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La città metropolitana: luci e ombre nella storia e nell’attualità di un ente da decenni atteso

di Franco Pizzetti 
Già Presidente dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali, Franco Pizzetti è professore ordinario di Diritto costituzionale a Torino, docente alla LUISS di Roma e direttore del Digital Administration Innovation Centre (Dasic) presso la Link University di Roma
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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Abstract:

 
Dopo aver ripercorso il tormentato itinerario della disciplina normativa della città metropolitana, l’articolo analizza le caratteristiche principali della normativa attuale, mettendo in evidenza le luci e le molte ombre dell’art. 18 del decreto legge n. 95/2012 e in particolare il suo vizio di fondo: quello di prevedere e disciplinare in modo uniforme la città metropolitana. In particolare, l’articolo si sofferma sugli organi della città metropolitana e sul potere statutario, muovendo dagli aspetti che caratterizzano la nuova istituzione dal punto di vista della definizione del territorio, ritenuta eccessivamente rigida, per poi sviluppare le riflessioni in ordine sia alle funzioni assegnate alle città metropolitane sia alle strutture umane e strumentali ad esse attribuite. Si mettono quindi in evidenza i punti di forza e di debolezza nel modello di governo della città metropolitana e si sviluppano considerazioni relative ai rapporti tra la città metropolitana e i comuni interni ed esterni all’area. L’ultimo punto di riflessione riguarda una visione complessiva del nuovo ente, ipotizzando alcune linee di prospettiva.
 
Sommario: 1. Breve ‘storia’ della città metropolitana, dalla l. n. 142 del 1990 al d.l. n. 95 del 2012 – 2. Le caratteristiche di fondo della nuova normativa sulle città metropolitane – 3. La rigidità territoriale del modello di città metropolitana adottato – 4. Le funzioni della città metropolitana e le sue risorse umane e strumentali: qualche criticità da superare – 4.1. Le funzioni fondamentali delle città metropolitane: un elenco a doppia lista tra funzioni fondamentali trasferite dalle province e funzioni proprie – 4.2. Le risorse umane e strumentali, tra risorse ereditate e necessità di nuove professionalità – 5. Gli organi delle città metropolitane: un modello di ‘mutazione genetica’ del governo locale – 5.1. L’incidenza sulla città metropolitana del modello di governo adottato – 5.2. Punti di forza e di debolezza nel modello di governo della città metropolitana: la necessità di una tecnocrazia preparata – 6. Riflessioni conclusive sulle città metropolitane allo ‘stato nascente’
 
1. Breve ‘storia’ della città metropolitana, dalla l. n. 142 del 1990 al d.l. n. 95 del 2012
 
Il modello di città metropolitana contenuto nell’art. 18 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012 n. 135, è il risultato di un lungo e tormentato itinerario iniziato con la l. n. 142 del 1990 e proseguito, di fase in fase, fino a giungere alla normativa attuale. Fra le molteplici tappe di questo lungo processo, tre in modo particolare sembrano essere essenziali: la prima, contenuta appunto nella l. n. 142/1990, che per la prima volta introdusse nel nostro ordinamento sia le aree metropolitane che le città metropolitane; la seconda, la riforma del Titolo V della Costituzione che, all’art. 114, ha inserito le città metropolitane tra gli enti territoriali di cui la Repubblica è costituita; la terza, proprio l’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012 convertito nella l. n. 135 del medesimo anno.
In mezzo si collocano, nel corso di tutto il ventennio trascorso, numerosi tentativi di progettare l’attuazione delle città metropolitane o di fissarne ripetutamente l’esistenza o di definirne, anche transitoriamente, le caratteristiche.
Tra questi interventi va innanzitutto ricordato il TUEL, contenuto nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – precedente dunque alla riforma del Titolo V della Costituzione –, il quale, tenendo conto della l. n. 142 del 1990 che aveva già istituito le aree metropolitane e le città metropolitane, ne ridefiniva all’art. 24 la disciplina, mantenendo il medesimo elenco di aree metropolitane già previsto nella l. n. 142 del 1990.
L’art. 24 del TUEL stabiliva che le città metropolitane erano enti a ordinamento differenziato che il comune capoluogo e altri comuni ad esso uniti da contiguità territoriale potevano costituire, previo referendum da svolgersi in tutti i comuni interessati e, nel caso di esito positivo, previa proposta di legge regionale al Parlamento, che la doveva approvare.
Il nuovo ente, comunque denominato, acquisiva le funzioni della provincia, mantenendo forme di decentramento previste dal suo statuto, che salvaguardassero l’identità delle originarie collettività locali.
Anche questa norma, precedente alla riforma del Titolo V ma compatibile con l’art. 114 Cost. successivamente riformulato nel 2001, non è mai stata attuata. Essa, tuttavia, è rimasta in vigore fino al d.l. n. 95 del 2012, che l’ha abrogata espressamente mediante il primo comma dell’art. 18.
Sotto la vigenza della disciplina di cui al d. lgs. n. 267/2000 e quella costituzionale contenuta nel Titolo V, come riformato dalla l. rev. cost. n. 3/2001, fu presentato, nella XV legislatura, un corposo e ambizioso disegno normativo di riordino del sistema delle autonomie locali denominato “Carta delle autonomie locali”, che prevedeva tra l’altro anche una nuova e diversa disciplina delle città metropolitane. Si trattava di una normativa di complessivo riordino e adeguamento a tutto il Titolo V del sistema degli enti territoriali, compresi i comuni, le loro associazioni e le modalità di differenziazione e adeguamento dei loro ordinamenti, in ottemperanza anche a quanto previsto dal nuovo art. 118 Cost.; una normativa che ovviamente conteneva anche l’attuazione delle città metropolitane. Tuttavia questo disegno di legge, malgrado gli sforzi compiuti dal Ministro per gli Affari regionali e le autonomie locali Lanzillotta e del Sottosegretario agli Interni Pajno, non giunse ad essere approvato per intervenuta fine anticipata della legislatura.
Un nuovo disegno di legge, in larga parte riproduttivo del contenuto del precedente ma che teneva conto anche delle modifiche già apportate nel corso della discussione parlamentare svoltasi nella legislatura appena conclusa, fu poi subito ripresentato nella successiva XVI legislatura, terminata con le elezioni politiche del 2013.
Anche questo testo, come il precedente, fu denominato “Carta delle autonomie”, e la sua discussione, ora accelerata, ora rallentata, ora sospesa, ha caratterizzato tutta la durata della legislatura, anche dopo che il IV Governo Berlusconi ha lasciato posto al Governo Monti.
Nel corso della medesima legislatura, tuttavia, si sviluppò anche un altro importante, ma molto diverso, processo di attuazione del Titolo V, non più incentrato sul dare attuazione agli artt. 114 e 117, 2, lettera p) – concernenti le funzioni fondamentali, gli organi di governo e il sistema elettorale delle autonomie locali – quanto piuttosto all’art. 119 Cost.
È il percorso normativo comunemente noto come «federalismo fiscale», che prese corpo nella l. 5 maggio 2009, n. 42 e successive modificazioni.
Questo legge di delega disciplinò a sua volta, però in modo dichiaratamente transitorio, le città metropolitane, definendone le funzioni fondamentali e le modalità di finanziamento ma rimettendo ad altro intervento normativo (che sarebbe dovuto essere, appunto, l’altro disegno di legge, contemporaneamente in discussione, noto come “Carta delle Autonomie”) le modalità e le caratteristiche fondamentali del nuovo ente, comprese le sue funzioni fondamentali.
Con la stessa legge si definì anche, per la prima volta, una disciplina specifica per Roma Capitale, transitoria anch’essa ma sufficiente a separare nettamente il comune di Roma dal restante sistema di governo locale, individuandone le specificità anche in termini, sia pure transitori, di finanziamento e funzioni.
Già nel 2008 tuttavia, e in misura sempre crescente negli anni successivi, cominciò a manifestarsi la crisi finanziaria e fiscale dello Stato. Iniziarono così a susseguirsi, in misura sempre più ‘compulsiva’, interventi normativi specifici, tutti legittimati dalla necessità di contenere la spesa e di far fronte alla crisi finanziaria.
Cominciò dunque a delinearsi una situazione molto complessa, per non dire anche un poco schizofrenica, relativa a molte parti dell’ordinamento e assolutamente incisiva sia rispetto alla normativa esistente sia a quella in fieri, in particolare con riferimento al sistema delle regioni e delle autonomie locali.
Infatti, mentre da un lato si tentava di procedere lungo una strada lentissima ma razionale e ben definita, tracciata dalla l. n. 42 del 2009 e man mano sviluppata attraverso numerosi decreti legislativi attuativi, dall’altro lato si procedeva per interventi emergenziali, spesso secondo linee ampiamente contraddittorie rispetto a quelle contenute nella legge di delega per il federalismo fiscale.
Non è il caso di ripercorrere ora tutte le tappe che hanno caratterizzato, sia pure nel volgere di pochissimi anni, uno dei periodi più difficili in materia di legislazione locale. È sufficiente, ai fini della riflessione in corso, analizzare quanto è accaduto durante il Governo Monti dal dicembre 2011 al marzo 2013.
Va detto innanzitutto che il Governo Monti meriterà in futuro un’attenta analisi da parte degli studiosi perché pur essendo stato variamente definito («governo tecnico» è stata l’etichetta più accreditata), in realtà è stato il solo governo interamente emergenziale che il nostro ordinamento repubblicano abbia visto nel corso della sua ormai non breve storia.
Va sottolineato, infatti, che per tutta la sua durata il Governo Monti ha operato pressoché sempre per decreti legge, sui quali in sede di conversione in legge ha posto, anche più volte per lo stesso provvedimento, la questione di fiducia.
È evidente che si è trattato di una forte anomalia costituzionale, peraltro non la sola, che ha caratterizzato questo periodo particolarissimo della nostra storia nazionale e che, almeno per certi aspetti relativi al ruolo della Presidenza della Repubblica, rischia di proseguire anche nella avviata XVII legislatura.
Per ciò che ci riguarda in questa sede, tuttavia, quello che merita una specifica attenzione è il d.l. n. 214 del 2012, il c.d. «Salva Italia».
Questa nuova normativa, sempre strettamente connessa con l’emergenza economica ed anzi, dal suo stesso nome, considerata essenziale per salvare il paese dalla crisi finanziaria che in quel momento sembrava raggiungere il suo apice, non interviene in materia di città metropolitane.
Dunque, di primo acchito, potremmo considerarla del tutto irrilevante rispetto questa analisi ed estranea alla tematica che qui stiamo affrontando.
Tuttavia, com’è ben noto, le cose non stanno affatto così.
L’art. 23 di quel testo normativo contenne, infatti, un intervento molto pesante nel sistema degli enti territoriali di cui all’art. 114 Cost., ridefinendo profondamente caratteristiche, funzioni e organi elettivi delle province.
Fra le caratteristiche più evidenti della nuova disciplina era la chiara volontà di ridurre per quanto possibile, in un quadro costituzionale che comunque vedeva l’esistenza delle province, tali enti a puri soggetti di coordinamento, con funzioni solo di indirizzo, e organi di secondo grado eletti dai consiglieri comunali dei comuni appartenenti alla provincia.
Una normativa, insomma, che dimostrava chiaramente la volontà di trasformare nei fatti le province in una sorta di ente a struttura para-associativa dei comuni e per questo sui generis. Un ente caratterizzato da una propria copertura costituzionale ma per il resto destinato, sia per la formazione dei suoi organi che per le funzioni affidate, a svolgere essenzialmente e soltanto una funzione di indirizzo e coordinamento dell’attività dei comuni ricompresi nel suo territorio.
Funzione di indirizzo e coordinamento peraltro soltanto affermata, ma poi non descritta nella norma, e dunque ancora più labile e marginale.
L’evanescenza della funzione in oggetto e il ruolo stesso dell’ente erano resi peraltro ancora più marcati dal ridotto numero di componenti dell’organo assembleare e dalla mancata previsione di ogni forma di giunta. Un aspetto questo che faceva chiaramente intendere che il ruolo degli organi rappresentativi, sia pure di secondo grado, era chiaramente destinato ad essere marginale e, a sua volta, di puro indirizzo politico.
Ad ulteriore conferma della vanità del disegno normativo, evidentemente rivolto a una soppressione di fatto, mascherata da riforma formale, dell’ente provinciale, era la disciplina relativa alle funzioni e al personale delle province esistenti. Funzioni e personale delle precedenti province venivano infatti distribuiti tra comuni e regioni a seconda di chi fosse il destinatario funzione per funzione individuato, con la conseguenza che anche dal punto di vista degli apparati tecnici, il nuovo ente appariva chiaramente quasi come una sorta di ‘ectoplasma’.
Com’è ben noto, proprio l’art. 23 della l. n. 214 del 2012 fu immediatamente impugnato da numerose regioni, che ne censuravano la costituzionalità sotto molteplici motivi.
Tra i motivi comuni furono la trasformazione degli organi delle province in organi di secondo grado, e ancora di più l’invasione della competenza regionale, sotto il profilo sia del trasferimento delle funzioni sia dell’esclusione dell’eventuale conferimento all’ente di funzioni ulteriori, da parte della Regione, rispetto a quelle indicate nell’art. 23.
La conseguenza dei ricorsi delle Regioni fu particolarmente rilevante per il tema che ci interessa.
Infatti, proprio per evitare che l’art. 23 del decreto «Salva Italia» potesse essere dichiarato integralmente o parzialmente incostituzionale – come molti commentatori paventavano possibile –, il Governo decise di adottare una nuova normativa che pur perseguendo egualmente l’obiettivo di ridefinire e ridimensionare le province, anche riducendone il numero, non prestasse però il fianco alle stesse critiche che l’art. 23 aveva sollevato, soprattutto per la parte relativa alla limitatissima tipologia di funzioni assegnate e alla praticamente inesistente quantità di risorse umane e strumentali assicurata alle province riformate.
Nel corso dell’elaborazione del nuovo testo si decise tuttavia, anche su iniziativa e pressione forte di ANCI, di non limitarsi a disciplinare nuovamente le province, aumentandone le funzioni e riducendone il numero, ma di procedere altresì a una rielaborazione normativa dell’associazionismo comunale da un lato, e a disciplinare le città metropolitane dall’altro.
Ne conseguì il testo attuale del decreto n. 95 del 2012, successivamente convertito in legge n. 135 del 2012, che contiene tre articoli specificatamente dedicati ai tre profili ora richiamati.
Con l’art. 17, infatti, si provvede a riordinare le province e le loro funzioni; con l’art. 18 a istituire le città metropolitane e a sopprimere le province insistenti nel relativo territorio; con gli artt. 19 e 20 a definire le funzioni fondamentali dei comuni e le modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali (art. 19), e a dettare disposizioni per favorire la fusione di comuni e la razionalizzazione dell’esercizio delle funzioni comunali (art. 20).
Con queste disposizioni, di fatto, il d.l. n. 95/2012 ha disegnato un quadro ampio e coerente di ridefinizione del sistema degli enti territoriali, ispirato da un lato al principio della diversificazione e dell’adeguatezza, in omaggio all’art. 118 Cost., e dall’altro all’obiettivo di dare piena e integrale attuazione all’art. 114 Cost.
Com’è noto, a questo decreto legge e alla sua legge di conversione fece poi seguito un nuovo decreto legge, il n. 188 del 5 novembre 2012, recante ulteriori disposizioni urgenti in materia di province e città metropolitane e contenente alcune norme correttive della disciplina approvata nell’estate.
Questo decreto legge non è stato però poi convertito, e dunque la disciplina attualmente in vigore è, e resta, quella contenuta nel d.l. n. 95 del 2012 come convertito in legge dalla l. n. 135 del medesimo anno.
 
 
2. Le caratteristiche di fondo della nuova normativa sulle città metropolitane
 
Con la normativa ora citata e sulla base delle vicende sinora ricostruite possiamo sviluppare qualche rapida considerazione sulle città metropolitane.
Va osservato, innanzitutto, che l’art. 18 del d.l. n. 95 si configura come una norma di sistema, finalizzata a dare attuazione all’ente città metropolitana previsto fin dal 1990 come ente territoriale da istituire, costituzionalizzato poi nel 2001 con la l. rev. cost. n. 3.
Va altresì notato, sempre in prima battuta, che nel corso dei ventidue anni trascorsi dal 1990, l’elenco delle città metropolitane si è modificato.
Alle nove città indicate nell’art. 18 della l. n. 142 del 1990, infatti, se ne aggiunge un’altra, quella di Reggio Calabria, presente peraltro già nei progetti di legge precedentemente richiamati.
Un secondo elemento di cui tener conto è che l’art. 18 non prevede l’istituzione ma “istituisce” direttamente, a partire dal gennaio 2014, le città metropolitane elencate, salvo che, per vicende legate allo scioglimento degli organi degli enti locali ai quali si sostituiscono, alcune di queste debbano entrare in funzione prima.
Un terzo elemento di notevole importanza è che il territorio della città metropolitana è predeterminato per legge e coincide con quello della provincia attuale, che di conseguenza è soppressa.
Un quarto elemento è che l’art. 18 stesso individua le funzioni fondamentali della città metropolitana, vuoi trasferendo ad essa tutte le funzioni fondamentali svolte dalle attuali province soppresse, vuoi attribuendo ad essa alcune nuove specifiche competenze dettagliatamente indicate.
Un quinto elemento è che la legge provvede anche ad assegnare alle nuove città metropolitane beni e risorse strumentali, trasferendo ad esse tutte le risorse attualmente assegnate alle soppresse province nelle quali esse insistono.
Fermi restando questi elementi sui quali si tornerà, un’attenzione specifica meritano gli organi della città metropolitana così come disegnati nell’art. 18.
Organi che sono, innanzitutto, limitati al sindaco metropolitano e al consiglio, composto di un numero limitato ma variabile di membri in base alla popolazione, ma senza che sia prevista l’esistenza di una giunta ed essendo consentito solo al sindaco metropolitano di decidere se nominare, oppure no, un vicesindaco.
Inoltre, questi organi sono configurati, come già per le province di cui all’art. 23 del d.l. «Salva Italia», quali organi di secondo grado, eletti dai consiglieri comunali dei comuni interni alla città sulla base di una legge elettorale che spetterà al legislatore statale di determinare.
La legge stessa prevede poi un ampio potere statutario in capo alla città metropolitana, da esercitare in due fasi: la prima, da parte di una Conferenza metropolitana preliminare all’istituzione della città; la seconda, da adottare dal consiglio della città metropolitana una volta che questa è stata istituita.
Spetterà allo statuto decidere se il sindaco metropolitano dovrà coincidere con quello del comune capoluogo, con la conseguente articolazione del capoluogo in comuni più piccoli, o se invece varrà il modello-base previsto dalla legge, e il sindaco metropolitano sarà perciò eletto dai consiglieri comunali come il consiglio metropolitano.
Spetta inoltre alla fonte statutaria dettare anche le regole relative alla delegabilità di funzioni dalla città metropolitana ai comuni interni all’area e viceversa, nonché le norme relative ai possibili rapporti tra la città metropolitana e i comuni esterni al suo territorio.
Ovviamente, qui si sono solo ricostruite nelle grandi linee le caratteristiche del nuovo ente.
Tuttavia, queste sono tali da giustificare alcune ulteriori riflessioni.
Contrariamente a quanto di solito si fa, svilupperemo questa analisi muovendo dagli aspetti che caratterizzano la nuova istituzione dal punto di vista della definizione del territorio e del tempo di inizio del suo funzionamento. Svilupperemo poi le riflessioni relativamente alle funzioni assegnate alle città metropolitane e alle strutture umane e strumentali ad esse attribuite. Infine esporremo alcune considerazioni relative agli organi della città metropolitana e ai rapporti tra la città metropolitana e i comuni interni ed esterni all’area.
L’ultimo punto di riflessione riguarderà una visione complessiva di questo nuovo ente, e cercherà anche di ipotizzare alcune linee di prospettiva.
 
 
3. La rigidità territoriale del modello di città metropolitana adottato
 
Il primo punto forte della nuova normativa in materia di città metropolitane consiste nel fatto che esse, come già segnalato, si sostituiscono integralmente alle province esistenti, alle quali appartengono le città indicate nell’elenco del primo comma dell’art. 18.
Si tratta di una decisione tranchant, che trova solo un modesto e inevitabile correttivo nella parte della disposizione che richiama l’art. 133 Cost. per l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa.
Le ragioni di questa disposizione sono evidenti e molteplici.
Da un lato, quella di sciogliere definitivamente l’antico dilemma, ricorrente più volte nella legislazione o nei progetti di legge di questi anni, circa il fatto se la città metropolitana dovesse essere un’aggregazione di comuni intorno al comune capoluogo (come consentiva la l. n. 142 del 1990), o dovesse sostituirsi alla provincia e prenderne il posto.
La scelta compiuta dall’art. 18 è da questo punto di vista netta e anche per questo del tutto comprensibile. Essa è infatti coerente con la vicenda normativa che si è precedentemente ricostruita, la quale, nel momento in cui riordinava le province, provvedeva anche a istituire le città metropolitane.
Si sono colti così, in un colpo solo, quattro obiettivi: a) dare finalmente attuazione all’art. 114 Cost., da tredici anni ormai inattuato per questa parte; b) dare immediata attuazione alle città metropolitane, definendone rigorosamente una data certa di inizio del loro funzionamento; c) evitare il riaprirsi di diatribe che nel passato avevano sempre bloccato il processo di istituzione delle città metropolitane; d) consentire, proprio grazie alla trasformazione di alcune province in città metropolitane, di ridurre il numero delle province mantenute in vita con tale denominazione a seguito dell’attuazione dell’art. 17.
La scelta fatta nell’art. 18, peraltro, presentava e presenta anche conseguenze negative non di poco conto.
Essa irrigidisce infatti l’ambito territoriale delle città metropolitane secondo un modello unico e un criterio unitario che non sempre corrisponde a esigenze razionali, ed anzi spesso si scontra con realtà territoriali non adeguatamente omogenee, o non adeguatamente ampie, come sarebbe invece necessario per consentire il pieno espandersi delle potenzialità dei nuovi enti.
A questi limiti, risultati subito evidenti, si è cercato di porre rimedio col d.l. n. 188 del 5 novembre 2012, il quale, anche sulla base dei criteri fissati dal Governo in attuazione di quanto previsto dall’art. 17 del d.l. n. 95 in materia di riordino delle province, ha provveduto a ridefinire gli ambiti territoriali delle province accorpate, in conformità a quanto previsto dalla normativa che qui si commenta.
L’art. 5 di questo decreto legge ha infatti preso in considerazione le città metropolitane, apportando alcune modifiche al testo dell’art. 18 e soprattutto prevedendo l’accorpamento alla provincia destinata a diventare città metropolitana di Milano anche della provincia di Monza e della Brianza, e l’accorpamento alla provincia di Firenze, destinata a diventare città metropolitana di Firenze, anche delle province di Pistoia e Prato.
Due modifiche di grande rilievo: la prima, quella di Milano, assolutamente razionale e richiesta a gran voce; la seconda, quella di Firenze, fortemente discussa e discutibile.
A parte il fatto che, com’è noto, il d.l. n. 108 del 2012 non è stato convertito in legge ed è decaduto insieme alla fine della legislatura, va detto che anche queste modifiche erano e sono suscettibili di diverse valutazioni.
In parte certamente esse hanno corretto la rigidità dell’art. 18 del d.l. n. 95; ma, in ragione del contesto in cui sono avvenute, la correzione è stata altrettanto rigida, perché ha accorpato province e non aree territoriali. Di conseguenza, anche queste modifiche hanno riprodotto, e certe volte esasperato, le incoerenze parziali già contenute nell’art. 18.
Un altro aspetto che vale la pena sottolineare in relazione al d.l. n. 108, quale ipotesi correttiva delle rigidità dell’art. 18 del d.l. n. 95, è che esso non ha dato nessuna risposta alle esigenze di ridefinizione del territorio della città metropolitana rispetto a quello della provincia di cui all’elenco dell’art. 18.
Il caso più evidente è quello della provincia di Venezia e della futura città metropolitana di Venezia, ma certo questo caso non è l’unico.
Dunque, un elemento di forte criticità nella scelta fatta è proprio quello relativo alla coincidenza fra territorio della provincia esistente, soppressione della provincia e istituzione della città metropolitana.
Tuttavia, non vi è dubbio che solo una classe politica e amministrativa molto coesa, determinata e ispirata al pragmatismo potrebbe rimediare a ciò senza riaprire antagonismi territoriali antichi e riprodurre difficoltà quasi insormontabili.
Del resto, proprio la sorte negativa avuta dal d.l. n. 108, certo non solo per questo motivo, dimostra quanto sia difficile affrontare il problema, cercando di correggere gli automatismi.
Vedremo ora se, nella nuova legislatura, si potranno trovare vie praticabili in grado di definire con certezza, ma senza automatismi uniformanti, il perimetro territoriale delle città metropolitane.
 
 
4. Le funzioni della città metropolitana e le sue risorse umane e strumentali: qualche criticità da superare
 
Un secondo punto di evidente criticità dell’art. 18 del d.l. n. 95 attiene alle funzioni fondamentali assegnate alle città metropolitane e alle risorse umane e strumentali ad esse attribuite.
 
4.1. Le funzioni fondamentali delle città metropolitane: un elenco a doppia lista tra funzioni fondamentali trasferite dalle province e funzioni proprie
 
Va innanzitutto precisato che il testo non prevede affatto, né del resto avrebbe potuto, che le funzioni delle città metropolitane siano solo quelle elencate nell’art. 18 del d.l. n. 95.
Non vi è dubbio dunque che questi enti, un volta istituiti, potranno e dovranno essere destinatari di altre funzioni, sia nelle materie legislative statali sia in quelle regionali, anche in attuazione dell’art. 118 Cost.
Va precisato, inoltre, che l’art. 18 contiene anche uno specifico e originale elemento di flessibilità, prevedendo che lo statuto della città possa definire le modalità e le procedure con cui i comuni interni alla città possono assegnare funzioni a questa e questa ai comuni, sia attraverso deleghe sia attraverso altri istituti giuridici.
Detto questo, qui si esaminano solo le funzioni fondamentali assegnate alle città metropolitane.
Queste si articolano in due complessi di funzioni fondamentali.
 
Da un lato, si tratta di tutte le funzioni fondamentali attualmente assegnate alle province a cui le città metropolitane si sostituiscono, nonché quelle indicate dal comma 8 dell’art. 18; dall’altro, si elencano alcune funzioni fondamentali ‘nuove’ specificamente proprie delle città metropolitane [cfr. art. 18, comma 7, lettere a) e b)].
La norma è molto meno chiara e semplice di come può a prima vista apparire per due ordini di motivi.
Il primo è costituito dal fatto che non esistono ad oggi funzioni fondamentali assegnate alle province, se non quelle ad esse attribuite in via transitoria dall’art. 21 comma 4 della l. n. 42 del 2009, la nota legge delega sul federalismo fiscale. La norma citata, inoltre, spiega che tali funzioni non solo sono transitorie, ma devono essere considerate fondamentali solo ai fini della l. n. 42 medesima.
Ora, l’art. 18 comma 7) lettera a) del d.l. n. 95/2012, prevedendo che sono funzioni fondamentali delle città metropolitane quelle attualmente fondamentali per le province, opera un consolidamento implicito, e in qualche misura estensivo, delle funzioni fondamentali di cui alla l. n. 42 del 2009.
Il secondo ordine di motivi è che alcune delle funzioni esplicitamente assegnate dall’art. 18, comma 7, lettera b) del d.l. n. 95/2012 alle città metropolitane quali nuove funzioni fondamentali, specifiche di questo ente, non sempre sono nettamente distinguibili da quelle già in capo alle province esistenti o proprie dei comuni.
Soprattutto vale la pena osservare che, come necessariamente accade quando il legislatore definisce le funzioni fondamentali ai sensi dell’art. 117, comma 2, lettera p) Cost., l’indicazione fa riferimento ad ambiti di materie più che a competenze individuate. Il che rende più difficile dare concretezza a tali ambiti e prevedere, sulla base della sola norma elencativa, quali potranno essere i contenuti relativi.
Questo aspetto – sempre imprescindibile nel definire le funzioni fondamentali – assume rilevanza ancora maggiore rispetto a un ente da istituire ex novo, di cui l’organo che deve procedere ad approvare lo statuto e le prime regole di organizzazione degli uffici, delle procedure e delle strutture, è necessario che abbia almeno una qualche contezza.
Occorre inoltre tenere presente che gli ambiti indicati paiono ricadere ampiamente anche nelle competenze legislative regionali, cosicché le funzioni enumerate in non piccola misura potranno dipendere, nella loro concretezza, non solo da una legislazione statale in parte esistente e in parte da costruire ma anche da una legislazione regionale che, ragionevolmente, sarà differenziata da regione a regione.
La cosa in sé non è negativa né particolarmente complessa da gestire, perché è bene che possano esservi elementi di differenziazione tra le diverse città metropolitane, e perché questi enti – come tutti quelli dell’art. 118 Cost. – potranno essere per definizione titolari di funzioni diverse da regione a regione, almeno laddove queste non tocchino i settori fondamentali e non siano oggetto della legislazione statale.
È innegabile, tuttavia, che l’inevitabile indeterminatezza delle funzioni fondamentali – sia per la parte di derivazione provinciale, rispetto alla quale non è sempre facile distinguere cosa delle attuali funzioni delle province sia fondamentale e cosa no, sia per la parte relativa alle funzioni fondamentali proprie dei nuovi enti – è destinata a complicare non poco tutta la fase attuativa.
Proprio su questo piano viene in rilievo l’altro aspetto che è strettamente connesso alle funzioni di questi enti: quello relativo alle risorse umane e strumentali ad essi assegnate.
 
4.2. Le risorse umane e strumentali, tra risorse ereditate e necessità di nuove professionalità
 
Alla domanda relativa alle risorse umane e strumentali assegnate ai nuovi enti metropolitani risponde il comma 8 dell’art. 18 del d.l. n. 95.
Questa disposizione stabilisce, infatti, che alla città metropolitana spettano il patrimonio e le risorse umane e strumentali proprie della provincia soppressa, nonché quelle relative al fondo perequativo per le città metropolitane e quelle derivanti dal sistema finanziario che le riguarda, contenute negli art. 23 e 24 del d.l. n. 68 del 2011.
In sostanza, mentre il sistema finanziario appare complesso ma almeno in parte pensato specificamente per le città metropolitane, l’individuazione del patrimonio e delle risorse umane e strumentali è effettuata riferendosi semplicemente a quello delle province soppresse, che viene integralmente trasferito ai nuovi enti.
A prima vista, sembra una soluzione tanto semplice quanto ovvia e persino dovuta, ed in parte è certamente così.
Si deve riconoscere, però, che si tratta di una soluzione del tutto adatta alla fase di primo insediamento ma di certo non adeguata allo svilupparsi successivo dell’ente.
Infatti, non vi è dubbio che la città metropolitana non solo ha un ambito di funzioni più ampio di quello delle province attuali ma, soprattutto, è destinata a svolgere un ruolo del tutto diverso.
Il ‘posto’ delle città metropolitane nel quadro degli enti che compongono la Repubblica e, soprattutto, nel sistema delle strutture territoriali di governo che nel mondo costituiscono la «rete delle città» risulta piuttosto legato alla necessità di sviluppare forme di governance rispetto ai comuni, alla regione e allo stesso Stato, secondo modalità nuove e diverse.
È ovvio che questo richiede, e sempre più richiederà, un personale anche professionalmente diverso e diversamente preparato rispetto a quello attualmente in servizio nelle province.
Dunque, pure rispetto a questo profilo dobbiamo attenderci una fase complessa, legata anche alla difficoltà di riconvertire una struttura tradizionale – costruita intorno a un modello di ente con funzioni limitate e attività gestionali intensive – in una struttura adatta a un ente con funzioni più ampie e con attività molto più orientate a incentivare le forme di raccordo e di collaborazione coi comuni.
Si possono perciò intravedere problemi non trascurabili, anche dal punto di vista sindacale, tanto più in un quadro congiunturale in cui è ridottissimo il rinnovo del personale e la possibilità di valersi di nuove professionalità così come di offrire corsi di formazione adeguati.
A questi rilievi problematici se ne deve aggiungere un altro, particolarmente evidente specie se considerato dal punto di vista del personale e degli apparati burocratici.
La città metropolitana è comunque destinata a convivere con il comune capoluogo, e potrebbe essere guidata anche dal sindaco del comune capoluogo o per scelta statutaria o per elezione da parte dei sindaci.
È evidente che non sarà facile far convivere due strutture ‘pesanti’: una nuova e con una tradizione tutta da costruire (quella delle città metropolitane), e una invece tradizionale e ben strutturata (quelle del comune capoluogo). Una convivenza, questa, che potrebbe perciò anche portare ad avere due segretari generali, due direttori generali e due apparati alle dipendenze di un’unica persona qualora il sindaco metropolitano coincidesse con quello del comune capoluogo.
 
5. Gli organi delle città metropolitane: un modello di ‘mutazione genetica’ del governo locale
 
Si tratta ora di affrontare l’ultimo dei profili precedentemente isolati: quello relativo agli organi delle città metropolitane e al ruolo dello statuto.
L’art. 18 del d.l. n. 95/2012, in coerenza con il processo di passaggio delle province da enti di primo grado a enti di secondo grado, prevede che anche le città metropolitane abbiano organi elettivi di secondo grado, con elettorato attivo e passivo limitato ai consiglieri comunali dei comuni interni all’area metropolitana.
Esso definisce inoltre gli organi della città metropolitana sulla falsariga di quelli delle nuove province, limitandoli quindi soltanto a due: il sindaco metropolitano e il consiglio metropolitano, con l’esclusione tassativa dell’esistenza di un terzo organo quale la giunta. La differenza rispetto alle province, per quanto riguarda gli organi, è soltanto che il sindaco metropolitano possa nominare un vicesindaco.
Il numero dei membri del consiglio metropolitano è previsto in un range che va dai sedici consiglieri nelle città con più di tre milioni di abitanti ai dodici delle città con più di ottocentomila e meno di tre milioni di abitanti, fino ai dieci delle città meno popolose.
Il sistema elettorale dovrà essere definito dalla legge statale e lo statuto metropolitano potrà prevedere che il sindaco metropolitano sia di diritto quello del comune capoluogo. In assenza di una specifica previsione statutaria, il sindaco metropolitano è eletto come il presidente di provincia.
Allo statuto è rimesso altresì il potere di definire il funzionamento degli organi, fermo restando che le loro competenze sono rigidamente indicate dalla legge, di organizzare uffici, strutture e procedure sia per l’assunzione delle decisioni che per le forme di indirizzo e coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio metropolitano, e di disciplinare i rapporti con comuni interni ed esterni all’area.
Si potrebbe approfondire molto di più, ma bastano questi pochi cenni per mettere in luce alcune delle caratteristiche più interessanti dei nuovi enti.
 
5.1. L’incidenza sulla città metropolitana del modello di governo adottato
 
La prima cosa che deve essere messa in rilievo è l’esiguità degli organi, sia dal punto di vista del numero dei consiglieri sia della concentrazione nella sola figura del sindaco di ogni compito di attuazione delle decisioni del consiglio.
Se poi si aggiunge che le cariche sono tutte a titolo gratuito, si capisce che la città metropolitana rappresenta, molto più delle stesse province, una ‘mutazione genetica’ di una parte del sistema degli enti territoriali.
Ci troviamo, infatti, in presenza di un ente ‘nuovo’, costruito e pensato per svolgere un ruolo importante nella rete delle grandi città ed essenziale per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese.
Una tipologia di ente che, almeno per le grandi conurbazioni, attendiamo da decenni e che è essenziale per mettere l’Italia all’altezza degli altri grandi sistemi urbani del mondo.
L’istituzione di questo nuovo livello di governo, dalla prospettiva così ambiziosa, avviene però in un contesto in cui il legislatore italiano, stretto fra problemi effettivi di limitazione della spesa e aspetti anche simbolici di contenimento di costi e posti della politica, è stato costretto a dar vita a un ente di secondo grado con organi limitati di numero, tenuti da titolari non retribuiti e composti in modo da richiedere necessariamente che tutti i loro componenti ricoprano contemporaneamente due funzioni, quella nel proprio comune e quella a livello di città metropolitana.
È chiaro che un modello del genere esalta il carattere para-associativo della città metropolitana, utile a facilitare la cooperazione tra i comuni e l’ente di area vasta, ma postula due aspetti precisi quale caratteristica del suo modo di essere.
Il primo è quello di incentivare le forme di governance tra comuni e città metropolitana, implicando anche una necessaria spinta ad assegnare ai comuni e alle loro burocrazie compiti importanti di erogazione dei servizi e di attività di gestione, e a mantenere invece saldo il potere di coordinamento proprio della città metropolitana.
Questo richiede però un rapidissimo mutamento della mentalità, del modo di operare, della capacità di visione della classe politica locale, la quale deve essere in grado non solo di svolgere due ruoli ma anche di operare secondo due diversi approcci di prassi e di concezione dell’attività politica: prevalentemente gestionale e di vicinanza ai cittadini, a livello dei comuni, da un lato; prettamente di indirizzo, coordinamento e programmazione, a livello di città metropolitana, dall’altro.
Due ruoli diversi, non facili da ricoprire da parte della stessa persona.
Ma vi è di più.
Almeno per le vere grandi città metropolitane, quelle che si avvicinano o superano i tre milioni di abitanti, il nuovo ente è naturalmente chiamato a svolgere anche un’intensa attività di collegamento concreto con il sistema di relazioni sociali ed economiche nelle quali, a livello mondiale, l’Italia è inserita.
Solo così, infatti, ha ragion d’essere il nuovo ente, almeno laddove c’è effettivamente bisogno di una vera città metropolitana secondo gli standard internazionali.
Questo però richiede una classe politica particolarmente lungimirante, matura, preparata, conoscitrice del mondo oltre che dei propri concittadini e della realtà dei propri comuni.
Una classe politica molto difficile da costruire muovendo da consiglieri comunali selezionati invece dagli stessi elettori per la loro capacità di rappresentare le rispettive comunità.
Questo scenario, che a me pare molto realistico, apre la via all’ultimo argomento che qui si vuole mettere in luce e che è direttamente connesso con la problematica degli organi elettivi: quello degli apparati della città metropolitana.
Tuttavia, proprio perché il ruolo degli apparati burocratici metropolitani è strettamente connesso con quello degli organi politici, questo ulteriore e diverso argomento viene qui affrontato come sub-paragrafo di quello dedicato agli organi politici.
 
5.2. Punti di forza e di debolezza nel modello di governo della città metropolitana: la necessità di una tecnocrazia preparata
 
Come abbiamo visto fin qui, nel modello di città metropolitana che stiamo esaminando vi sono alcuni evidenti segni di possibile debolezza che riguardano: l’esiguità numerica dei componenti degli organi ‘politici’ e la limitatezza a due di tali organi; le modalità della loro selezione ed elezione; la caratteristica di dover essere comunque composti di personale politico scelto nei comuni da parte degli elettori di ciascun comune e non da tutto l’elettorato di area; la legittimazione della capacità di svolgere funzioni di area metropolitana dei componenti di questi organi rimessa ai soli consiglieri comunali e non ai cittadini residenti sul territorio.
Si tratta, è vero, di una debolezza che altri potrebbero considerare, anche giustamente, come un pregio, proprio perché incentiva la cooperazione tra enti e spinge gli organi elettivi a svolgere necessariamente un’attività strategica di indirizzo e coordinamento dell’azione complessiva di governo del territorio piuttosto che specifiche e puntuali attività gestionali.
Un quadro, quest’ultimo, nel quale le attività gestionali relative ai servizi di area vasta dovranno essere di necessità attuate e garantite attraverso una pluralità di modelli, dall’affidamento in out-sourcing alla delega ai comuni, secondo sistemi modulari da adattare alle singole realtà.
Ma non vi è dubbio che le caratteristiche di fondo di questo modello di governo delle città metropolitane ne segnalano anche un’innegabile debolezza strutturale.
È assolutamente evidente che di fronte a un modello come questo, un grande peso dovrà necessariamente essere scaricato sulle spalle della tecnocrazia dell’ente.
Non a caso parlo di tecnocrazia e non di burocrazia. Se, infatti, le città metropolitane decolleranno (ameno le tre o quattro che hanno dimensioni adeguate), allora esse dovranno svolgere un ruolo e dimostrare una capacità di vedute che richiedono un apparato tecnocratico di elevata competenza e specializzazione. Del resto, tutti ricorriamo al termine di tecnocrazia e non di burocrazia di Bruxelles, quando vogliamo riferirci ad una UE governata in misura molto rilevante dalle competenze tecniche degli eurocrati.
In questo contesto, anche il ruolo dell’organo di vertice tecnico di queste tecnocrazie è destinato ad essere diverso da quello proprio di un comune tradizionale.
Un ruolo che dovrà ricordare, molto potenziato, quello della migliore stagione dei primi city-manager e che dovrà avere la capacità di coordinarsi con quello di organi politici caratterizzati dalla rappresentanza di secondo grado.
Dunque, proprio il modello scelto dal legislatore esalta, nell’ambito delle città metropolitane, il ruolo del management, richiedendo professionalità specifiche e prassi di raccordo tra tecnici e politici tutte da inventare.
Purtroppo, di questo non vi è traccia nella normativa attuale. La fonte statutaria potrebbe però almeno in parte ovviare a questa lacuna, purché nel redigere gli statuti vi sia consapevolezza di questi temi, la capacità di padroneggiarli e le risorse adeguate per attuare la normativa relativa.
 
6. Riflessioni conclusive sulle città metropolitane allo «stato nascente»
 
Siamo giunti al termine di questa non brevissima analisi delle città metropolitane oggi.
La carrellata ricostruttiva dello stato della questione nel corso dei ventidue anni che separano la l. n. 142 del 1990 dal d.l. n. 95 del 2012 ha consentito di vedere come in più fasi questa tematica sia emersa per poi interrarsi nel sottosuolo, come l’acqua all’interno di un territorio carsico.
Ora sembra finalmente giunto il momento dell’attuazione di questo ente, così necessario, così inseguito, così sempre sfuggito.
L’art. 18 del d.l. n. 95 ha molte ombre, tutte messe in luce nel corso di questa analisi, ed ha un vizio di fondo: quello di prevedere e disciplinare in modo uniforme la città metropolitana.
Vizio che è conseguenza della stessa competenza statale in materia. Inevitabilmente, infatti, la legge statale tende a un’accentuata uniformizzazione degli enti e dei modelli. Tuttavia il potere statutario, tutt’altro che limitato, può consentire, almeno a livello di ordinamento, un grado significativo di differenziazione che è ovviamente destinato ad essere ulteriormente aumentato dalla legislazione regionale relativa alle competenze e alle attività di questi enti incidenti nelle materie regionali.
Elemento di rigidità più difficile da superare è invece l’ambito territoriale, che probabilmente in futuro, a città metropolitane istituite e funzionanti, dovrà essere meglio tipizzato, prevedendo anche modalità idonee per i mutamenti territoriali, andando oltre l’attuale art. 133 Cost., esteso a questi enti proprio dall’art. 18.
Più complessa, invece, risulta la tematica della definizione e regolazione delle funzioni fondamentali. Una pagina, questa, tutta da scrivere e che darà inevitabilmente, a seconda di come sarà scritta, un’identità più definita e leggibile a questi enti.
Centrale, infine, il tema degli organi elettivi e del ruolo degli apparati tecnocratici nell’ambito di enti nuovi, che richiede di essere costruito secondo un modello di governo sostanzialmente inedito, anche se in parte praticato nelle molte forme associative, libere o vincolate, esistenti da tempo per i comuni.
Possiamo dire, dunque, che le città metropolitane disegnate dall’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012 sono in gran parte, malgrado la minuziosità della norma, una pagina ancora ampiamente da completare, il «torso» di gianniniana memoria ancora da sbozzare, un progetto da inverare.
Nondimeno è di primaria importanza che, finalmente, si abbia una legge che istituisce le città metropolitane e ne indica a data certa il momento di inizio dell’attività.
Si chiude così un ciclo cominciato nel lontano 1990 e se ne apre, anzi se ne è già aperto, un altro.
Il nuovo scenario impegna tutti perché, anche se ci vorranno molti anni e molti sforzi perché le nuove città metropolitane dispieghino tutte le loro potenzialità, sappiamo bene che la vita degli enti, come quella degli esseri umani, è segnata nei primi anni da quello «stato nascente» in cui moltissimo è possibile: un momento che è destinato a segnare e condizionare tutto il futuro.
 
 Chi è Franco Pizzetti:
 
Presidente dell'Autorità garante per la protezione dei dati personali dal 2005 al 2012, Franco Pizzetti è professore ordinario di Diritto costituzionale a Torino, docente alla LUISS di Roma e direttore del Digital Administration Innovation Centre (Dasic) presso la Link University di Roma. È anche coordinatore  del Comitato Tecnico Scientifico dell'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI)  e presidente di Alleanza per Internet.  È autore di numerosi saggi e volumi in materia di diritto costituzionale, diritto costituzionale italiano e comparato, diritto regionale e degli enti territoriali, diritto della protezione e tutela dei dati personali e direttore della collana “I diritti nelle rete della rete” presso l'editore Giappichelli. È membro del Comitato direttivo della Rivista Le regioni e del Comitato di direttivo di Astrid.

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