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La Legge n. 190/2012. Aspetti generali e tutela del denunciante

di Carmine Scarano 
Procuratore regionale della Corte dei conti per il Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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La Legge n. 190/2012. Aspetti generali e tutela del denunciante
 
Di Carmine Scarano [*]
 
Abstract:
 
Il presente contributo è il testo dell’intervento del Procuratore regionale Carmine Scarano in occasione dell’inaugurazione dell’Anno Giudiziario della Corte dei conti del Veneto 2013. In esso il Procuratore prende in esame la Legge 190 del 6 novembre 2012, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, denominata «legge anticorruzione». La mancanza di trasparenza ed ‘eticità’ nella governance, afferma Scarano, ha «un grave ritorno negativo sulla credibilità dell’intero sistema paese». Questa riforma si inserisce dunque nell’ottica di trasparenza e risanamento sostanziale del sistema Italia, «compromesso da una sistematica e diffusa attitudine corruttiva». Essa ha il fine primario di dare esecuzione agli obblighi derivanti dalla Convenzione ONU, detta Convenzione di Merida del 31 ottobre 2003, e dalla Convenzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999, alle quali non è stata data attuazione nonostante siano state ratificate. La legge 190 del 2012, in effetti, più che essere un provvedimento specifico sulla corruzione e sui conseguenti reati penali, «è in realtà una legge sulla pubblicità dell’azione amministrativa, sulla disciplina degli incarichi, sui conflitti d’interesse e sulle incompatibilità dei pubblici dipendenti. Solo l’ultima parte prevede la riformulazione dei reati esistenti, l’introduzione di nuove fattispecie di illeciti penali e l’inasprimento delle sanzioni esistenti». Principi cardine sono dunque innanzitutto la responsabilizzazione (ad esempio con l’obbligo di denuncia, con la tutela del dipendente pubblico che denunci illeciti e con l’istituzione di «responsabili della prevenzione della corruzione» nell’ambito dei dirigenti di prima fascia), la prevenzione, il monitoraggio costante e la trasparenza, per garantire il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione previsti dall’art. 97 della nostra Costituzione.
 
C’era un paese che si reggeva sull’illecito. Non che mancassero le leggi, né che il sistema politico non fosse basato su principi che tutti più o meno dicevano di condividere. Ma questo sistema, articolato su un gran numero di centri di potere, aveva bisogno di mezzi finanziari smisurati (ne aveva bisogno perché quando ci si abitua a disporre di molti soldi non si è più capaci di concepire la vita in altro modo) e questi mezzi si potevano avere solo illecitamente cioè chiedendoli a chi li aveva, in cambio di favori illeciti
(I. Calvino, «Apologo sull’onestà nel paese dei corrotti», in La Repubblica, 15 marzo 1980)
 
Con la recente riforma in tema di prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità, il legislatore ha inteso porre rimedio al problema del buon andamento e dell’imparzialità della Pubblica Amministrazione, particolarmente sentito dall’opinione pubblica per effetto di numerosi scandali emersi di recente, che sono causa di grave pregiudizio per l’intero sistema paese.
Ne offre conferma l’indice di percezione della corruzione nel settore pubblico e politico globale, cosiddetto CPI – Indice di Transparency International –, il quale posiziona l’Italia al 72° posto su 174 nel mondo con un punteggio di 42 su 100, in fondo alla classifica di ‘eticità’ delle nazioni civili e lontano da paesi quali Finlandia e Danimarca (posizionati ai vertici col 90% di punteggio). Un indice da ricollegarsi anche alla propensione agli investimenti da parte dei paesi esteri, che rifuggono da realtà come la nostra, con regole sostanzialmente incerte e indeterminate.
La mancanza di trasparenza ed ‘eticità’ nella governance ha un grave ritorno negativo sulla credibilità dell’intero sistema paese.
Lo stesso Procuratore Generale della Corte dei conti ha recentemente rilevato che l’aumento dei prezzi delle opere pubbliche determinato dalla corruzione endemica può essere stimato fino al 40% in più del costo effettivo.
In quest’ottica di trasparenza e risanamento sostanziale del sistema Italia, compromesso da una sistematica e diffusa attitudine corruttiva, si inserisce quindi la recente L. 190 del 6/11/2012 – entrata in vigore il 28/11/2012 –, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, e denominata «legge anticorruzione».
La normativa appena citata ha il fine primario di dare esecuzione agli obblighi derivanti dalla Convenzione ONU, detta Convenzione di Merida del 31 ottobre 2003, e dalla Convenzione di Strasburgo del 27 gennaio 1999, alle quali non è stata data attuazione, nonostante le leggi di ratifica 116/2009 e 110/2012.
L’intento sostanziale è quello di creare un impianto organico con finalità di prevenzione e repressione della corruzione in senso lato.
In effetti la L. n. 190/2012, più che essere un provvedimento specifico sulla corruzione e sui conseguenti reati penali, è in realtà una legge sulla pubblicità dell’azione amministrativa, sulla disciplina degli incarichi, sui conflitti d’interesse e sulle incompatibilità dei pubblici dipendenti.
Solo l’ultima parte di essa prevede la riformulazione dei reati esistenti, l’introduzione di nuove fattispecie di illeciti penali e l’inasprimento delle sanzioni esistenti.
Si è infatti cercato di orientare il sistema normativo nel senso di prevenire e reprimere proprio i reati di concussione, corruzione e peculato, rispetto ai quali si registra una rinnovata pervasività nel tessuto sociale.
L’art. 1, comma 2 della legge individua nella Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e la integrità delle amministrazioni pubbliche – istituita con il D. l.vo n. 150/2009 – denominata C.I.V.I.T, l’Autorità nazionale anticorruzione.
Ad essa deve essere preposto un Presidente di notoria indipendenza ed esperienza in materia di contrasto alla corruzione ed è prevista la collaborazione, a fini investigativi, della Guardia di Finanza e dell’Ispettorato della Funzione Pubblica, come precisa la Circolare n. 1/2013 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione pubblica del 25 gennaio 2013.
La C.I.V.I.T., che svolge funzioni di raccordo con le altre autorità, nonché di vigilanza e controllo per la verifica della effettiva efficacia delle misure di prevenzione, opera in sinergia con il Comitato interministeriale per la prevenzione e il contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, istituito con il D.P.C.M. del 16 gennaio 2013, alle cui riunioni possono essere chiamati a partecipare anche il Presidente ed il Procuratore Generale della Corte dei conti.
Quest’ultimo elabora linee guida idonee a fornire indirizzi e si coordina con il Dipartimento della Funzione pubblica che, a sua volta, promuove strategie di prevenzione e ne coordina l’attuazione.
La prima attività del Dipartimento sarà la predisposizione del piano in base alle linee guida del Comitato, piano che sarà poi sottoposto all’approvazione della C.I.V.I.T. Il piano deve anche essere omogeneo rispetto al Programma triennale della trasparenza di cui all’art. 13, comma 6, lettera e) del D. lgs. n. 150/2009, che ne costituisce una sezione.
Un ulteriore concreto raccordo tra attuazione della trasparenza e prevenzione della corruzione è rimesso al Decreto legislativo in preparazione sul «Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni».
Non va inoltre sottovalutato il raccordo della recente normativa col sistema delineato dal D. Lgs 296/1999 («Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche») e dal D. lgs 150/2009 sulla misurazione e valutazione delle performance attraverso sistemi di controllo a più livelli. Tali decreti garantiscono un ritorno di informazioni per gestire e valutare l’apparato amministrativo (albero delle performance).
Si coglie una prima, importante sinergia a fini pianificatori.
Le norme appena descritte danno forte il senso di un impianto complesso, profondamente meditato, al fine di realizzare un sistema di monitoraggio costante dei fenomeni corruttivi al livello locale, periferico e centrale di strutture ai cui vertici si insedierà personale altamente qualificato e, soprattutto, autorevole.
L’art. 1 comma 7 della L. 190/2012 prescrive l’individuazione dei «responsabili della prevenzione della corruzione» nell’ambito dei dirigenti di prima fasciae, negli enti locali, di norma, nel segretario.
Personale quindi tendenzialmente stabile, per evitare nomine precarie o calate dall’alto, pur riconoscendo un ambito di discrezionalità alle amministrazioni, in ragione delle specifiche funzioni amministrative.
Tali responsabili, destinatari di specifiche risorse umane, strumentali e finanziarie, devono adottare un piano anticorruzione e aggiornarlo annualmente.
Il comma 15 del suddetto articolo 1 assicura «la trasparenza dell’attività amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione mediante la pubblicazione, nei siti web delle P.A., delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione».
La trasparenza diventa quindi, effettivamente, condizione ineludibile della efficienza della P.A., realizzata attraverso obblighi incombenti sulla medesima, cui corrispondono diritti in capo ai privati.
In tal modo dovrebbero ridursi oggettivamente i margini di una cattiva gestione e del malfunzionamento per uso a fini privati della funzione pubblica.
La legge 190 non contiene la definizione di corruzione, la quale pertanto va intesa appunto come qualsiasi forma di abuso di potere da parte di soggetti intestatari di pubbliche funzioni, finalizzato ad ottenere vantaggi privati, secondo una nozione più ampia di quella penalistica.
I commi dall’1 al 57 dell’art. 1 della L 190/2012 si rivolgono a tutte le Amministrazioni, comprese le Regioni e gli enti locali, destinatari esclusivi del successivo art. 60, coinvolgendoli nel nuovo circuito di responsabilizzazione.
Riassuntivamente è stato pianificato un sistema articolato di strutture, con competenze diverse ma collegate, il quale ha l’obiettivo di creare una fitta rete di connessioni, idonee a dare attuazione al modello virtuale di quella «amministrazione aperta» ricercata normativamente già dall’inizio degli anni ’90 con le prime riforme della P.A.
Il senso è semplice: la trasparenza è uno strumento efficace di lotta alla corruzione, e consente di conoscerla in nuce e di prevenirla a livello amministrativo, verificando in tempo reale le eventuali violazioni degli obblighi costituzionali di fedeltà al proprio officium.
In questa ottica si possono leggere le disposizioni della L. 190/2012 relative ai doveri di pubblicità delle amministrazioni, al nuovo procedimento telematico, alla dequotazione della tutela della privacy, agli obblighi di rendere conoscibili i procedimenti in itinere, specie in materia di appalti, concorsi, sovvenzioni, contributi e altri ausili finanziari, e soprattutto al nuovo ruolo e ai compiti del responsabile del procedimento, dei Dirigenti e, negli enti locali,del Segretario comunale, quali responsabili anticorruzione.
La sinergia non opera soltanto a livello di organismi pubblici, ma anche a livello di comunità civile
– se, com’è previsto, il Dipartimento della Funzione pubblica deve trasmettere ogni anno alla Corte dei conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso di trasmettere le informazioni secondo i prescritti canoni di trasparenza (aggiunta comma 14 Decreto legislativo n. 165/2001);
– se, com’è previsto, l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici trasmette ogni anno alla Corte dei conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso di trasmettere o pubblicare le informazioni dovute (art. 1 comma 32 L. 190/2012);
– se, com’è previsto, i responsabili degli uffici sono propositivi e collaborativi rispetto ai responsabili anticorruzione, i quali a loro volta vigilano, a livello centrale e periferico, come delle sentinelle allertate, sulla correttezza delle procedure e dei comportamenti nelle amministrazioni, consentendo adeguati riscontri anche alla Corte dei conti;
– se, com’è previsto, i pubblici dipendenti sono liberi di segnalare ai propri superiori gerarchici, all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti condotte illecite conosciute in ragione del loro rapporto di lavoro, senza temere misure sanzionatorie o discriminatorie (art. 54 bis decreto legislativo n. 165/2001, contenuto nella L. 190/2012);
– se, com’è previsto, si limitano le possibilità di accesso documentale alle denunce;
– se, infine, i cittadini avranno conoscenza di attività e procedure della P.A., potranno vigilare e farsi attori, co-protagonisti del circuito virtuoso.
Una parte rilevante della novella attiene ai profili squisitamente penali.
Si riformano i delitti contro la P.A., ampliando le fattispecie, amplificando la perseguibilità d’ufficio per talune di esse e aumentando le pene prescritte.
In particolare si precisano le condotte tipizzanti la concussione, ex art. 317 c.p., enfatizzandone il disvalore sociale.
Si introduce la corruzione per l’esercizio della funzione, riformulazione rivista e corretta della corruzione impropria, che ricomprende in un unico comma dell’art. 318 c.p. la condotta del pubblico ufficiale relativamente all’utilità ricevuta o solo promessa con un atto già adottato o anche solo da adottare nell’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri.
Questa ultima modifica appare molto interessante nell’ottica del Pubblico Ministero contabile e in linea con la giurisprudenza penale più recente, la quale individua l’asservimento della funzione pubblica agli interessi del privato corruttore, senza la necessità di dimostrare un legame tra il «compenso» (danaro o altre utilità) e un atto di ufficio specifico.
Pertanto il mero asservimento, anche non tipizzato, del soggetto pubblico ai desiderata del soggetto privato è idoneo a configurare la corruzione per l’esercizio della funzione.
Di estremo interesse è anche il reato di traffico di influenze illecite, disciplinato dall’art. 346 bis c.p., trasposizione della trading in influence della Convenzione di Merida: esso consiste, sostanzialmente, nell’attività di intermediazione tra il funzionario pubblico e chi vuole ottenere favori.
Gli intermediari utilizzano cariche pubbliche per fini privati, sfruttando il rapporto con un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio per mediazioni illecite, attraverso dazioni o promesse indebite a terzi che ne hanno interesse.
La nuova fattispecie, nelle intenzioni del legislatore, rappresenta una norma di chiusura del sistema, nei casi in cui non si possa applicare la corruzione ordinaria, nelle ipotesi di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio e di corruzione in atti giudiziari.
Può anche essere utilmente intesa diversamente, ossia come norma idonea a realizzare una tutela anticipata del buon andamento e dell’imparzialità della P.A. ex art. 97 Cost., sanzionando comportamenti prodromici rispetto all’accordo corruttivo vero e proprio.
L’intento del legislatore di incidere sul fenomeno lo spinge anche a rivedere le dazioni illecite privatistiche, nell’ambito delle sole società commerciali, nel caso in cui si determini una lesione patrimoniale nelle stesse, modificando il nomen iuris dell’art. 2365 c.c. relativo alla corruzione tra privati e ricollocandolo tra la corruzione propria e l’infedeltà patrimoniale ex art. 2634 c.c.
Si è ampliato, innanzitutto, l’elenco dei soggetti attivi e si sono ricompresi, accanto ad Amministratori, Direttori Generali, ecc., anche quanti siano sottoposti alla direzione e vigilanza dei soggetti in precedenza contemplati dalla norma citata e non svolgano funzioni di controllo della gestione o dei conti né ricoprano cariche apicali.
È tuttavia rimasta limitatamente tutelata nel reato appena descritto la lesione del solo patrimonio sociale e non la libera concorrenza in senso lato.
La corruzione tout court resta un requisito ombra della nuova fattispecie, che si materializza soltanto laddove il conflitto di interessi e il comportamento infedele verso la persona giuridica si sostanzino in una dazione o promessa di tangente.
L’obiettivo di riforma organica, più volte enfatizzato, fa sì che anche le pene accessorie e le sanzioni siano state accentuate, per dare effettività alle norme sostanziali e garantire deterrenza e riduzione della corruzione intesa in senso lato.
La struttura della L. 190/2012 può essere così riassunta: la finalità prioritaria è quella di realizzare l’ambizioso progetto di una P.A. intesa come una casa di cristallo, secondo i principi ispiratori della riforma della P.A. degli anni ’90, perché la trasparenza è presupposto di una sana gestione ed è uno strumento efficace di lotta alla corruzione.
Il risanamento profondo deve essere di natura etica, si deve rivedere la cultura del fare amministrazione.
Non a caso i piani anticorruzione previsti per ciascuna amministrazione vanno di pari passo con l’adozione dei codici di comportamento, parimenti adeguati alle specificità di ciascuna amministrazione.
L’individuazione dei responsabili anticorruzione ha una duplice funzione: allertare permanentemente le amministrazioni sulle attività di competenza, calibrate sul parametro della correttezza gestionale, e agire come deterrente rispetto a condotte illecite.
Essi assurgono al ruolo di indicatori esponenziali permanenti dello stato di benessere etico-morale delle amministrazioni.
Si è inoltre previsto: l’ampliamento delle fattispecie penali, in precedenza descritto; la perseguibilità d’ufficio per taluni reati; l’inasprimento delle sanzioni; l’introduzione di sanzioni accessorie.
Un ambito di particolare importanza attiene al regime delle incompatibilità, che rappresenta una sanzione accessoria ma, contemporaneamente, una forma incisiva di prevenzione, in via amministrativa, della corruzione.
L’attuale regime di incompatibilità prevede che i condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per reati contro la P.A. non possano:
– assumere incarichi dirigenziali o di direzione degli uffici pubblici;
– essere assegnati a uffici che gestiscono risorse finanziarie e che decidono sull’assegnazione di contributi, sussidi ed altri trasferimenti economici;
– far parte di commissioni giudicatrici, in qualità di componenti, in tema di gare e concorsi;
– far parte di commissioni giudicatrici, quali segretari e verbalizzanti;
– far parte di commissioni per la scelta di contraenti negli appalti pubblici.
Accanto alle modifiche in campo penale, si rilevano numerose e importanti disposizioni che rappresentano misure di peculiare interesse per l’attività propria della Corte dei conti, la quale può attingere a più fonti autorevoli di informazioni qualificate.
La responsabilità per danno erariale e danno all’immagine per i responsabili dei piani anticorruzione registrano una diversa incidenza sostanziale.
Apparentemente le disposizioni della L. 190/2012 afferenti la Corte dei conti involgono sostanzialmente i profili del ‘nuovo’ danno all’immagine e del ‘nuovo’ sequestro, di cui si dirà in seguito.
In realtà soprattutto la rinnovata investitura dei Dirigenti, incaricati della funzione di responsabilità per l’anticorruzione, fa sì che sia questa la sostanziale innovazione prevista dal legislatore, il quale impone che la Corte dei conti confermi e rafforzi il suo ruolo di interlocutore diretto della P.A., in quanto controllore autorevole dello stato di salute della medesima.
Si considerino, tra le altre, la disposizione ex art. 1 comma 42, lettera “d” che formalizza, quale ipotesi di responsabilità erariale, quella del pubblico dipendente indebito percettore, e quella di cui alla lettera “i” del medesimo comma, la quale impone al Dipartimento della Funzione pubblica, entro il 31 dicembre di ogni anno, la trasmissione alla Corte dei conti dell’elenco delle amministrazioni che «hanno omesso di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le informazioni relative a consulenze e incarichi».
Si aggrava inoltre la figura del danno all’immagine e se ne agevola la perseguibilità.
I nuovi profili del danno all’immagine fanno propria la ricostruzione ‘pretoria’, rispetto all’originario lodo Bernardo, di cui alla L. 141 del 3/10/2009.
Il comma 62 dell’art. 1 della L. 190/2012 introduce il comma 1-sexties della L. n. 20/1994, disponendo che il presupposto del medesimo sia l’accertamento di un reato da parte di un giudice penale, ma non necessariamente una sentenza di condanna, aprendo il varco a un notevole ampliamento di tutela sia a sentenze non di condanna (ad esempio per prescrizione) sia a reati comuni.
L’attuale quantificazione ex lege del danno all’immagine, in una misura pari al doppio della utilità percepita dal pubblico dipendente, considerato reo, potrebbe indurre a ritenere superfluo l’elemento del clamor fori, quale elemento tipizzante della fattispecie di responsabilità per danno all’immagine.
Si estendono i casi di sequestro conservativo.
Con il medesimo comma 62 L. n. 190/2012 si introduce il comma 1-septies art. 1 L. 20/1994, consentendo al P.M. contabile di chiedere la misura cautelare «per atti o fatti» di cui al nuovo comma della L. 20/1994, ergo anche per reati non ancora accertati con sentenza irrevocabile.
Resta poi salvo l’obbligo di sospendere l’eventuale processo di responsabilità per danno erariale in attesa del giudicato penale.
Rilevante è anche la lettera della legge riguardo all’univoca lettura del periculum in mora, concesso «in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale», che amplia l’ambito di operatività del P.M. contabile rispetto ai preesistenti presupposti ex art. 671 c.p.c.
In definitiva, queste misure anticorruzione volute dal legislatore valgono a contrastare il malfunzionamento della Pubblica Amministrazione a causa dell’uso a fini privati di pubbliche funzioni, ovvero la corruzione tout court: fattori che pregiudicano l’economia del paese, la sua credibilità, come suggerisce l’indice CPI, e la complessiva affidabilità del sistema economico.
Così il vero risanamento, più che dalle norme di contabilità e dagli assetti di bilancio, deve prendere l’avvio dal senso civico della comunità degli amministrati che, in ambito pubblicistico, altro non è che l’imparzialità e il buon andamento, di cui all’art. 97 Cost.
È questo il senso ultimo, profondo della democrazia, che richiede ai cittadini di divenire attori nel contrasto alla corruzione e interpreti del cambiamento etico, necessario per invertire la tendenza.
Le recenti disposizioni della L. 190/2012 sembrano di buon auspicio, nel senso che tessono una fitta rete di interrelazioni e collegamenti, le quali a loro volta dovrebbero facilitare la correttezza delle procedure e i controlli fisiologici.
Il vero e importante obbiettivo dovrebbe essere quello di ridurre il ruolo di supplenza della magistratura, restituendo alla politica e all’amministrazione la pienezza delle proprie funzioni.
 
La segnalazione di illeciti e la tutela del denunciante
Un aspetto che giova sottolineare è costituito dalla particolare tutela che la L. 190/2012 riserva ai dipendenti pubblici che denunciano fatti illeciti.
La nostra cultura, a differenza di quelle di società a forte impronta calvinista, non vede di buon occhio chi si espone denunciando fatti che asserisce illeciti, ma è opportuno ricordare che la prassi della denuncia era alla base del ferreo controllo operato dal Consiglio dei Dieci nella Repubblica Serenissima di Venezia.
Va detto che a partire dal 1300 le denunce, depositate nelle cosiddette «Boche delle Denuntie o Boche de Leon» (almeno una per sestiere, ma se ne contano sedici in Venezia), dovevano essere firmate e assistite da almeno un testimone credibile per essere prese in considerazione dal temibile Consiglio dei Dieci.[1]
Giunti ai tempi nostri, dopo anni di scandali oggettivamente legati a situazioni di diffusa corruzione, si è avvertita l’esigenza di rompere un certo clima di silenzio che all’interno di alcune amministrazioni ha tollerato e reso possibili comportamenti illeciti.
Conseguentemente si è dovuta riconoscere l’opportunità di garantire coloro che, nell’interesse pubblico, si assumono l’onere di denunciare fatti illeciti, esponendosi a possibili conseguenze negative.
Così il Comma 51 dell’Art. 1 della Legge n. 190/2012[2] recita nel modo seguente:
«Dopo l'articolo 54 (codice di comportamento) del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, è inserito il seguente:
“Art. 54-bis. – (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti). – 1. Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell’articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.
2. Nell’ambito del procedimento disciplinare, l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l’identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell’incolpato.
3. L’adozione di misure discriminatorie è segnalata al Dipartimento della funzione pubblica, per i provvedimenti di competenza, dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.
4. La denuncia è sottratta all’accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni”.»
 
 
La denuncia come innesco dell’istruttoria del PM contabile
Le istruttorie in materia di responsabilità amministrativo-contabile sono soggette a un regime di particolare rigore per quanto attiene alla fonte di innesco, tanto da prevedere una clausola di nullità nell’ipotesi di inosservanza di quanto previsto dall’Art. 17, comma 30-ter del D. L. 1 luglio 2009 n. 78, convertito in L. 3 agosto 2009 n. 102.[3]
Appare di tutta evidenza che la tutela del denunciante è strettamente correlata e funzionale all’esigenza di promuovere le istruttorie del P.M. contabile, affinchè possano pervenire alla Procura regionale notizie di danno specifiche e concrete secondo quanto previsto dalla normativa recente.
Ma a fronte di un diritto alla tutela per un denunciante esiste un preesistente obbligo di denuncia che il sistema conosce fin dalla legislazione degli anni ’30, poi riconfermato con la novella del ’94.
 
L’obbligo di denuncia
Con l’approvazione del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti[4] venne previsto all’art. 53 il seguente obbligo: «I direttori generali e i capi servizio, i quali, nell’esercizio delle loro funzioni, vengono a conoscenza di un fatto, che possa dar luogo a responsabilità, a norma del precedente articolo, debbono farne denuncia al Procuratore Generale presso la Corte dei conti.
La denunzia deve essere immediata.
Quando nel giudizio di responsabilità la Corte accerti che per dolo o colpa grave, fu omessa la denuncia, a carico di personale dipendente, può condannare al risarcimento, oltre gli autori del danno, anche coloro che omisero la denuncia».[5]
Tale previsione venne riconfermata con la L. 14-1-1994 n. 20[6] che all’art. 1, comma 3 ha stabilito:
«Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l’azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata».
Da ultimo anche il Procuratore generale della Corte dei conti, con un’apposita circolare del 1998[7] indirizzata ai massimi vertici della Pubblica Amministrazione, ebbe a ribadire l’obbligo e le modalità delle denunce ai Procuratori regionali della Corte dei conti.
Si evince dal quadro sopra delineato che le responsabilità derivanti dall’omessa denuncia di danno erariale prevista dalla normativa succedutasi in vari decenni non è risultata sufficientemente idonea a prevenire i fenomeni di corruzione e di mala amministrazione emersa anche in tempi recenti.
 
Diritto di accesso agli atti del fascicolo istruttorio
Si pone infine un problema di accesso agli atti del fascicolo istruttorio laddove la richiesta, pur riguardando la possibile nullità in relazione al disposto dell’art. 17, comma 30-ter D.L. 1 luglio 2009 n. 78, convertito in L. 3 agosto 2009 n. 102, sia in realtà rivolta a conoscere l’identità dell’eventuale denunciante.
Ovviamente la questione si pone soltanto nella fase istruttoria nell’ipotesi che il soggetto richiedente l’accesso agli atti sia destinatario di invito a dedurre ex art. 5 del decreto legge 15.11.1993 n. 453, convertito nella legge 14.01.1994 n. 19, come integrato dall’art. 2, comma 3-bis, della legge 20.12.1996 n. 639.
Ferma restando, per giurisprudenza consolidata, la non applicabilità della L. 7 agosto 1990 n. 241 alle istruttorie del P.M. contabile, deve peraltro riconoscersi che: «poiché l’invito a dedurre avvia, come si è detto, una fase procedimentale ancora “pre-processuale”, possono non rilevare nella materia le disposizioni sul “giusto processo” previste ai primi due commi dell’art. 11 della Costituzione modificato dalla legge costituzionale n. 2 del 1999. Malmeno sulla sostanziale rilevanza dell’art. 24 sul diritto di difesa “in ogni stato e grado del procedimento” e dello stesso art. 3 sul principio di uguaglianza – in questo caso tra il presunto responsabile ed il Pubblico Ministero cui viene riconosciuto il beneficio della sospensione feriale – non dovrebbero sussistere dubbi».[8]
Infatti, solo in questa ulteriore fase parzialmente garantita il soggetto destinatario di un invito a dedurre acquista una posizione differenziata, tutelata dall’ordinamento, che si estrinseca attraverso il riconoscimento della facoltà di produrre deduzioni, di essere ascoltato personalmente, di vedere definita entro i termini prefissati dalla legge la sua posizione istruttoria, in relazione all’ipotesi di danno erariale contestata, e di avere accesso, conseguentemente, agli atti del fascicolo.
Orbene, tale posizione differenziata configura l’ambito entro il quale può essere esercitato il diritto di difesa e va correlata, alla luce della nuova normativa, con la tutela del denunciante.
Tutela che, inoltre, coincide con l’interesse pubblico a non rilevarne l’identità, per evitare possibili condizionamenti dello stesso nella fase istruttoria, che dovrà concludersi con il rinvio a giudizio o con l’archiviazione nei confronti dei presunti responsabili.
È di tutta evidenza che consentendo l’accesso agli atti dell’istruttoria il P. M. ben potrebbe, per quanto precede, coprire l’identità del denunciante, mentre tale esigenza viene a cadere nel momento in cui viene depositato l’atto di citazione e viene ad instaurarsi il vero e proprio rapporto processuale.
Da questo momento opera la tutela del denunciante prevista dall’art. 1, comma 51, della Legge 190/2012, che pone il soggetto denunciante al riparo da sanzioni, licenziamenti e misure discriminatorie, «aventi effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia».
C’è da augurarsi che tali garanzie conseguano un risultato effettivo non tanto nell’incremento di possibili denunce, quanto nell’assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’Amministrazione previsti dall’art. 97 della nostra Costituzione.
 
 
Chi è Carmine Scarano:
 
Carmine Scarano è Procuratore regionale della Corte dei conti per il Veneto. È uno dei componenti del Comitato scientifico della rivista giuridica “Il Diritto della Regione”.
 


[1] Nel 1387 il Consiglio dei Dieci ordinava che le accuse anonime inviate tramite lettera, senza firma dell’accusatore e senza attendibili testimoni d’accusa sulle circostanze segnalate, dovevano essere bruciate senza tenerne minimamente conto. Nel 1542 fu decretata una legge che stabiliva l’accettazione delle denunce solo se venivano citati almeno tre testimoni presenti al fatto.

[2] Art. 1 della Legge n. 190/2012 – Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione.

[3] D.L. 1 luglio 2009 n. 78 convertito in L. 3 agosto 2009 n. 102
Art. 17, comma 30-ter: Le procure della Corte dei conti possono iniziare l’attività istruttoria ai fini dell’esercizio dell’azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate dalla legge. Le procure della Corte dei conti esercitano l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi e nei modi previsti dall’articolo 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97 (138). A tale ultimo fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale (139). Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta (125, 140, 141).

[4] R.D. 12-7-1934 n. 1214 (Pubblicato nella Gazz. Uff. 1° agosto 1934, n. 179), art. 53 (art. 83, secondo e terzo comma, regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440 e art. 16, primo comma, legge 3 aprile 1933, n. 255).

[5] Si veda anche art. 20 D.P.R. n. 3/1957 e art. 32 Legge n. 335/1976.

[6] L. 14-1-1994 n. 20: Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti. Art. 1 – comma 3.

[7] I/C /16 del 28 febbraio 1998 P.G. Garri.

[8] SSRR Corte dei conti n. 1/2007/QM.


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