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La relazione della Commissione per le riforme costituzionali: gli aspetti relativi alle autonomie territoriali

di Luca Antonini 
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto "Il Diritto della Regione", Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale ed è Capo Dipartimento per le riforme costituzionali.
    
Pubblicato nell'edizione n. 5-6/2012 pubblicato il 04/11/2013



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È stata presentata a fine settembre al Presidente del Consiglio dei Ministri la Relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali istituita con decreto dell’11 giugno 2013. Alla Commissione era stato assegnato il compito di formulare proposte di revisione della Parte Seconda della Costituzione, Titoli I, II, III e V, con riferimento alle materie della forma di Stato, della forma di Governo, dell’assetto bicamerale del Parlamento e delle norme connesse alle predette materie, nonché proposte di riforma della legislazione ordinaria conseguente, con particolare riferimento alla normativa elettorale.
La Commissione per le Riforme costituzionali si è riunita nelle giornate del 12 giugno, 17 giugno e 24 giugno, 1 luglio, 8 luglio, 15 luglio e 22 luglio, 15, 16, 17 settembre 2013, per un totale di 110 ore di seduta. Si è trattato di un confronto molto serio e di alto livello, destinato a costituire un punto di riferimento all’interno dei lavori governativi e parlamentari funzionali a realizzare quella revisione costituzionale, da più parti auspicata e inserita nel programma del Governo Letta, che potrebbe recuperare un rinnovato grado di efficienza alle nostre istituzioni.
Dal momento che alcuni temi trattati nella Relazione interessano direttamente il sistema delle autonomie territoriali – il superamento del bicameralismo paritario e perfetto, e la razionalizzazione del Titolo V della Costituzione – è utile dare conto delle proposte emerse.
Al riguardo va innanzitutto precisato che è ormai evidente che le virtù del bicameralismo paritario e perfetto voluto dall’Assemblea costituente si sono nel tempo trasformate in difetti. Due camere che devono dare entrambe la fiducia al Governo, con sistemi elettorali non coincidenti, rendono precaria qualsiasi maggioranza; quasi mille parlamentari che devono votare fino alla virgola identici testi normativi determinano un processo legislativo pletorico, affaticato da un possibile snervante ostruzionismo: l’approvazione in tempi fisiologici dei provvedimenti diventa un’impresa quasi impossibile. Ma soprattutto i problemi si sono ingigantiti a seguito del fortissimo decentramento legislativo determinato nel 2001 dalla riforma del Titolo V della Costituzione: i limiti già impliciti nel sistema costituzionale si sono esasperati a causa della mancanza di un’adeguata sede di raccordo politico. Il decentramento legislativo del 2001, infatti, non è stato inferiore, perlomeno sulla carta, a quello che caratterizza Paesi come la Germania e il Canada, ma è avvenuto senza strutturare idonei strumenti di coordinamento e di raccordo politico tra il governo centrale e il sistema delle autonomie territoriali.
Questo ci ha imbrigliato sotto il peso di continui veti incrociati che hanno interferito in quasi tutti i processi di riforma, sia statali che regionali. La gestione politica dell’ingorgo della complicata ripartizione di competenze legislative è rimasta appannaggio del sistema delle Conferenze: si trattava di una soluzione adeguata all’interno di un decentramento solo amministrativo, non certo in quello legislativo introdotto dalla riforma del Titolo V. La mancanza di un’autentica sede di raccordo con le autonomie territoriali ha così favorito l’esplosione di uno spaventoso contenzioso costituzionale, spesso caratterizzato da un’estenuante micro-conflittualità che ha minato la certezza del diritto. La revisione dell’anomalo bicameralismo paritario e perfetto italiano, ormai rimasto unico al mondo, è stata quindi considerata come una soluzione idonea a risolvere parecchi dei gravi problemi di gestione che si sono riscontrati nell’esperienza di quell’incompiuto “federalismo all’italiana” introdotto dalla riforma del Titolo V.
Nella relazione della Commissione è risultata largamente prevalente l’ipotesi di introdurre una forma di bicameralismo differenziato dove al Senato è attribuito il compito di garantire la rappresentanza degli enti territoriali e alla Camera dei Deputati il rapporto fiduciario e l’indirizzo politico. Il Parlamento continuerebbe quindi ad articolarsi in Camera e Senato, ma i due organi avrebbero composizione e funzioni differenziate. Entrambe le Camere, secondo tale ipotesi, votano le leggi nelle forme previste dalla Costituzione, controllano l’azione del governo e valutano le politiche pubbliche, con una prevalenza della Camera nell’esercizio della funzione legislativa e del Senato nell’esercizio di alcune funzioni di controllo. Una volta posta questa conclusione, largamente condivisa – salvo un’ipotesi minoritaria che ha postulato una evoluzione in senso monocamerale – all’interno della Commissione ci si è confrontati sull’alternativa tra elezione diretta ed elezione indiretta dei membri del Senato.
Secondo la soluzione dell’elezione indiretta, del Senato dovrebbero far parte tanto rappresentanti delle Regioni quanto rappresentanti dei Comuni, perché quest’organo concorre a stabilirne le funzioni fondamentali. I Senatori dovrebbero essere eletti in parte dai Consigli regionali e in parte dai Consigli delle autonomie locali, ma tra soggetti esterni alle istituzioni regionali e locali.
La soluzione dell’elezione diretta da parte dei cittadini è stata invece sostenuta per evitare le difficoltà di bilanciamento tra rappresentanti delle Regioni e rappresentanti dei Comuni e si fonda su un principio di contestualità delle elezioni del Senato con quelle regionali; in ogni caso il rapporto fiduciario rimarrebbe incardinato solo alla Camera dei Deputati.
Indipendentemente dalla soluzione prescelta, è risultata opinione assolutamente prevalente che i presidenti di Regione facciano parte del Senato come membri di diritto.
Quanto ai numeri, applicando alcuni parametri standard europei, alla Camera non si dovrebbero superare i 450 Deputati e al Senato non si dovrebbe scendere sotto i 150 né salire sopra i 200 Senatori. Nel complesso si riduce quindi di almeno un terzo il numero dei parlamentari.
Quanto al procedimento legislativo la Commissione ha proposto di distinguere tra quattro categorie di leggi: a) leggi costituzionali e di revisione costituzionale; b) leggi organiche; c) leggi ordinarie bicamerali; d) leggi ordinarie con voto prevalente della Camera.
Le prime necessitano del voto finale di entrambe le Camere.
L’approvazione delle leggi organiche competerebbe invece alla sola Camera che dovrebbe esprimere il voto finale con la maggioranza assoluta dei deputati. La loro funzione sarebbe quella di disciplinare in modo più stabile alcune materie individuate puntualmente nella Costituzione, come la legge elettorale, l’organizzazione e il funzionamento dell’ordine giudiziario, la legge di cui all’ultimo comma dell’art. 81 Cost.
Leggi bicamerali sarebbero quelle riguardanti l’ordinamento e le funzioni delle autonomie locali nonché determinati rapporti tra le Regioni e lo Stato, la cui disciplina deve caratterizzarsi per una certa stabilità. Si tratterebbe, ad esempio, delle leggi che attribuiscono a tutte le Regioni o ad alcune di esse l’esercizio delle funzioni nelle materie di legislazione esclusiva dello Stato; delle leggi concernenti le funzioni fondamentali degli enti locali, delle leggi concernenti i principi di coordinamento della finanza pubblica. Per questo tipo di norme nulla cambia rispetto al procedimento legislativo attuale.
Le leggi ordinarie, infine, sono tutte quelle che non rientrano nelle precedenti categorie. Per queste leggi, come per le leggi organiche, l’iniziativa legislativa e il voto finale spettano sempre alla Camera dei Deputati, titolare del rapporto fiduciario. Il Senato potrebbe richiamare tutti i disegni di legge ordinaria e di legge organica approvati dalla Camera su richiesta di una minoranza qualificata (2/5 del totale dei Senatori, appartenenti ad almeno 4 regioni) entro dieci giorni dalla trasmissione del disegno di legge da parte della Camera. In questo caso il Senato deve pronunciarsi entro i trenta giorni successivi:       se approva senza modifiche, il testo è approvato definitivamente; se respinge il testo, la Camera può riapprovarlo e in tal caso si intende definitivamente approvato; se il Senato approva con modifiche il testo approvato dalla Camera, la Camera lo riesamina e delibera in via definitiva entro trenta giorni sulle modifiche apportate dal Senato.
Il superamento, pur nella diversa efficacia delle opzioni descritte, del bicameralismo partitario e perfetto dovrebbe risolvere parecchi dei gravi problemi di gestione che si sono riscontrati nell’esperienza di quella grande incompiuta che è stato quel “federalismo all’italiana” prodotto dall’affrettata riforma del Titolo V. 
Se non sono certo mancati importanti esempi virtuosi nati dalla scommessa di quella riforma, nel complesso il bilancio è stato negativo. Le disfunzioni del sistema attuale sono evidenti: oggi il sistema Paese soffre il peso di un’eccessiva frammentazione del riparto delle competenze, che dovrebbe essere superata a favore di un decentramento legislativo più equilibrato e più funzionale allo sviluppo economico e sociale. Oggi su una qualsiasi procedura si incrociano troppe competenze costituzionali. In generale questa frammentazione, con la difficoltà a mettere d’accordo i soggetti coinvolti, produce costi enormi: in Italia il costo per un km di rete ferroviaria ha raggiunto 50 ml di euro, contro i 13 della Francia e i 15 della Spagna. La differenza non è giustificabile solo con la conformazione orografica del territorio italiano. Il problema è che nel nostro sistema si è invece innescato un policentrismo anarchico privo di coordinamento efficace, dove il diritto di veto rischia di bloccare qualunque decisione. Gli emblemi di questa situazione possono essere numerosi: dai tempi draconiani per ottenere le autorizzazioni agli insediamenti produttivi ai costi per l’energia, che in Italia risultano superiori del 30% rispetto a quelli di altri Paesi europei (a causa del fatto che per vent’anni un eccessivo policentrismo amministrativo ha bloccato gli investimenti nell’energia). È inoltre significativo constatare come dal 1997 lo Stato italiano quasi ogni anno abbia approvato una legge di semplificazione (e nell’ultima legislatura sono stati adottati numerosi provvedimenti al riguardo), ma le classifiche internazionali ci mantengono agli ultimi posti dei Paesi dove è più facile fare impresa. Gran parte del problema deriva dal fatto che le leggi di semplificazione si scontrano con le innumerevoli competenze concorrenti regionali che, in un assurdo federalismo di complicazione, possono bloccare le riforme che, ad esempio, rafforzano le autocertificazioni. Infine, è opportuno considerare che oggi il più piccolo comune italiano (Pedesina con 36 abitanti) ha le stesse funzioni fondamentali di Milano (circa 1,4 milioni di abitanti), ma nelle due legislature precedenti non si è riuscita a portare ad approvazione, a causa della conflittualità tra i soggetti coinvolti, la Carta delle Autonomie, che avrebbe dovuto definire meglio “chi fa che cosa”.
All’interno di questo sistema caotico, quella che poteva essere una genuina scommessa sul sistema delle autonomie è spesso degenerata in un paradosso che ha visto prevalere, in realtà, una retorica del federalismo e una pratica del centralismo, dimostrata dalla prassi dei tagli lineari che hanno sistematicamente penalizzato gli enti virtuosi senza riuscire a recuperare le situazioni di inefficienza, cui spesso è venuto poi in soccorso il ripiano statale.
In sintesi: è venuto a mancare soprattutto un vero ed efficace ruolo di coordinamento dello Stato centrale – che è cosa diversa da un centralismo tendenzialmente prevaricante e scarsamente efficiente – funzionale a valorizzare i modelli virtuosi e a recuperare le gravi situazioni di inefficienza che caratterizzano determinate aree del nostro Paese (basti pensare a quelle Regioni dove si concentra oltre la metà del disavanzo sanitario).
È questo ciò a cui deve mirare la riforma costituzionale. Un compito non semplice perché se i punti di vista sulle diagnosi sono abbastanza univoci, sulle prospettive di riforma sono spesso diversi e la stessa relazione della Commissione, pur all’interno di una sintesi unitaria, non sempre propone soluzioni univoche. Nel complesso, infatti, la relazione propone in modo unanime la necessità di una significativa riduzione delle sovrapposizioni delle competenze, una maggiore cooperazione e una minore conflittualità. Ad esempio è stata da tutti condivisa la necessità di riportare alla competenza del legislatore statale materie originariamente attribuite alla legislazione concorrente, per le quali emergono invece come prioritarie una disciplina e una gestione ispirate al principio dell’interesse nazionale. Si tratta, ad esempio, delle “grandi reti di trasporto e di navigazione”, della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, dell’“ordinamento della comunicazione”. È stato poi suggerito anche di valutare l’opportunità di trasferire alla competenza esclusiva statale ulteriori materie nelle quali appare meno plausibile l’esercizio della funzione legislativa da parte delle Regioni e la cui collocazione nella categoria della legislazione concorrente ha spesso favorito un incremento del contenzioso costituzionale. La necessità di alcune correzioni è peraltro apparsa opportuna anche nell’ambito della stessa competenza esclusiva statale, in relazione all’esigenza di riformulare quelle materie trasversali che hanno dato luogo a forti invasioni delle competenze regionali. Riguardo alle ulteriori prospettive di riforma si sono, invece, registrate due posizioni. La prima ritiene sia opportuno semplificare nettamente i criteri di riparto della competenza legislativa, superando la competenza concorrente, assegnando alle Regioni tutte le materie non attribuite espressamente alla competenza statale e prevedendo al contempo una clausola di salvaguardia statale a tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica. Una seconda posizione, invece, ritiene opportuno che venga conservata la competenza concorrente in relazione a un limitato spettro di materie, come ad esempio nella materia “governo del territorio”. In questo modo si risponderebbe all'istanza di confermare in determinati ambiti il tradizionale esercizio delle competenze regionali, dove non è possibile prescindere da un intreccio di esigenze di regolazione sia statali che regionali. Anche in questa prospettiva, in ogni caso, alla competenza residuale delle Regioni su tutte le materie innominate si accompagnerebbe la previsione della clausola di salvaguardia statale. A parere di alcuni, in questo caso, per evitare il rischio di un uso arbitrario della clausola di salvaguardia si dovrebbe prevedere che questa possa essere attivata solo con legge bicamerale.
Diventerebbe troppo complesso soffermarsi su tutti gli ulteriori aspetti di razionalizzazione del Titolo V considerati dalla Relazione, è però utile considerarne alcuni che potrebbero risultare particolarmente efficaci per rispondere alle gravi disfunzioni che si sono manifestate nel sistema: basti pensare ai Comuni che si trovano oggi, per l’incertezza sulle risorse che avranno a disposizione a causa dei continui cambiamenti legislativi sulle loro imposte, a dover approvare il bilancio preventivo 2013, anziché all’inizio dell’anno, al 30 novembre! Come è possibile programmare in queste condizioni? Un Comune tedesco trova direttamente nella Costituzione la garanzia delle basi imponibili che gli spettano; in Italia, invece, l’Imu è stata cambiata tre volte in due anni. La relazione pone quindi il problema della migliore regolazione dei rapporti finanziari tra Stato ed enti territoriali, e allo scopo di garantire una maggiore stabilità e certezza delle risorse spettanti alle autonomie territoriali è stato proposto di demandare a una legge bicamerale la definizione dei principi di coordinamento della finanza pubblica. Inoltre è stata largamente condivisa l’ipotesi di specificare in Costituzione che costi e fabbisogni standard costituiscono il principale criterio di perequazione, superando così la logica sia della spesa storica che quella dei tagli lineari, i quali spesso hanno solo scacciato la spesa “buona” e mantenuto quella “cattiva”. Si tratta di una soluzione che da un lato consente un elevato grado di solidarietà e di rispetto del principio di eguaglianza, dall’altro permette di finanziare i servizi effettivamente svolti (è utile ricordare che in relazione alle funzioni già standardizzate i Comuni veneti, storicamente penalizzati dal criterio della spesa storica, riceverebbero un vantaggio molto consistente), con un importante effetto di responsabilizzazione delle realtà inefficienti. Riguardo alla distribuzione della potestà regolamentare tra Stato e Regioni, a fronte delle disfunzioni della disciplina attuale che ha determinato un fenomeno di “fuga” dal regolamento, è stato prospettato il principio che la potestà regolamentare segua la potestà legislativa. Riguardo alla distribuzione delle funzioni amministrative, infine, è emersa l’esigenza di raccordare maggiormente l’amministrazione alla legislazione laddove la prima sia chiamata ad attuare la seconda. In relazione al tema delle Province, l’opinione prevalente della Commissione ha condiviso sostanzialmente, salvo qualche riserva, l’orientamento già emerso in ambito governativo, coordinandolo però, in modo importante, con la struttura complessiva della riforma. Riguardo al tema dei piccoli Comuni, per favorire le economie di scala, la riduzione dei costi e il miglioramento dei servizi (è la direzione in cui sta già lavorando la Regione Veneto con il Piano di Riordino territoriale), la Commissione ha ritenuto opportuno di spingersi fino a proporre di inserire in Costituzione il principio dell’esistenza di una dimensione minima del Comune, obbligando quindi i processi di fusione.
In conclusione, in un’adeguata revisione di questi ed altri aspetti della nostra Costituzione (si pensi alla razionalizzazione della forma di governo) si collocano le coordinate per recuperare le condizioni necessarie ad inaugurare una nuova stagione del nostro assetto istituzionale, anche decentrato, e non perdere il treno della ripresa in arrivo. Si tratta, in altre parole, di ristabilire quel valore anche economico rappresentato da una ritrovata efficienza istituzionale: questa, infatti, è una condizione fondamentale per la nostra competitività e per affrontare le sfide in atto.
 
Chi è Luca Antonini:
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto “Il Diritto della Regione”, Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale ed è Capo Dipartimento per le riforme costituzionali.

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