in contrasto con l’articolo 117, 4 comma, della Costituzione perché invade un territorio di competenza normativa residuale delle Regioni. «Il comma 1 della disposizione, infatti, interviene a stabilire i requisiti che devono essere posseduti dai soggetti che promuovono i tirocini formativi e di orientamento. La seconda parte del medesimo comma, poi, dispone che, fatta eccezione per una serie di categorie ivi indicate, i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono essere rivolti solo ad una determinata platea di beneficiari. In questo modo, però,[vi] la legge statale – pur rinviando, nella citata prima parte del comma 1, ai requisiti “preventivamente determinati dalle normative regionali” – interviene comunque in via diretta in una materia che non ha nulla a che vedere con la formazione aziendale. D’altra parte, che la normativa in esame costituisca un’indebita invasione dello Stato in una materia di competenza residuale delle Regioni è confermato dal comma 2 del censurato art. 11, il quale stabilisce la diretta applicazione – in caso di inerzia delle Regioni – di una normativa statale, ossia l’art. 18 della legge n. 196 del 1997».[vii][viii]
La normativa statale, per eccesso di zelo, è quindi andata oltre le proprie competenze invadendo quelle di esclusiva pertinenza delle Regioni, quindi, la Consulta ha provveduto a riequilibrare la situazione normativa.
 
3.        Riflessioni
 
La Corte Costituzionale con tale sentenza ha ribadito che competenza normativa residuale in materia di tirocini formativi e di orientamento è delle Regioni in ragione della potestà normativa attribuita loro dall’articolo 117, 4 comma, della Costituzione. Nel contempo la sentenza di incostituzionalità travolge solamente l’articolo 11 del decreto legge 138/2011, senza che tali effetti siano automaticamente estesi a qualsiasi altra norma. I principi generali delineati in materia dall’articolo 18 della legge 196/1997 rimangono vigenti ed hanno una efficacia immediatamente sostitutiva e diretta applicazione dove manca la normativa regionale.
In un quadro normativo in essere dove la disciplina regionale in materia di tirocini formativi e di orientamento nelle Regioni italiane non risulta omogenea, un punto di svolta è dato a luglio del 2013. A luglio scadono i 6 mesi previsti dall’accordo (che decorrono dalla data di pubblicazione dello stesso) approvato e reso pubblico il 24 gennaio 2013. L’accordo è il risultato del lavoro posto in essere dalla Conferenza Stato Regioni e Province autonome concernente le linee guida in materia di tirocini extracurriculari, ai sensi dei commi 34-36 dell’articolo 1 della legge 92/2012 (cosiddetta Legge Fornero), ai fini del recepimento da parte di tutte le Regioni e Province Autonome di quanto previsto in esse.
Le linee guida approvate hanno fatto propri i criteri indicati nell’articolo 1, commi 34-36, della legge 92/2012. I criteri sono i seguenti:
 
• revisione della disciplina dei tirocini formativi, anche in relazione alla valorizzazione di altre forme contrattuali a contenuto formativo;
• previsione di azioni e interventi volti a prevenire e contrastare un uso distorto dell’istituto, anche attraverso la puntuale individuazione delle modalità con cui il tirocinante presta la propria attività;
• individuazione degli elementi qualificanti il tirocinio e degli effetti conseguenti alla loro assenza;
• riconoscimento di una congrua indennità, anche in forma forfettaria, in relazione alla prestazione svolta;
• la mancata corresponsione dell’indennità comporta, a carico del trasgressore, l’irrogazione di una sanzione amministrativa il cui ammontare è proporzionato alla gravità dell’illecito commesso, in misura variabile da un minimo di 1.000 a un massimo di 6.000 euro, da applicare secondo le previsioni della legge n. 689-81.
 
L’obiettivo è quello di definire finalmente un quadro più razionale ed efficiente di tali tirocini al fine di valorizzare le potenzialità in termini occupazionali e soprattutto prevenire gli abusi e un uso distorto di tale strumento come in passato era successo. Questo implica che le Regioni nelle quali esiste già un regolamento sono chiamate a modificarlo alla luce di tali linee guida mentre le Regioni che non ne dispongono sono tenute a porne in essere uno nuovo.
L’aspettativa è che lo strumento del tirocinio diventi a tutti gli effetti un momento di alternanza tra studio e lavoro allo scopo di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro, adempiendo così quanto enunciato nell’articolo 18 della legge 196/1997.


[i] Art. 18 della L. 196/1997 (Tirocini formativi e di orientamento): «1. Al fine di realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro e di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro, attraverso iniziative di tirocini pratici e stages a favore di soggetti che hanno già assolto l'obbligo scolastico ai sensi della legge 31 dicembre 1962, n. 1859, con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro della pubblica istruzione, dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, da adottarsi ai sensi dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono emanate, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, disposizioni nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri generali: a) possibilità di promozione delle iniziative, nei limiti delle risorse rese disponibili dalla vigente legislazione, anche su proposta degli enti bilaterali e delle associazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori, da parte di soggetti pubblici o a partecipazione pubblica e di soggetti privati non aventi scopo di lucro, in possesso degli specifici requisiti preventivamente determinati in funzione di idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime e in particolare: agenzie regionali per l'impiego e uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale; università; provveditorati agli studi; istituzioni scolastiche statali e istituzioni scolastiche non statali che rilascino titoli di studio con valore legale; centri pubblici di formazione e/o orientamento, ovvero a partecipazione pubblica o operanti in regime di convenzione ai sensi dell'articolo 5 della legge 21 dicembre 1978, n. 845; comunità terapeutiche, enti ausiliari e cooperative sociali, purchè iscritti negli specifici albi regionali, ove esistenti; servizi di inserimento lavorativo per disabili gestiti da enti pubblici delegati dalla regione; b) attuazione delle iniziative nell'ambito di progetti di orientamento e di formazione, con priorità per quelli definiti all'interno di programmi operativi quadro predisposti dalle regioni, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale; c) svolgimento dei tirocini sulla base di apposite convenzioni intervenute tra i soggetti di cui alla lettera a) e i datori di lavoro pubblici e privati; d) previsione della durata dei rapporti, non costituenti rapporti di lavoro, in misura non superiore a dodici mesi, ovvero a ventiquattro mesi in caso di soggetti portatori di handicap, da modulare in funzione della specificità dei diversi tipi di utenti; e) obbligo da parte dei soggetti promotori di assicurare i tirocinanti mediante specifica convenzione con l'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) e per la responsabilità civile e di garantire la presenza di un tutore come responsabile didattico-organizzativo delle attività; nel caso in cui i soggetti promotori siano le agenzie regionali per l'impiego e gli uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, il datore di lavoro ospitante può stipulare la predetta convenzione con l'INAIL direttamente e a proprio carico; f) attribuzione del valore di crediti formativi alle attività svolte nel corso degli stages e delle iniziative di tirocinio pratico di cui al comma 1 da utilizzare, ove debitamente certificati, per l'accensione di un rapporto di lavoro; g) possibilità di ammissione, secondo modalità e criteri stabiliti con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, e nei limiti delle risorse finanziarie preordinate allo scopo nell'ambito del Fondo di cui all'articolo 1 del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, al rimborso totale o parziale degli oneri finanziari connessi all'attuazione di progetti di tirocinio di cui al presente articolo a favore dei giovani del Mezzogiorno presso imprese di regioni diverse da quelle operanti nella predetta area, ivi compresi, nel caso in cui i progetti lo prevedano, gli oneri relativi alla spesa sostenuta dall'impresa per il vitto e l'alloggio del tirocinante; h) abrogazione, ove occorra, delle norme vigenti; i) computabilità dei soggetti portatori di handicap impiegati nei tirocini ai fini della legge 2 aprile 1968, n. 482, e successive modificazioni, purchè gli stessi tirocini siano oggetto di convenzione ai sensi degli articoli 5 e 17 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, e siano finalizzati all'occupazione». Disponbile su http://www.camera.it/parlam/leggi/97196l.htm [data di accesso: 03/06/2013]

[ii] Tiraboschi M., I tirocini formativi e di orientamento e il quadro legale, in “Collana ADAPT”, n. 2/2001, 2001, pp. 6-7, Modena, Centro Stampa dell’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia. Disponibile su: http://www.adapt.it/acm-on-line/Home/documento1976.html [data di accesso: 03/06/2013]

[iii] Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, Interpello 3 ottobre 2008 n. 44, 2008, pag. 1, Roma. Disponibile su:  http://www.lavoro.gov.it/NR/rdonlyres/1009509F-2537-41EF-9156-CD0F4F3FFC48/0/44.pdf [data di accesso: 03/06/2013]

[iv] Facello S., Fazio F., La mappa dei tirocini formativi e di orientamento in Italia, in “Bollettino ordinario ADAPT”, 12 settembre 2011 n. 29, 2011, p. 2, Modena, pubblicazione on line. Disponibile su: < http://www.adapt.it/acm-on-line/Home/documento14365.html> [data di accesso: 03/06/2013]

[v] Sentenza Corte Costituzionale n. 287/2012. Disponibile su: < http://www.giurcost.org/decisioni/2012/0287s-12.html> [data di accesso: 03/06/2013]

[vi] Sentenza Corte Costituzionale n. 287/2012. Disponibile su: < http://www.giurcost.org/decisioni/2012/0287s-12.html> [data di accesso: 03/06/2013]

[vii] Sentenza Corte Costituzionale n. 287/2012. Disponibile su: < http://www.giurcost.org/decisioni/2012/0287s-12.html> [data di accesso: 03/06/2013]

 
Chi è Luisa Perich:
Laureata in Giurisprudenza, Luisa Perich lavora dal 2000 presso l’Università degli Studi di Trieste. Attualmente lavora presso lo Sportello del Lavoro di questa Università.


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