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Il decalogo del buon amministratore. Florilegio della giurisprudenza della Cassazione Penale sui pubblici amministratori

di Luigi Delpino 
Procuratore presso il Tribunale Ordinario di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 5-6/2012 pubblicato il 04/11/2013



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Il decalogo del buon amministratore
 
Florilegio della giurisprudenza della Cassazione Penale sui pubblici amministratori[1]
 
25° aggiornamento
 
 
Abstract:
 
In questo saggio, il Procuratore della Repubblica di Venezia Luigi Delpino presenta un nuovo aggiornamento delle decisioni della Cassazione Penale in materia di Pubblica Amministrazione.
 
SOMMARIO: Premessa: La nuova figura di «Induzione indebita a dare o promettere utilità» – A) Nozione e funzione della norma – B) Soggetto attivo e condotta punita; in particolare: l'induzione e le varie modalità del suo atteggiarsi – C) Una particolare forma di induzione individuata sotto il vigore del precedente testo dell'art. 317: la c.d. «concussione ambientale» – D) Elemento soggettivo; consumazione; tentativo; circostanza attenuante; concorso con altri reati – E) Differenze dal delitto ex art. 317 e questioni di diritto intertemporale – F) Pena ed istituti processuali
 
 
PREMESSA: La nuova figura di «Induzione indebita a dare o promettere utilità» (art. 319quater, introdotto dalla L. 6 novembre 2012, n. 190, e 323bis, modificato dalla L. 6 novembre 2012, n. 190)
 
A)        Nozione e funzione della norma
 
Il primo comma dell'art. 319quater, introdotto dalla legge 6 novembre 2012, n. 190, ha previsto come nuovo delitto, e «salvo che il fatto costituisca più grave reato», la condotta del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità.
Ai sensi del secondo comma, poi, del reato risponde (sia pure con una pena meno grave, come vedremo) anche chi dà o promette il danaro o l'altra utilità al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio.
La norma in esame ha la funzione di colmare il vuoto creato dalla nuova formulazione dell'art. 317 che, come si è visto[2], non prevede più, come condotta del delitto di concussione, l'induzione.
In una delle prime pronunce successive all'entrata in vigore della L. 190/2012, già ricordata nell'esaminare la concussione[3], la giurisprudenza, nell’affermare la continuità fra l’incriminazione prevista nel precedente testo dell’art. 317 cod. pen. e quelle oggi vigenti contenute nel medesimo art. 317 e nella nuova fattispecie di cui al primo comma dell’art. 319 quater, ha affermato che quest’ultima, quale norma più favorevole, può essere anche applicata alle condotte precedentemente commesse[4].
Va ricordato, tuttavia, che con ordinanza in data 13 maggio 2013 n. 20430 la Sesta Sezione penale della Cassazione ha rimesso alle Sezioni Unite della Corte stessa la questione relativa a quali siano i presupposti di applicabilità degli artt. 317 e 319 quater c.p. (come rispettivamente sostituito ed introdotto dalla L. 6 novembre 2012, n. 190) e quali gli elementi di distinzione delle relative fattispecie incriminatrici.
 
B) Soggetto attivo e condotta punita; in particolare: l'induzione e le varie modalità del suo atteggiarsi
 
Soggetto attivo del delitto in esame può essere, come si è detto, sia il pubblico ufficiale sia l’incaricato di pubblico servizio; del reato risponde, altresì, colui che dà o promette il danaro o l'altra utilità al pubblico ufficiale o all’incaricato di pubblico servizio.
La condotta punita consiste, per quanto riguarda il pubblico ufficiale e l'incaricato del pubblico servizio, nell'indurre taluno, abusando della propria qualità o funzione, a dare o promettere, a se stesso o ad un terzo, danaro o altra utilità.
La condotta di «induzione» si oggettiva in una attività dialettica dell’agente che, avvalendosi della sua autorità e ricorrendo ad argomentazioni di indole varia, fondate su elementi non privi di obiettiva veridicità, riesce a convincere il soggetto passivo alla dazione o alla promessa[5].
Nella sentenza già precedentemente ricordata alla lettera A), la Cassazione ha precisato che rientra nel concetto di induzione, che caratterizza l’elemento oggettivo del delitto di cui all’art. 319 quater, la condotta del pubblico ufficiale che prospetti conseguenze sfavorevoli, derivanti dall’applicazione della legge, per ottenere il pagamento o la promessa indebita di denaro o altra utilità[6].
In questo caso la condotta non è vincolata a forme predeterminate e tassative, ma può estrinsecarsi in qualsiasi modo: è sufficiente che sia in concreto idonea ad influenzare l’intelletto e la volontà della vittima, convincendola della opportunità, per evitare il peggio, di aderire alla richiesta[7].
Va notato che l’iniziativa del p.u. deve far pesare tale qualità, altrimenti potrebbe ritenersi sussistente l’ipotesi di cui all’art. 322 comma 3 e 4[8].
Si discute se rientra nel concetto di «induzione» anche l’attività che comporti un inganno della vittima, sia nella forma degli artifici o raggiri che nella forma della semplice menzogna o del finto consiglio.
Per la tesi positiva si sono espressi in dottrina MANZINI[9], ANTOLISEI[10] e PAGLIARO[11]; per quella negativa PANNAIN[12], PIOLETTI[13] e PALOMBI[14], i quali fanno rilevare che per aversi concussione la coazione deve essere percepita dalla vittima, il quale solo rendendosi conto dell’abuso è in stato di soggezione e paventa le conseguenze sfavorevoli del proprio rifiuto a cedere alle pressioni dell’agente; la giurisprudenza sembra allineata con la tesi favorevole [15].
Ugualmente discusso è se vi rientri anche la semplice inerzia o il silenzio, come può essere una attività meramente ostruzionistica; la giurisprudenza appare orientata in senso affermativo[16].
In ogni caso, però, occorre sempre un nesso di causalità tra l’azione e l’evento che deve sempre essere conseguenza diretta del comportamento dell’agente, il quale deve indurre, produrre, porre in essere, cioè, la causa determinante della volontà altrui[17].
 
Così, ad esempio, si ha induzione, secondo la giurisprudenza formatasi sotto il vigore del precedente testo dell'art. 317, nei seguenti casi:
 
a)        il sindaco il quale si limita a «consigliare» il privato a pagare una certa somma se vuole ottenere subito una concessione edilizia;
b)        il p.u. che, falsificando i ruoli di imposta, esige una somma non dovuta dai contribuenti omettendo di versarla;
c)         il medico dell’I.N.P.S. che «invita» gli aspiranti alla pensione sociale a dargli o promettergli denaro;
d)        il funzionario il quale, dichiarando falsamente essergli dovuta una somma per un certificato che deve rilasciare, si fa consegnare dal richiedente denaro non dovuto.
 
Un’interessante precisazione sul diverso atteggiarsi del timore in caso di costringimento ed in caso di induzione è contenuta in una non recente sentenza della Cassazione[18]; è detto, infatti, in tale sentenza che il «“metus publicae potestatis”, pur essendo necessariamente presente nel reato di concussione in ogni sua forma, si atteggia in forma diversa a seconda che il soggetto passivo soggiaccia alla costrizione oppure alla induzione per persuasione e, ancora, all’induzione per frode. Nel primo caso il metus consiste nel timore di un danno minacciato dal p.u.; nel secondo si risolve nella soggezione alla posizione di preminenza del p.u. stesso il quale, abusando della propria qualità o funzione, faccia leva su essa per suggestionare, persuadere, convincere a dare o promettere allo scopo di evitare un danno peggiore. Nel terzo caso, infine, il metus si riduce, per effetto dell’inganno, al timore delle conseguenze della propria condotta non conforme alle esigenze artatamente prospettate dal p.u. e, in definitiva, al modello di comportamento da lui prescritto»[19].
Tale «metus publicae potestatis» non è escluso dalla trattativa intercorsa sulla somma da versare tra il privato ed il p.u., trattativa che, anzi, protrae il perdurare di tale stato di soggezione del privato[20].
Come già accennato, la giurisprudenza ritiene che l’induzione può avvenire anche mediante la frode o l’inganno[21].
In dottrina fanno rientrare anche l’inganno nel concetto di induzione, come detto, MANZINI e ANTOLISEI.
Di diverso avviso sono, come già precedentemente ricordato, PANNAIN, PIOLETTI, PALOMBI nonché MARINI[22], il quale, in particolare, esclude che la dazione o la promessa dell’indebito possono derivare da un errore della vittima conseguente ad una attività fraudolenta dell’agente.
Dato l’ampio concetto di induzione, è evidente che per la sussistenza del delitto non è necessaria l’iniziativa del p.u. o dell’incaricato di un pubblico servizio, il quale, come detto, può limitarsi a tenere un mero comportamento passivo alla richiesta della vittima, inducendo con tale comportamento la vittima stessa alla dazione o alla promessa: così, ad esempio, non v’è dubbio che risponde del delitto in esame il sindaco il quale, con un mero comportamento ostruzionistico, spinga il privato a dargli una somma di denaro per rilasciargli una licenza edilizia.
Per i concetti di «abuso della qualità» ed «abuso dei poteri» vale quanto detto in precedenza[23].
Effetto del costringimento o dell’induzione deve essere la dazione o la promessa indebita del danaro o dell'altra utilità.
Come già evidenziato in precedenza, dazione è l’effettiva consegna della cosa in modo definitivo mentre promessa è l’impegno ad eseguire una futura prestazione, comunque assunta.
Indebita è la dazione o la promessa che non è dovuta, per legge o per consuetudine[24].
 
C) Una particolare forma di induzione individuata sotto il vigore del precedente testo dell'art. 317: la c.d. «concussione ambientale»
 
Vigente il precedente testo dell'art. 317, era stata individuata una figura particolare di concussione per induzione (figura, peraltro, prevista, in origine, come autonoma fattispecie di reato dal disegno di legge Vassalli ma successivamente abolita dalla Commissione giustizia della Camera): la c.d. «concussione ambientale», realizzata attraverso comportamenti suggestivi taciti che avessero indotto la vittima a convincersi della ineluttabilità del pagamento, per prassi diffusa.
Tale figura non era stata accolta, come detto, dalla Commissione giustizia della Camera in quanto ritenuta una inutile ripetizione della concussione per induzione e, dunque, implicita nella figura stessa.
Di essa si è dovuta più volte interessare, soprattutto negli ultimi anni, la giurisprudenza.
Una sentenza della Suprema Corte ne ha delineato le caratteristiche, affermando: «In tema di concussione, è certamente vero che il codice penale non annovera tra le sue varie disposizioni la fattispecie della “concussione ambientale”, ma con tale locuzione, per comodità espressiva, nella giurisprudenza della S.C. si intende solo riferirsi a particolari modalità dell’atteggiarsi della condotta tipica di cui all’art. 317 cod. pen., di cui certo non si è inteso in nulla estendere il paradigma normativo. La giurisprudenza ha semplicemente preso atto del fenomeno, particolarmente diffuso nell’attuale momento storico, di un sistema di illegalità imperante nell’ambito di alcune sfere di attività della pubblica amministrazione, notandosi che la costrizione o l’induzione da parte del pubblico ufficiale può realizzarsi anche attraverso il riferimento a una sorta di convenzione tacitamente riconosciuta, che il pubblico ufficiale fa valere e il privato subisce, nel contesto di una comunicazione resa più semplice per il fatto di richiamarsi a regole già “codificate”. Ciò non vuol dire che possa prescindersi da un comportamento costrittivo o induttivo del pubblico ufficiale, ma solo che la condotta costrittiva o (più normalmente, nella tipologia in esame) induttiva può realizzarsi ed essere colta in comportamenti che, ove mancasse il quadro “ambientale”, potrebbero essere ritenuti penalmente insignificanti»[25].
Contro tale figura di concussione, tuttavia, è schierata buona parte della dottrina più moderna, che ritiene che «in una siffatta ipotesi manca il disvalore tipico della concussione; e, pertanto, l’estremo del giovarsi di un pregresso stato di soggezione indotto da altri costituisce un elemento vago, come tale poco suscettivo di prova sul terreno processuale» (così espressamente FIANDACA e MUSCO[26]; nello stesso senso si è espresso anche il PALOMBI[27]).
Anche in giurisprudenza, a dir del vero, non erano mancate, in passato, voci contrarie all’ammissibilità della figura[28] ed, anzi, può dirsi che anche in epoca piuttosto recente la Suprema Corte appariva più orientata ad escluderla che ad ammetterla, avendo affermato che «in tema di distinzione tra i reati di corruzione e concussione, non è ravvisabile l’ipotesi della concussione cosiddetta “ambientale” qualora il privato si inserisca in un sistema nel quale il mercanteggiamento dei pubblici poteri e la pratica della “tangente” sia costante, in quanto viene a mancare completamente in lui lo stato di soggezione e il privato tende ad assicurarsi vantaggi illeciti, approfittando dei meccanismi criminosi e divenendo anch’egli protagonista del sistema»[29]; non mancavano, tuttavia, sentenze in cui si affermava, invece, che «per l’integrazione del delitto di concussione non è necessario che l’abuso della qualità o dei poteri da parte del pubblico ufficiale determini uno stato soggettivo di timore per la vittima, ma è indispensabile che sussista una volontà prevaricatrice e condizionante in capo al pubblico ufficiale che si estrinsechi in una condotta di costrizione o di induzione qualificata, ossia prodotta con l’abuso della qualità o dei poteri, la cui efficacia causativa della promessa o dazione indebita ben può affidarsi a comportamenti univoci per il contesto ambientale e che altrimenti risulterebbero penalmente insignificanti, sfruttando il riferimento alle regole “codificate” nel sistema di illegalità imperante nell’ambito di alcuni settori di attività della pubblica amministrazione»[30].
La nuova norma non sembra risolvere il problema che, quindi, si riproporrà nella sua futura applicazione.
Va comunque osservato che la giurisprudenza più recente appare orientata nel senso di ritenere ancora ammissibile la figura, avendo affermato che «non integra la fattispecie di concussione ex art. 317 cod. pen. o di induzione ex art. 319 quater cod. pen. la condotta di semplice richiesta di denaro o altre utilità da parte del pubblico ufficiale in presenza di situazioni di mera pressione ambientale, non accompagnata da atti di costrizione o di induzione: per la configurabilità del reato di concussione cd. "ambientale", come ritenuta dal giudice di primo grado, è sempre necessario che venga fornita la prova della commissione da parte del pubblico ufficiale di uno specifico comportamento costrittivo o induttivo e della correlata situazione di soggezione del privato»[31].
 
D) Elemento soggettivo; consumazione; tentativo; circostanza attenuante; concorso con altri reati
 
Il dolo richiesto per la punibilità è generico, e consiste nella coscienza e volontà di tutti gli elementi del reato.
Il delitto si consuma nel momento e nel luogo in cui avviene la dazione o la promessa indebita del danaro o dell'altra utilità.
Anche qui va precisato che quando alla promessa segua, poi, l’effettiva dazione, il reato rimane unico, risultandone spostato in avanti il momento consumativo, in coincidenza con la dazione medesima; allo stesso modo deve ritenersi che rimane unico il reato, con spostamento, anche in questo caso, in avanti del momento consumativo, sia quando ad una prima promessa, in luogo della dazione, seguano altre promesse aventi sempre il medesimo oggetto sia quando la dazione, anziché avvenire in un’unica soluzione, venga «rateizzata» in più prestazioni successive.
Il delitto non è escluso dal fatto che la vittima, pur avendo fatto promessa, era intenzionata a non adempiere.
Il tentativo appare senz'altro configurabile[32].
Ai sensi dell'art. 323bis il delitto è attenuato se il fatto è di particolare tenuità.
Come visto, la nuova norma esordisce con la clausola di riserva «salvo che il fatto costituisca più grave reato», per cui il delitto in esame non sarà configurabile nel caso appunto in cui la condotta posta in essere integri una diversa e più grave figura di delitto come, ad esempio (ed è, forse, anche l'unico caso ipotizzabile) la truffa aggravata ai danni dello Stato (art. 640, 2° comma n. 1 c.p.).
Ovviamente il delitto in esame concorrerà con gli eventuali altri reati commessi per realizzarlo.
 
E) Differenze dal delitto ex art. 317 e questioni di diritto intertemporale
 
La nuova norma, proprio per aver sostituito la vecchia figura della concussione per induzione, pone due problemi certamente di non poca rilevanza, e cioè:
quali differenze vi sono, oggi, tra il delitto in esame e quello di concussione ex art. 317, come modificato dalla L. 190/2012, nonché
se, ai fini di cui al quarto comma dell'art. 2 del codice penale, vi è o meno continuità normativa tra le due fattispecie succedutesi nel tempo.
 
Di entrambi i problemi si è interessata, ex professo e di recente, la Suprema Corte che, con la sentenza 21 marzo 2013, n. 13047, ha affermato che «a seguito della riforma dei reati contro la pubblica amministrazione da parte della l. n. 190 del 2012 il comportamento di minaccia, di qualsivoglia tipo ed entità, di un danno ingiusto per il privato finalizzato a farsi dare o promettere denaro o altra utilità, posto in essere con abuso di poteri e/o di funzioni, integra il delitto di concussione se proveniente da pubblico ufficiale o di estorsione se proveniente da incaricato di pubblico servizio; qualora, invece, il pubblico ufficiale o l’incaricato di p.s., abusando delle funzioni o dei poteri, sempre per farsi dare o promettere il denaro o l’utilità, prospettino al privato, con comportamenti di persuasione e convinzione non integranti minaccia, la possibilità di adottare atti legittimi ma dannosi per il privato medesimo, ricorre il delitto di induzione indebita di cui all’art. 319 quater. Quanto detto risolve anche il tema della continuità normativa; le condotte che oggi rientrano nella nuova ipotesi di reato erano, in precedenza, qualificabili come concussione. La distinzione per qualificare correttamente le condotte commesse e contestate prima della legge 190/2012 va fatta non sulla base dell'uso formale dei termini "costrizione" ed "induzione", ma analizzando la condotta contestata e le conseguenze paventate dal pubblico ufficiale per ottenere iI denaro o le altre utilità, ovvero se abbia prospettato un male ingiusto o meno»[33].
Ne consegue che, ai sensi del quarto comma del ricordato art. 2, a chi risulta ancora imputato per corruzione per induzione dovrà essere applicata la nuova norma contenuta nell'art. 319quater, norma senz'altro più favorevole prevedendo una sanzione di un quarto inferiore a quella del vecchio testo dell'art. 317. E la giurisprudenza della Suprema Corte, almeno nei primi casi esaminati, sembra appunto aderire a tale soluzione.
Proprio in applicazione di tale principio si è ritenuto che qualora il giudice di merito, vigente l'art. 317 cod. pen., antecedente le modifiche apportate dalla L. 6 novembre 2012, n. 190, abbia proceduto, con motivazione approfondita e non illogica, a qualificare la condotta del pubblico agente in termini di induzione piuttosto che di costrizione, la Cassazione, chiamata a decidere dopo l'entrata in vigore della l. n. 190 medesima, non può che ricondurre il fatto nella fattispecie dell'art. 319 quater cod. pen., sempre che detta qualificazione non sia stata specificamente contestata dal ricorrente sulla base di motivi ammissibili[34].
 
F) Pena ed istituti processuali
 
La pena per il pubblico ufficiale e l'incaricato di un pubblico servizio è della reclusione da 3 ad 8 anni.
Si procede d'ufficio e la competenza appartiene al Tribunale collegiale.
Misure cautelari personali, arresto e fermo sono consentiti.
La pena per l'extraneus che dà o promette il danaro o l'altra utilità è della reclusione fino a 3 anni.
In tal caso misure cautelari personali, arresto e fermo non sono consentiti.
Alla condanna conseguono le pene accessorie previste dagli artt. 32quater e 32quinquies[35].
 
 
A)- ABUSO D’UFFICIO (art. 323 codice penale)
 
L'art. 323 cod. pen. ha introdotto nell'ordinamento, in via diretta e generale, un dovere di astensione per i pubblici agenti che si trovino in una situazione di conflitto di interessi, con la conseguenza che l'inosservanza del dovere di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto integra il reato anche se manchi, per il procedimento ove l'agente è chiamato ad operare, una specifica disciplina dell'astensione, o ve ne sia una che riguardi un numero più ridotto di ipotesi o che sia priva di carattere cogente. (Cass. 27.3.2013, n. 14467).
In tema di abuso d'ufficio, la prova dell'intenzionalità del dolo esige il raggiungimento della certezza che la volontà dell'imputato sia stata orientata proprio a procurare il vantaggio patrimoniale o il danno ingiusto e tale certezza non può essere ricavata esclusivamente dal rilievo di un comportamento "non iure" osservato dall'agente, ma deve trovare conferma anche in altri elementi sintomatici, che evidenzino la effettiva "ratio" ispiratrice del comportamento, quali, ad esempio, la specifica competenza professionale dell'agente, l'apparato motivazionale su cui riposa il provvedimento ed il tenore dei rapporti personali tra l'agente e il soggetto o i soggetti che dal provvedimento stesso ricevono vantaggio patrimoniale o subiscono danno. (Nella specie, la Corte ha ritenuto che una condotta di omesso controllo in relazione ad una situazione di illegittimità, pur grave e diffusa, negli atti di un'amministrazione comunale non può equivalere a ritenere dimostrata la presenza del dolo dell'abuso di ufficio). (Cass. 17.5.2013, n. 21192; massima RV 255368).
 
 
B)- OMISSIONE O RIFIUTO DI ATTI D’UFFICO (Art. 328 codice penale)
 
Non si segnalano pronunce di particolare rilievo.
 
RESPONSABILITÁ PER OMESSO IMPEDIMENTO DI EVENTI (art. 40, 2° comma codice penale)
 
Non si segnalano pronunce di particolare rilievo.
 
 
ALTRE RESPONSABILITÁ PENALI DI CONSIGLIERI ED ASSESSORI COMUNALI
 
In tema di corruzione, la nozione di "altra utilità", quale oggetto della dazione o promessa, ricomprende qualsiasi vantaggio materiale o morale, patrimoniale o non patrimoniale, che abbia valore per il pubblico agente. (Nella specie, la Corte ha ritenuto integrato il delitto di corruzione di cui all'art. 319 cod. pen. nei confronti di un consigliere comunale che, in cambio del voto favorevole ad una delibera, aveva ricevuto una promessa di aiuto, finalizzata ad ottenere una progressione di carriera nell'ente in cui prestava attività lavorativa). (Cass. 11.7.2013, n. 29789).
 
 
E) – ALTRE RESPONSABILITÁ PENALI DEL SINDACO
 
In tema di peculato, la nozione di possesso di danaro deve intendersi come comprensiva non solo della detenzione materiale della cosa, ma anche della sua disponibilità giuridica, nel senso che il soggetto agente deve essere in grado, mediante un atto dispositivo di sua competenza o connesso a prassi e consuetudini invalse nell'ufficio, di inserirsi nel maneggio o nella disponibilità del danaro e di conseguire quanto poi costituisca oggetto di appropriazione. Ne consegue che l'inversione del titolo del possesso da parte del pubblico ufficiale che si comporti "uti dominus" nei confronti di danaro del quale ha il possesso in ragione del suo ufficio e la sua conseguente appropriazione possono realizzarsi anche nelle forme della disposizione giuridica, del tutto autonoma e libera da vincoli, del danaro stesso, indisponibile in ragione di norme giuridiche o di atti amministrativi. (Fattispecie nella quale le mogli del Sindaco, dell'assessore al turismo e di un consigliere comunale avevano beneficiato "pro quota", senza alcun titolo istituzionale, delle somme stanziate dal Comune per provvedere al vitto ed all'alloggio in favore dei componenti della delegazione comunale invitata a partecipare ad un progetto di gemellaggio con un comune francese). (Cass. 15.2.2013, n. 7492).
L'azione tipica della concussione, fattispecie appartenente alla categoria dei reati propri esclusivi o di mano propria del pubblico agente, può essere posta in essere anche dal concorrente privo della qualifica soggettiva, a condizione che costui, in accordo con il titolare della posizione pubblica, tenga una condotta che contribuisca a creare nel soggetto passivo quello stato di costrizione o di soggezione funzionale ad un atto di disposizione patrimoniale, purchè la vittima sia consapevole che l'utilità sia richiesta e voluta dal pubblico ufficiale (Nella specie, la Corte ha annullato una sentenza di condanna per concussione di un sindaco, svolgente attività professionale di progettista, cui un imprenditore si era rivolto, su consiglio di un proprio consulente di fiducia, affidandogli un incarico professionale per cercare, in tal modo, di ottenere lo sblocco di una pratica edilizia, sul presupposto che non vi fossero elementi a conferma dell'accordo fra il consulente ed il pubblico ufficiale), (Cass. 17.5.2013, n. 21192 massima RV 255365).
 
 
F) – RESPONSABILITÁ PENALI DI ALTRI AMMINISTRATORI PUBBLICI
 
Integra la condotta tipica del delitto di induzione indebita prevista dall'art. 319 quater cod. pen., così come introdotto dall'art. 1, comma 75 della l. n. 190 del 2012, la coazione psicologica, non ricollegabile ad una minaccia, né esplicita né implicita, che derivi dal timore di un ritardo nell'emanazione di un atto discrezionale collegato ad un abuso della qualità di pubblico ufficiale consistente, in particolare, nella deviazione delle regole di correttezza proprie dell'esercizio della pubblica funzione (Cass. 17.5.2013, n. 21192; massima RV 255366).
La induzione, richiesta per la realizzazione del delitto previsto dall'art. 319 quater cod. pen., così come introdotto dall'art. 1, comma 75, della legge n. 190 del 2012, non è diversa, sotto il profilo strutturale, da quella che già integrava una delle due possibili condotte del previgente delitto di concussione di cui all'art. 317 cod. pen. e consiste, quindi, nella condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio che, abusando delle funzioni o della qualità, attraverso le forme più varie di attività persuasiva, di suggestione, anche tacita, o di atti ingannatori, determini taluno, consapevole dell'indebita pretesa, a dare o promettere, a lui o a terzi, denaro o altra utilità. (Cass. 1.7.2013, n. 28412).
A seguito dell'entrata in vigore della l. n. 190 del 2012, l'elemento che differenzia le nozioni di induzione e costrizione, che costituiscono l'elemento oggettivo rispettivamente dei delitti di cui gli artt. 319 quater e 317 cod. pen., non va individuato nella maggiore o minore intensità della pressione psicologica esercitata sul soggetto passivo dell'agente pubblico, ma nella tipologia del danno prospettato, che è ingiusto nel delitto di cui all'art. 317 e conforme alle previsioni normative in quello di cui all'art. 319 quater (In applicazione del principio, la Corte ha ritenuto integrato il delitto di concussione nell'avere un funzionario comunale subordinato il rilascio di una concessione edilizia ad un soggetto che ne aveva titolo all'affidamento di alcuni lavori ad una ditta da lui indicata), (Cass. 9.7.2013, n. 29338).

Chi è Luigi Delpino:

 
Nato a Napoli nel 1946, Luigi Delpino è Procuratore della Repubblica di Venezia dal dicembre del 2010. Laureatosi in giurisprudenza nel 1968, è entrato in magistratura nel 1971. Dal 1972 al 1992 è stato pretore presso la Pretura di S. Donà di Piave. Poi, dal 1992 al 1999, Procuratore della Repubblica Aggiunto presso la Procura Circondariale di Venezia. Dal gennaio del 1999, è diventato Sostituto Procuratore presso la Corte di Appello di Venezia. Infine, dal 2005 al dicembre del 2010, prima di tornare a Venezia, Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Pordenone. È autore di importanti pubblicazioni, soprattutto in materia di diritto penale e amministrativo tra i quali si segnalano i manuali Diritto Penale – Parte generale e Parte speciale (Napoli 2011), e Il Diritto Amministrativo – Corso completo (Napoli 2010), realizzato insieme a Federico Del Giudice. Fa parte del Comitato scientifico della Rivista “Il Diritto della Regione”.


[1] La giurisprudenza è ricavata dal CED della Cassazione.

[2] Si veda il precedente § 6.

[3] Si veda il precedente § 6.

[4] Così Cass. 22-1-2013, n. 3521.
 

[5] Così Cass. 12-11-1983, n. 9546.

[6] Così Cass. 22-1-2013, n. 3521 e Cass. 21-2-2013, n. 8695, riportate entrambe in Giurisprudenza. Si veda anche Cass. 15-2-2013, n. 7495 che, in motivazione, ha evidenziato che la prospettazione di un male che non si palesa come ingiusto per chi lo subisce giustifica la punizione del soggetto indotto.

[7] Così Cass. 27-6-1967, n. 932 e Cass. 25-8-2008, n. 33843, che ha ritenuto configurato il reato nel caso di presentazione e successivo momentaneo ritiro di interpellanza consiliare regionale finalizzata ad indurre un direttore generale di azienda ospedaliera a procedere a nomine dettate da criteri di appartenenza politica. Si veda anche Cass. 3-12-2009, n. 46514, riportata in Giurisprudenza, al n. 40.

[8] Sui quali, si veda più avanti, ai §§12 e 13.
 

[9] Cfr. Manzini: Trattato di diritto penale italiano, a cura di P. Nuvolone e G.D. Pisapia, Vol. V, Milano 1982, pag. 205 e segg.

[10] Cfr. Antolisei: Manuale di diritto penale. Parte Speciale, Vol. II (Quattordicesima edizione integrata ed aggiornata a cura di Luigi Conti), Milano 2003, pag, pag. 317.

[11] Cfr. Pagliaro: Principi di diritto penale. Parte speciale. Delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, Milano 1986, pag. 99.

[12] Cfr. Pannain: I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, Napoli 1966, pag. 105 e segg.

[13] Cfr. Pioletti: Concussione, in Digesto delle Discipline Penalistiche, Aggiornamento, Vol. I, Torino 2000, pag. 9.

[14] Cfr. Palombi: La concussione, Torino 1998, pag. 39 e segg. e pag. 161 e segg.

[15] Così Cass. 16-3-1995, n. 2787.
 

[16] Così Cass. 10-10-1992, n. 3149, con riferimento agli altri «comportamenti surrettizi» idonei all’induzione, quali «il prospettare al postulante, in un primo momento, la fattibilità dell’auspicato buon esito di una pratica amministrativa, ventilando, poi, gravi difficoltà superabili per effetto dell’indebita dazione a tal fine accettata».

[17] Cfr. Cass. 25-10-1978, n. 13041, Cass. 8-11-1983, n. 9259 – riportata in nota alla precedente lettera B), sub b) – e Cass. 18-5-1990, n. 7080.

[18] Cfr. Cass. 1-4-1980, n. 4475.
 

[19] Nello stesso senso si veda anche Cass. 14 gennaio 1983, n. 281 e Cass. 21-8-1990, n. 11679. Sul metus publicae potestatis e sulla sua essenza si veda anche Cass. 16-2-2004, n. 6073, riportata in Giurisprudenza, al n. 34.

[20] Così Cass. 8-3-1995, n. 2334.

[21] In particolare, la già ricordata sentenza 16-3-1995, n. 2787 e la successiva sentenza 13-5-1998, n. 5569 affermano che nel concetto di «induzione» rientra sia l’attività di persuasione che quella che comporti un inganno, inganno non necessario ma neppure in contrasto con la natura e la struttura della concussione, sempre che, ovviamente, l’induzione si sia svolta essenzialmente attraverso l’abuso della qualità o della pubblica funzione e che l’effetto dell’azione del colpevole sia stato prodotto dal timore del soggetto passivo di essere esposto a un danno maggiore se non si sottopone alla prestazione richiesta; timore che deriva dal considerare che quanto l’agente asserisce è avvalorato dalla sua autorità.

[22] Cfr. Marini: Lineamenti della condotta nel delitto di concussione, in Rivista italiana di diritto e procedura penale, 1968, pag. 665 e segg.
 

[23] Si vedano, in particolare, il § 3 della Sezione Prima e la lettera B del § 6 della Seconda Sezione..
 

[24] Si veda, in particolare, al riguardo la lettera E del precedente § 6 di questa Seconda Sezione..

[25] Così Cass. 18-12-1998, n. 13385.
 

[26] Cfr. FiandacaMusco: Diritto penale. Parte generale, Bologna 2001, pag. 208.

[27] Cfr. Palombi: Op. cit., pag. 148 e segg.

[28] Si veda, in tal senso, Cass. 11-5-1998, n. 5500, in cui si afferma: «In tema di reati contro la Pubblica Amministrazione, quando il privato si inserisca in un sistema nel quale il mercanteggiamento dei pubblici poteri e la pratica della «tangente» sia costante, manca completamente in lui lo stato di soggezione, indispensabile per la configurazione della concussione, perché non può ritenersi vittima degli abusi dei rappresentanti dei pubblici poteri. Al contrario, in tale situazione il privato mira ad assicurarsi vantaggi illeciti (nella specie: aggiudicazione di gare sistematicamente al di fuori degli schemi del perseguimento dell’interesse pubblico) approfittando dei meccanismi criminosi e divenendo anch’egli protagonista del sistema. Viene, in altri termini, a mancare l’azione di prevaricazione, di sopruso e di taglieggiamento del pubblico ufficiale, capace di determinare nella vittima uno stato di soggezione, tipico del reato di concussione».

[29] Così Cass. 23-9-2003, n. 36551 che, in applicazione di tale principio, ha ritenuto corretta la configurazione del reato di corruzione nella condotta dell’imprenditore che aveva versato ad ispettori della USL denaro affinché omettessero di verificare talune irregolarità della sua azienda alla normativa sulla prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro.
 

[30] Così Cass. 7-7-2006, n. 23776.

 
[31] Così Cass. che ha ritenuto integrato il delitto di corruzione per atto di ufficio nel caso di cittadini stranieri che spontaneamente si rivolgevano ad un faccendiere che a sua volta li metteva in contatto con agenti di polizia che, dietro compenso, si interessavano alle pratiche inerenti il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno.

[32] Si veda al riguardo, e con riferimento alla concussione per induzione, Cass. 26-4-2012, n. 15946: «Integra il delitto di tentata concussione la condotta del veterinario di una ASL che, procedendo ad una ispezione di una mensa scolastica, tenti di indurre, anche paventando la possibilità di ulteriori futuri controlli, i dipendenti dell'istituto scolastico ad acquistare prodotti igienico sanitari, da usarsi nella mensa medesima, da una ditta intestata al figlio, con ciò integrandosi l'indebito uso dei propri poteri, rappresentato dalla sovrapposizione di una privata utilità nell'esercizio di pubbliche funzioni».
 

[33] Di particolare interesse è la motivazione di tale sentenza, in cui, appunto con riferimento ai problemi accennati, si legge: «La legge 190/2012, nel modificare l'articolo 317 cod. pen. che definiva la concussione come la condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio che, "abusando della sua qualità o dei suoi poteri”, "costringe o induce taluno a dare o a promettere indebitamente" , ha estrapolato la condotta di "induzione" per porla a base della nuova ipotesi di reato di cui all'articolo 319 quater; tale ultima disposizione, pur a fronte di una rubrica che non usa il termine "concussione" bensì definisce il reato quale "induzione indebita a dare o promettere utilità", descrive una condotta simile a quella dell'articolo 317 c.p: "abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluna a dare o a promettere indebitamente" seppure con la clausola di riserva "salvo che ii fatto costituisca pie' grave reato".Pur se ad una prima lettura potrebbe sembrare che vi sia stato un semplice "spacchettamento" finalizzato a distinguere le due condotte gia inserite nell'art. 317 cod. pen. in base alla gravità della pressione sul privato diversificando le gene, vi sono differenze che rendono non di tale immediatezza la individuazione degli ambiti di applicazione delle due disposizioni. Si deve tenere infatti conto innanzitutto della più rilevante particolarità della "induzione indebita" di cui all'articolo 319 quater cod. pen. rispetto alla tradizionale figura di concussione: di tale nuovo reato risponde anche il privato "concusso", pur se la pena nei suoi confronti è alquanto inferiore rispetto a quella del pubblico ufficiale/incaricato di pubblico servizio (il massimo è, rispettivamente, di otto e di tre anni di reclusione). La sanzione per il privato per prima cosa comporta una modifica della struttura del reato che non è più un reato plurioffensivo, come sarebbe dovuto essere se fosse stata semplicemente scissa in due ipotesi la previgente fattispecie di concussione, reato, appunto, plurioffensivo, perché muta radicalmente il ruolo di quella che era la seconda persona offesa. la vittima non è più tale ma diventa un correo in un reato a concorso necessario. II testo della disposizione non sembra lasciar spazio a dubbi, il soggetto concusso è sempre un concorrente nel reato in quanto, laddove il privato non dovesse essere punibile perché non consapevole (indiscusso che sia necessario il dolo), ricorrerebbero diverse ipotesi di reato. Già tale innovazione esclude che possa darsi una risposta semplicistica alla individuazione degli ambiti di applicazione delle due disposizioni. Con il mutamento dl ruolo della persona offesa non è possibile affermare, alla luce del dato apparente della medesima formulazione delle condotte, che è stata semplicemente divisa la vecchia fattispecie di concussione in due autonomi reati per distinguere le sanzioni solo in base alla presunta maggior gravità di una "costrizione" rispetto ad una "induzione".La previsione di punibilità del privato, inoltre, impone di interpretare la disposizione nel senso che la sua condotta costituente reato rientri nell'ambito della "rimproverabilità" e della "esigibilità", valutate in astratto. Per quanto questi siano criteri sostanzialmente riferibili all'elemento soggettivo del reato, laddove si scegliesse una interpretazione nel senso che risponde del reato in questione il privato che subisca una coartazione, si punirebbe una condotta che, già sul piano della fattispecie astratta, verrebbe caratterizzata da un elemento psicologico rispetto al quale vi sarebbe sempre un fondato dubbio sulla inesigibilità e rimproverabilità. E' quindi calzante l'osservazione sull'effetto che comporterebbe il ritenere l'obbligo del privato di resistere ad un significativo grado di coartazione psicologica: "Viceversa, punire chi si sia piegato alla minaccia, ancorché essa si sia presentata in forma blanda, significa richiedere al soggetto virtù civiche ispirate a concezioni di stato etico proprie di ordinamenti che si volgono verso concezioni antisolidaristiche e illiberali. (Sez. 6, n. 3251 del 03/12/2012 – dep. 22/01/2013, Roscia, Rv. 253935)". Pertanto la nuova fattispecie criminosa non può corrispondere puramente e semplicemente ai casi per i quali, come meglio si specifica dopo, la giurisprudenza precedente parlava di condotta di "induzione". Allo stesso modo, per i fatti contestati prima della riforma, come nel caso del presente processo, non si può ritenere significativa la utilizzazione nel capo dl imputazione del termine "induzione". Infatti, non essendovi una differenziazione normativa tra le condotte di costrizione ed induzione, che erano indicate indifferentemente nell'articolo 317 cod. pen. previgente, nella prassi giudiziaria si utilizzavano in modo fungibile i termini "costringeva" o "induceva "e, talora, li si utilizzava entrambi con formulazioni quali "costringeva ed induceva" oppure "costringeva o, comunque, induceva".Un sommario esame della giurisprudenza degli ultimi anni dimostra come, nella maggior parte dei casi in cui si faceva differenza fra le due condotte, la "induzione" fosse divenuto un termine maggiormente utilizzato per significare una più blanda costrizione ovvero una costrizione non esplicita ed il termine "costrizione", invece, fosse utilizzato prevalentemente per definire minacce di maggiore gravità o, comunque, esplicite.Se però si tiene conto di un'altra innovazione delle due disposizioni in questione, art. 317 e 319 quater cod. pen., è già possibile dare un indirizzo ai fini della interpretazione nel senso che la "induzione" non può essere una, pur blanda, vera e propria minaccia (corrispondente alla figura generale dell'art. 612 cod. pen.) e che, per converso, la "costrizione" vale, con la nuova formulazione, a coprire qualsiasi ipotesi di minaccia di un male ingiusto.Difatti una ulteriore e rilevante modifica apportata con il nuovo reato di concussione è che non è previsto quale soggetto attivo l'incaricato di pubblico servizio; la concussione, oggi, è un reato proprio del solo pubblico ufficiale. Entrambi, invece, sia il pubblico ufficiale che incaricato di pubblico servizio, possono essere gli autori del reato di induzione indebita di cui all'articolo 319 quater cod. pen. Non sembra che possa dubitarsi che la condotta dell'incaricato di pubblico servizio che abbia le caratteristiche della concussione rientri oggi nel reato di estorsione quando la sua condotta consista nella minaccia di un male ingiusto (con evidente continuità normativa per i fatti commessi in precedenza, ma non è un tema che qui interessa), minaccia resa possibile dall'abuso della posizione. Quindi si può affermare che l'incaricato di pubblico servizio risponde del reato di cui all'articolo 319 quater cod. pen. solo quando la sua condotta non integri estorsione, in quanto nell'articolo 319 quater vi è la clausola di riserva "salvo che il fatto costituisca più grave reato"; ed il reato di estorsione è più grave.La necessaria conclusione è nel senso che il reato di induzione indebita non può avere un ambito di applicazione più ampio quando ne sia responsabile il pubblico ufficiale rispetto al caso in cui lo commetta l'incaricato di pubblico servizio. A ritenere il contrario, se cioè l'estorsione avesse un ambito più ampio e non corrispondente alla concussione, avremmo incomprensibili disparità nel trattamento di identiche condotte. Se, infatti, la "costrizione" non dovesse avere un ambito corrispondente alla "minaccia" dell'estorsione e, quindi, nel concetto di "induzione" rientrassero anche (dei) casi dl minaccia in senso proprio, pur se caratterizzati da minor gravità, innanzitutto vi sarebbero condotte che, se commesse dal pubblico ufficiale, sarebbero punite meno gravemente che se commesse dall'incaricato di pubblico servizio. In ipotesi, per il primo la minaccia lieve commessa con abusodi qualità/poteri al fine di ricevere un profitto verrebbe punita ai sensi dell'articolo 319 quater cod. pen. e, per il secondo, dall'articolo 629 cod. pen.Inoltre, e questa sarebbe una conseguenza ancor più anomala, il privato vedrebbe la propria condotta in un caso valutata come di vittima di una estorsione e nell'altro di responsabile del reato di cui all'articolo 319 quater cod. pen.. Ma sarebbe del tutto irragionevole differenziare così fortemente le conseguenze della sua condotta a seconda se abbia ceduto alle pressioni di un pubblico ufficiale o di un incaricato di pubblico servizio (a tacere del problema della consapevolezza della esatta qualifica e del rilievo del possibile errore).Già, quindi, si può anticipare la conclusione nel senso che la condotta di induzione rilevante ai fini dell'articolo 319 quater cod. proc. pen. deve essere certamente caratterizzata da una condizione di “metus publicae potestatis” e da una forma di pressione psicologica, ma la stessa debba essere più propriamente una forma di persuasione, di prospettazione della convenienza del cedere alla richiesta del pubblico ufficiale/incaricato di pubblico servizio piuttosto che la minaccia in senso tecnico (art. 612 cod. pen.), come meglio si chiarirà oltre. Queste prime conclusioni sono difatti confermate anche valutando il possibile criterio interpretativo per distinguere, in base alla terminologia utilizzata, costrizione ed induzione; anche in questo modo si giunge alla conclusione che nella nuova formulazione dell'art. 317 cod. pen. la "costrizione" corrisponde alla minaccia di male ingiusto. Innanzitutto va considerato che i due termini non possono essere posti sullo stesso piano: mentre la costrizione rappresenta un' azione, l'induzione è la conseguenza di una azione. Ciò corrisponde innanzitutto al significato nel linguaggio comune di "induzione" ed "indurre" e, una volta separate le due condotte, non si può interpretare "induzione" che secondo il proprio significato letterale piuttosto che secondo il particolare significato che aveva assunto nella vecchia giurisprudenza in ragione dell'accostamento all'altra condotta nell'art. 317 cod. pen. Del resto, proprio da varie norme del sistema penale, sia norme originarie del codice penale, che dimostrano l'iniziale utilizzazione da parte del legislatore del 1930, che norme recenti, risulta che la "induzione" è termine utilizzato, nel suo ampio significato proprio, per indicare la conseguenza di altre azioni, sia di violenza/minaccia che ingannatrici:
          nell'articolo 377 bis cod. pen. Si legge "Chiunque, con violenza o minaccia, o con offerta o promessa di denaro o di altra attività, induce a non rendere dichiarazioni …" induzione, quindi, può essere conseguenza di condotte assolutamente opposte;
          nell'articolo 494 c.o. si "induce… in errore";
          nel reato di violenza sessuale la induzione è condotta che mire a "trarre in inganno";
          nel reato di truffa troviamo "inducendo taluno in errore".
II termine "induzione" non è, quindi, univocamente riferibile ad una condotta di sia pur blanda coartazione, ma non può neanche essere inteso, nell'art. 319 quater cod. pen., come induzione in errore, non essendo giustificata, in tale ultimo caso, la punibilità del privato.
Si deve allora individuare quali siano gli ambiti di una condotta che rientri nella previgente concussione, che sia caratterizzata da una pressione psicologica cui iI privato consapevolmente cede ma che non giunga alla soglia della minaccia di un male ingiusto nella definizione di cui all’art. 612 cod. pen.. Questa è la condotta "spacchettata" e posta a base del nuovo reato di cui all'art. 319 quater cod. pen. A tale fine rileva il significato assunto nel diritto vivente dal concetto di induzione, nei casi in cui lo si sia voluto espressamente differenziare (e non utilizzare indifferentemente) – significato ragionevolmente valutato dal legislatore della riforma; si deve cosi individuarne l'ambito pia ampio rispetto ai casi in cui ricorre la minaccia del male ingiusto. II reato di concussione nasce nel codice Rocco dalla unificazione delle due fattispecie del codice previgente che disciplinava e puniva con pene diverse la concussione per "costrizione" e quella per "induzione". Anche con la concussione unificata del codice Rocco , come si legge nella giurisprudenza pia datata, le due figure mantenevano una netta distinzione. L'induzione è/era (Sez. 6, Sentenza n. 82 del 20/01/1967 Ud. (dep. 29/05/1967) Rv. 104344), la "persuasione fraudolenta" che ricorre o quando la vittima "indipendentemente dall'uso di artifizi o raggiri" (caso nel quale, invece, si indica il possibile ricorrere della truffa aggravata) per iI "metus publicae potestatis" crede che la richiesta del p.u. sia legittima o quando le vittime siano "persone consapevoli di subire un sopruso e tuttavia rassegnate a sopportarlo per timore di rappresaglie". E' quindi possibile trarre delle conclusioni sufficientemente certe:la figura della concussione nella precedente formulazione nasceva con riferimento a due possibili condotte del pubblico ufficiale, di costrizione o d'induzione, prevedendo un ampio ambito di applicazione. La norma puntava essenzialmente ad individuare casi in cui la volontà del privato, posto in condizioni di effettuare una indebita dazione di utilità (si rammenti, non solo denaro od utilità strettamente economiche), non fosse libera.E questo poteva essere effetto sia di una costrizione che, più in generale, di qualsiasi condotta tendente a porre il privato in condizioni di ritenere necessario accettare le richieste del pubblico ufficiale. Infatti, secondo la giurisprudenza risalente, si riteneva che la induzione potesse consistere anche in una situazione di inganno per cui, oltre alla ipotesi di concussione quale estorsione commessa con il particolare abuso del poteri, si delineava chiaramente anche un'ipotesi di concussione che si andava a porre quale ipotesi speciale di truffa aggravata.Nella successiva evoluzione giurisprudenziale e dottrinaria tale condotta decettiva è stata però ritenuta più propriamente integrare il reato di truffa vero e proprio mentre iI reato di concussione, negli anni recenti, è stato ritenuto quale caratterizzato da una condizione di soggezione del privato che è "costretto" a tenere una determinata condotta. Nella evoluzione dell'istituto il concetto di "induzione", come già detto, è diventato prevalentemente quello di indicare la costrizione non realizzata mediante condotte esplicite ovvero di immediata minaccia. Una volta che la espressione viene cancellata dal reato di concussione ed utilizzata in una nuova (apparentemente simile) disposizione, "indurre" torna ad avere il suo significato proprio, della lingua comune e, comunque, dell'ordinamento penale, di "convincimento". Risulta quindi corretta un'interpretazione che lascia nell'ambito della concussione (sostanzialmente parallela alla estorsione) qualsiasi prospettazione di un danno ingiusto per ricevere indebitamente la consegna o la promessa di denaro o di altra utilità e che, invece, faccia rientrare nella ipotesi di cui all'art. 319 quater cod. proc. pen. una condotta di persuasione, basata sulla maggiore forza (quindi il “metus publicae potestatis”) del soggetto con la qualifica pubblica che prospetta una conseguenza dannosa (che non sia un "male ingiusto") che induce il privato, senza reali spazi "contrattuali" sull'an, alla prestazione illecita. Tale conclusione si trae dalla giurisprudenza di questa Corte sull'art. 317 cod. pen. previgente secondo la quale ciò che caratterizza il reato di concussione non è lo svantaggio per il privato o il suo necessario stato soggettivo di timore. La fondamentale caratteristica del reato di concussione previgente era la condotta del pubblico ufficiale che, abusando di qualifica o funzioni, poneva di fatto Il privato davanti alla necessità di aderire alle sue pretese indipendentemente dal carattere vantaggioso o meno, per il privato, del cedere. Del resto nel processo qui in oggetto non si discute della prospettazione di un male ingiusto in quanto i pubblici ufficiali richiedevano denaro per non compiere attività dell'ufficio consistente nel rilievo degli illeciti che coinvolgevano l'azienda.E' particolarmente significativa la costante giurisprudenza di questa Corte intervenuta sul tema della distinzione tra corruzione e concussione in riferimento ai casi nei quali il privato tragga comunque un qualche vantaggio dalla condotta illecita del pubblico ufficiale. Si è sempre affermato che la concussione ricorre a fronte del dato atteggiamento prevaricatore, anche se non vi è prospettazione di un "male ingiusto"; ed è cosi, si ripete, che ben si individua l'area di applicabilità della nuova figura di reato.Ricorre la induzione indebita, insomma, in quei casi in cui al privato non venga minacciato un danno ingiusto e possa, anzi, avere persino una convenienza economica dal cedere alle richieste del pubblico ufficiale laddove costui "induce" al pagamento quale alternativa alla adozione di atti legittimi della amministrazione, dannosi per il privato.Cosi individuando l'area di applicabilità della nuova disposizione, innanzitutto si dà un contenuto identico al reato, sia esso commesso dal pubblico ufficiale che dall'incaricato di pubblico servizio, in quanto è una condotta che non rientra né nell'estorsione né nella concussione, da ritenere, per quanto detto, oggi limitata alla prospettazione di un danno ingiusto (costrizione). In questo modo, inoltre, trova piena giustificazione la sanzione nei confronti del privato superandosi le ragioni di perplessità sopra indicate.
Difatti, in una situazione in cui, pur a fronte di un comportamento prevaricatore, iI pubblico ufficiale prospetta una situazione comunque vantaggiosa per iI caso di corresponsione di quanto richiesto, si rientra certamente nell'ambito dei comportamenti esigibili.E', infatti, "esigibile" che iI privato resista ad una tale pretesa, ancorché il complesso della situazione abbia fatto ragionevolmente optare per un livello di sanzione inferiore a quella del soggetto pubblico; ed è "rimproverabile" il privato nel caso in cui abbia invece optato per cedere alle richieste del pubblico ufficiale, senza però rischiare un danno ingiusto ma ottenendone, comunque, un vantaggio. L'effetto della nuova normativa, è, quindi, quella di lasciare il più grave reato di concussione per le situazioni sostanzialmente corrispondenti alla estorsione». Nello stesso senso, e successivamente, si veda anche Cass. 17-6-2013, n. 26285.

[34] Così Cass. 3-6-2013, n. 23954 che, rilevata la qualificazione da parte del giudice di appello della condotta del pubblico agente in termini di induzione, in assenza di contestazioni sul punto, ha ricondotto il fatto nell'ipotesi prevista dall'art. 319 quater cod. pen. e dichiarato la prescrizione, per decorso del termine di cui all'art. 157 cod. pen.

[35] Si veda, al riguardo, il § 10 della Sezione Prima.
 


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