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Federalismo

La ‘rivoluzione’ parte dal Veneto: il federalismo a geometria variabile

di Luca Antonini 
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto "Il Diritto della Regione", Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale ed è Capo Dipartimento per le riforme costituzionali.
    
Pubblicato nell'edizione n. 1 del 2011



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La Costituzione italiana, nella quale tutti i cittadini si riconoscono, contiene in sé gli elementi per dare una forma nuova all’apparato dello Stato, consentendo a questo  Paese di  raccogliere la sfida della modernità. Alcuni di questi elementi, però, sono stati fino ad oggi lasciati sulla carta. E l’Italia è caratterizzata da un sistema istituzionale ancora incompiuto.
Durante l’attuale legislatura, sono stati fatti molti passi avanti, con l’approvazione della legge n.42 del 2009 sul federalismo fiscale e la conseguente emanazione definitiva di ben 7 decreti legislativi di attuazione (federalismo demaniale; fabbisogni standard di Comuni e Province; ordinamento di Roma capitale; federalismo fiscale dei Comuni; federalismo fiscale di Regioni e Province, e relativi costi standard, interventi speciali, armonizzazione dei sistemi contabili).
Un ultimo decreto è stato approvato dal Consiglio dei Ministri e segue ora l’iter in Parlamento: quello sui meccanismi premiali e sanzionatori.
Il traguardo del federalismo fiscale è stato sostanzialmente raggiunto, quindi; anche se per percepire sensibilmente e compiutamente le forti ricadute di questa storica riforma occorre del tempo.
Ma ancora molto resta da fare. Oltre al Senato federale, in particolare, l’articolo 116 della Costituzione sul regionalismo differenziato e l’articolo 118, su differenziazione e sussidiarietà, rimangono ancora, appunto, una terra quasi inesplorata.
Un cammino di tale portata richiede le migliori energie di tutti, e se si vuole conquistare un sistema nuovo, che porti a pieno compimento le potenzialità di tutti i territori di questo  Paese, è necessario che ciascuno si impegni direttamente, secondo le proprie possibilità. Questo tanto più vale per le Regioni, le quali sono chiamate oggi ad essere protagoniste di questo cambiamento, senza delegare ad altri le decisioni che riguardano il loro futuro.
Il Veneto ha capito l’importanza di questa sfida, e ha deciso di farsi capofila di un processo di ammodernamento che coinvolga gli strati più ampi della politica, della pubblica amministrazione, della società civile e dell’economia, in un rapporto dialetticamente fecondo con il Governo centrale.
Il punto di partenza – e di arrivo – è, appunto, niente altro che la Costituzione, nella quale sono contenuti i principi di quel ‘federalismo a geometria variabile’ che è la proposta di cambiamento di cui il Veneto vuol farsi portavoce, presentando a livello nazionale alcuni disegni di legge che vanno proprio in questa direzione.
Il federalismo differenziato che si vuol proporre, peraltro, non è una novità in Europa: è stato il segreto del successo del federalismo spagnolo, con Regioni partite per prime (le Comunità autonome di “via rapida”) e Regioni arrivate dopo (le Comunità autonome di “via lenta”). Le prime, quelle partite prima, sono state di stimolo e di esempio per le altre, determinando un miglioramento delle condizioni sociali ed economiche in tutto il  Paese.
Il principio della differenziazione, applicato con successo da tempo in Spagna e più recentemente anche in Germania, può essere accolto anche in Italia, superando la logica dell’uniformità che dura da decenni e che si è rivelata finora inefficace.
Questo cambio di direzione si rende necessario, in generale, in quei Paesi che mostrano un divario evidente tra i diversi territori. È il caso dell’Italia, in cui a un trasferimento di risorse dalle Regioni più ricche verso quelle più svantaggiate non solo non è corrisposto un adeguato miglioramento, anzi quel divario si è approfondito, come dimostrano i dati che verranno citati.
Una delle cause di questa anomalia è da rintracciarsi, paradossalmente, proprio nella riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, che ha decentrato in modo imponente competenze legislative e abolito controlli in modo uniforme, ma senza prevedere gli strumenti necessari a gestire il processo in modo adeguato (come il federalismo fiscale e il Senato federale).
 
Attuare compiutamente il federalismo non è certamente un compito facile. E il semplice decentramento legislativo è un processo a tutt’oggi parzialmente fallito, cosicché rimane in piedi un sistema che tende a conservare una struttura centralistica (basti pensare alla mancata soppressione di alcuni Ministeri, nonostante vi sia stato un referendum abrogativo al riguardo), con una intricata frammentazione delle competenze.
Il Corpo forestale dello Stato, ad esempio, è rimasto completamente centralizzato, mantenendo una distribuzione sul territorio fortemente squilibrata: basti pensare che la gestione di un ettaro di foreste in Sicilia arriva a costare più di 1.600 euro ad ettaro, contro i circa 60 del Veneto.
Questa mancata o inefficiente regionalizzazione delle funzioni e dei controlli va a pesare maggiormente proprio sulle Regioni più virtuose, che avrebbero gli strumenti per realizzare compiutamente il federalismo e che invece devono sopportare il peso di strutture e controlli statali spesso più pressanti rispetto a quelli di Regioni con una forte presenza della criminalità organizzata o un alto tasso di burocrazia. Tutto questo ne rallenta il sistema economico e sociale, producendo nocivi costi diretti e indiretti.
L’inefficienza di questo sistema crea una zavorra soprattutto per il sistema delle imprese e per la competitività del  Paese. Secondo l’indagine “Doing Business” della Banca mondiale – che valuta 183 Paesi sulla base di 10 indicatori sui tempi e i costi previsti per l’adempimento dei requisiti amministrativi necessari ad avviare un’impresa, per intraprendere scambi commerciali con l’estero, pagare le imposte e cessare l’attività di impresa –, l’Italia occupa l’ottantesimo posto della graduatoria, in coda a tutti i paesi Ocse insieme alla Grecia. Stando al World Economic Forum, poi, che calcola l’Indice di competitività mondiale, l’Italia è al 48° posto, ma scivola alla 92ma posizione per grado di efficienza della pubblica amministrazione e livello di qualità del rapporto tra servizi erogati e spesa pubblica sostenuta. Sempre secondo il WEF, tra i fattori più problematici del fare impresa in Italia troviamo al primo posto l’inefficienza della burocrazia statale. Solo per fare alcuni esempi: in Italia ci vogliono tre o quattro anni per ottenere una Valutazione di Impatto Ambientale, diversi mesi per aprire una pizzeria, e una Soprintendenza o un ufficio ministeriale possono bloccare per oltre un decennio la realizzazione di una arteria stradale strategica.
È stato calcolato che gli oneri amministrativi a carico delle imprese, dei cittadini e dello Stato incidono per oltre il 4,6% sul Pil italiano, per un costo annuo di circa 70 miliardi di euro.
 
Una più efficiente allocazione della spesa produce, al contrario, una riduzione degli oneri superflui. In media, i Paesi federali sono quelli in cui vi è la tendenza a una minore spesa di funzionamento rispetto agli Stati unitari. In base all’indice di funzionamento standardizzato, elaborato da Unioncamere del Veneto su dati Eurostat, sono proprio gli Stati federali ad avere costi di funzionamento minori: e Germania e Spagna sono in testa alla graduatoria.
Questo conferma, dunque, che il federalismo è in grado di stimolare una maggiore efficienza amministrativa delle strutture pubbliche, grazie a un migliore rapporto tra i costi sostenuti e le competenze assegnate.
Anche in Italia si sarebbero potute sfruttare queste potenzialità. Ma si è scelto di imporre un regionalismo indifferenziato, laddove la realtà italiana è invece fortemente differenziata.
 
Volendo analizzare la realtà del Veneto, esso è la seconda regione italiana per contributo al reddito prodotto dal settore privato e all’export nazionale. Con circa il 9%, inoltre, il Veneto è la terza regione italiana per contributo alle entrate delle Amministrazioni pubbliche, grazie anche a percentuali di lavoro sommerso e di evasione fiscale molto inferiori a quasi tutte le altre regioni italiane. Il costo delle pubbliche amministrazioni, poi, è più basso che nel resto del Paese: in Veneto, ad esempio, ci sono 48,7 dipendenti pubblici contro una media nazionale di 57,7, oltre a buone performance quanto a consumi intermedi per abitante e costo medio del personale pubblico per dipendente.
Se per ipotesi tutte le regioni italiane applicassero gli standard di spesa pubblica del Veneto, si potrebbero racimolare risparmi per quasi 28 miliardi di euro l’anno, di cui circa 17 proverrebbero dalla gestione del personale.
Se la pubblica amministrazione in Veneto ha costi minori rispetto a quella della maggior parte delle regioni italiane, ciò significa che il trasferimento di competenze e di risorse porterebbe a vantaggi diretti, con maggiori risparmi, e indiretti, con un maggiore benessere economico.
Diversi studi hanno dimostrato che il decentramento – amministrativo, funzionale, politico e finanziario – può favorire le condizioni per un maggiore sviluppo economico di un  Paese. I dati elaborati dall’Istituto BAK Basel Economic, ad esempio, mostrano una correlazione tra l’Indice di decentramento e il Pil pro capite: più alto è il grado di decentramento, più alto è anche il Pil pro capite.
Il decentramento che il Veneto intende perseguire con le sue proposte di legge, è bene ribadirlo, non riguarda solo il trasferimento di risorse, ma una maggiore efficienza, insieme alla semplificazione e al risparmio nella gestione della cosa pubblica.
 
E il federalismo a geometria variabile è giustificato, per il Veneto, dalla “fedeltà fiscale” dimostrata dai cittadini.
Secondo uno studio presentato alla conferenza “The Shadow Economy, Tax Evasion and Social Norms”, tenutasi a Postdam, in Germania, nell’aprile del 2010, tra i Paesi in cui si registrano le differenze più marcate a livello territoriale rispetto al peso dell’economia sommersa vi è anche l’Italia.
Dai dati emerge che il Veneto è tra le regioni con la minor quota di economia sommersa (18,3%), mentre in fondo alla graduatoria troviamo la Sicilia (26,7%), la Campania (26%) e la Calabria (25,8%).
Un altro dato importante per comprendere le differenze territoriali, in particolare rispetto all’evasione, è lo scarto esistente su base regionale tra i livelli di reddito espressi e i consumi o, in generale, il grado di benessere riscontrato. In un lavoro del Centro Studi Sintesi sono stati analizzati alcuni indicatori significativi da cui sono emersi i diversi indici regionali. Un indice positivo è quello in cui l’andamento dei consumi è inferiore o in linea con il reddito. Al contrario, in un indice negativo i consumi e il tenore di vita sono superiori al reddito medio. Il dato emerso è che la forbice tra consumi e redditi si apre soprattutto al Sud, mentre al Nord si registra una maggiore coerenza. Queste rilevazioni confermano le cifre dell’Agenzia delle Entrate, che ha seguito l’andamento di 50 indicatori statistici dal 2001 a oggi. Se l’evasione media è di circa il 38% (sottraendo i redditi di coloro che sono ‘costretti’ a pagare le tasse, come i dipendenti e i pensionati), nelle aree del Mezzogiorno essa balza a circa il 66%. Tra le aree più virtuose risultano invece molte province del Nordest e dell’Emilia Romagna. Il quadro che ne emerge è, ovviamente, anche sociale: si evade di più dove più basso è il tenore di vita e dove si avverte di meno la presenza dello Stato.
Questi dati confermano dunque che non tutte le realtà territoriali italiane sono uguali: in alcune gli indici di efficienza e di rispetto delle istituzioni sono maggiori che in altre. Non è un atteggiamento discriminatorio, ma la necessaria premessa concettuale per affermare che è sensato distinguere tra i territori in cui si può attualmente scommettere sul federalismo, con il conferimento di alcune funzioni e con una riduzione della burocrazia statale, e altri in cui questa rivoluzione non è ancora possibile. Insomma un percorso di federalismo differenziato in senso meritocratico, per il quale il Veneto è pronto.
Questo non significa, naturalmente, che questo percorso non possa essere intrapreso anche da altri territori, una volta che si siano create le condizioni giuste.
Dal punto di vista della ridistribuzione delle risorse, l’attuale impianto istituzionale, accentrato e con un sistema perequativo basato sulla spesa storica, è penalizzante per il Veneto. Nel triennio 2006-2008, il surplus prelevato dallo Stato al Veneto è stato di circa 18 miliardi di euro. E dal 2001 il Veneto ha contribuito alla solidarietà nazionale per oltre 125 miliardi di euro, un drenaggio del denaro dei contribuenti locali che, con un diverso assetto, si sarebbe potuto reinvestire nel territorio. I dati sul residuo fiscale confermano le tendenze di sempre: sono sempre le stesse regioni a contribuire alla perequazione territoriale.
Tra l’altro, questi dati vanno letti insieme a quelli sulla crescita. Dal 2000, il Centro-Nord è cresciuto a un tasso medio annuo dell’1,6%. Nello stesso periodo le regioni del Mezzogiorno non hanno registrato variazioni significative nello sviluppo economico. Al contrario: se nel 2000 il Pil del Mezzogiorno era pari al 21,5% di quello del Centro-Nord, oggi è del 20,8%. Il divario tra Nord e Sud, quindi, anziché ridursi – come ci si aspetterebbe con una politica di solidarietà tra regioni – è cresciuto.
Nella realtà italiana, assistiamo al paradosso per cui quanto più il residuo fiscale aumenta, tanto più cresce la povertà delle regioni meridionali. Questo porta con sé anche un altro effetto negativo: l’aumento del rischio che le regioni settentrionali non possano competere con le regioni europee più avanzate.
Inoltre, nel calcolare gli squilibri territoriali, occorrerebbe considerare un dato che invece non viene tenuto nel giusto conto: il potere d’acquisto reale, che è strettamente collegato al livello dei prezzi. Alcuni studi recenti hanno dimostrato che i differenziali regionali sono piuttosto marcati: secondo la Banca d’Italia i prezzi nel Mezzogiorno sono più bassi di quelli del Centro-Nord in una forbice compresa tra il 16,6% e il 24,6%. Ne deriva che il sostegno economico alle aree più svantaggiate dovrebbe essere proporzionato alla reale entità dello “svantaggio”, un calcolo per il quale non si può prescindere dal differenziale di potere d’acquisto.
 
Come si è detto, la strada del federalismo fiscale e del passaggio dal criterio della spesa storica a quello dei costi e fabbisogni standard è già stata aperta a livello nazionale. Grazie a questo impegno, e alla Carta delle Autonomie in discussione in Parlamento, il Veneto può fare da apripista di un percorso ulteriore: quello dell’autonomia differenziata, da raggiungere attraverso la piena applicazione degli articoli 116 e 118 della Costituzione.
Sono state a questo scopo elaborate alcune stime di quale sarebbe l’impatto del decentramento amministrativo e finanziario sulle performance economiche della Regione.
Sulla base delle simulazioni elaborate dalla Regione Veneto, si è stabilito che con lo spostamento di competenze dalle Amministrazioni centrali a quelle regionali si avrebbe un trasferimento di circa 6 miliardi di euro. Queste ulteriori risorse farebbero aumentare il bilancio Regione del 53,8%, passando da 11 a 17 miliardi di euro. L’impatto sul Pil sarebbe una crescita del 4%, passando dal 7,5% all’11,6%. Lo spostamento di risorse porterebbe a un aumento della quota di spesa pubblica gestita a livello regionale di quasi 12 punti percentuali, attestandosi al 43,1%, con una riduzione equivalente della quota di spesa statale. Secondo le simulazioni di Unioncamere Veneto, questo aumento della capacità di spesa avrebbe un effetto ‘volano’ sul Pil procapite, che potrebbe crescere del 9,2%. Ciò significherebbe un aumento del livello di benessere economico di quasi 2.800 euro per abitante. In termini assoluti, il Veneto potrebbe in questo modo raggiungere un Pil di 158,9 miliardi di euro, ossia 15 miliardi in più rispetto all’attuale (+10,4%).
Naturalmente tutta l’Italia, non soltanto il Veneto, trarrebbero un enorme beneficio dall’effetto ‘locomotiva’ della Regione.
Immaginando uno scenario in cui questo nuovo sistema si innesta in un contesto in cui siano già in funzione i fabbisogni standard, le risorse sarebbero ancora maggiori, con un miliardo di euro ulteriore derivante dal superamento della spesa storica. Quel miliardo si andrebbe ad aggiungere ai sei già stimati. Il Pil pro capite del Veneto aumenterebbe fino a 33.400 euro e il reddito prodotto sarebbe di oltre 161,5 miliardi di euro. L’amministrazione potrebbe così provvedere a un aumento di benessere del territorio attraverso politiche di potenziamento del servizio pubblico e una riduzione della pressione fiscale nel territorio.
 
Questi sono, per sommi capi, alcuni degli effetti di una riforma a costo zero che costituirebbe una svolta in grado di eliminare i disequilibri ormai storici di questo  Paese, premiando il merito, la virtuosità, l’assunzione di responsabilità, e rendendo veramente moderno non solo il Veneto ma l’intera Italia.