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Il progetto di istituzione della città metropolitana di Venezia. Tre modifiche essenziali per farlo partire

di Francesca Zaccariotto 
Presidente della Provincia di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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Abstract:
 
Il Presidente della Provincia di Venezia Francesca Zaccariotto, pur riconoscendo alle previsioni della Spending review il merito di aver restituito attualità al tema del governo delle «concentrazioni urbane» di cui si discute sin dal 1990, evidenzia però alcuni punti di debolezza del progetto di istituzione delle Città metropolitane, sottolineando la necessità di correggere l’impianto normativo per renderlo veramente efficace. Alla luce di queste criticità, Zaccariotto avanza tre correzioni essenziali da apportare alla disciplina attuale. La prima riguarda la dimensione territoriale: essa deve essere flessibile e modellata sulle diverse esigenze e specificità di ciascuna area geografica. La seconda correzione ha a che fare con le funzioni: è riduttivo pensare che la peculiarità di una città metropolitana discenda dall’esercizio delle funzioni «di area vasta». Per essere realmente utile, la città metropolitana dovrebbe essere dotata di specifiche competenze, sottratte a Stato e Regioni o, in alcuni casi, in concorso con esse, finalizzate allo sviluppo economico. L’ultima modifica riguarda il sistema di scelta della governance del nuovo ente e le modalità di elezione degli organi di governo:una disciplina elettorale di tipo indiretto sarebbe «in palese contrasto con l’art. 5 della Costituzione». Bisogna dunque bisogna puntare su un sistema di elezione che garantisca l’effettiva rappresentanza degli interessi del territorio con l’investitura diretta della comunità metropolitana. Oltre a tutto questo, secondo Zaccariotto è fondamentale evitare il pericolo che la Città metropolitana divenga il luogo di rappresentanze lobbisticheche possano determinare scelte importanti in materia di economia, trasporti, rifiuti, sviluppo strategico dell’area, dal momento che, «in fondo, l’argomento Città metropolitana prima che giuridico, è un tema di valenza politico-economica e sociale».
 
 
 
È noto che il progetto di istituzione delle dieci Città metropolitane e di riordino delle Province, proprio nel momento in cui era sul punto di arrivare al traguardo, è stato sospeso e, a legislazione vigente, dovrebbe restare in stand by fino al 31 dicembre prossimo.
 
È difficile immaginare, però, che dal 1° gennaio del prossimo anno il progetto possa essere operativo, a meno che non si arrivi alla costituzione di un nuovo Governo in tempi rapidi, e che l’esecutivo iscriva il completamento della riforma dell’architettura delle autonomie locali ai primi punti della sua Agenda.
 
Per non sprecare questo tempo a disposizione, ed evitare che si arrivi alla fine della sospensione con un nulla di fatto, foriero di altri provvedimenti d’urgenza, occorre pensare a correggere l’impianto normativo, che ad oggi presenta aspetti positivi e altri molto critici.
 
Per quanto riguarda, in particolare, le Città metropolitane, la Spending review del 2012 ha l’indubbio pregio di avere restituito attualità al difficile tema del governo delle «concentrazioni urbane» di cui si discute, quasi senza soluzione di continuità anche se con diversa intensità, sin dal 1990, senza riuscire tuttavia a trovare un modello condiviso dai diversi soggetti istituzionali e dalle forze politiche.
 
Il problema delle aree metropolitane deve essere risolto. Si tratta di aree dove è presente anche una forte esigenza di fruizione comune di servizi generali essenziali per la vita sociale, che si configurano spesso come un unico complesso, strettamente integrato o organizzato gerarchicamente. Questo fenomeno, presente in tutte le grandi città del continente europeo e non solo, creato all’origine dall’avvento della società industriale, con il passare del tempo si è aggravato per gli effetti della globalizzazione e la presenza in questi territori di un numero crescente di non residenti ‘fruitori’ giornalieri o per periodi limitati dell’anno dei servizi urbani, turisti, uomini d’affari, studenti. Sono aumentate, con il passare degli anni, le grandi concentrazioni urbane, e, più in generale, le cosiddette «città diffuse o esplose»: quelle che si estendono nel territorio contiguo ai propri confini convenzionali e diventano luogo di intersezione e, nello stesso tempo, di frammentazione, di diverse relazioni economiche, sociali e culturali. Oggi, più che nel passato, è patrimonio comune l’idea secondo cui questo fenomeno non sia gestibile con efficienza ed efficacia con le strutture amministrative locali tradizionali (Comuni e Province), per la complessità e varietà delle problematiche sottese, e che debba essere affrontato con altri modelli di governo. Questo anche perché i Comuni capoluogo di queste realtà urbane si trovano sempre più in affanno nel governare i grandi fenomeni dell’area, che oltrepassano i loro confini municipali, quali i trasporti, la qualità dell’ambiente, l’organizzazione e gestione dei rifiuti, la viabilità, l’organizzazione della conoscenza e della ricerca.
 
Se è vero che una risposta a questo problema non è più procrastinabile, è anche vero che la soluzione adottata in via d’urgenza lo scorso anno dal Governo Monti si presta a diverse critiche per i tanti punti di debolezza della nuova disciplina.
 
Bisogna dirlo con forza: il modello proposto della Città metropolitana sempre e del tutto coincidente con la Provincia che sostituisce non è attuabile in tutte le aree geografiche considerate dalla norma. Questo modulo organizzativo sembra, piuttosto, un ritorno al passato, ossia alla disciplina uniforme e rigida della prima normativa organica in materia risalente al 1990, di cui riproduce, aggravandoli, difetti, carenze e rigidità.
 
La soluzione scelta irrigidisce, addirittura, quella strutturale della riforma dei poteri locali del 1990, eliminando, con la forzata coincidenza del territorio metropolitano con quello provinciale, anche l’ipotesi di definire un’area più ristretta comprendente solo il Comune capoluogo e i Comuni urbani collegati, o un’area più ampia di quello provinciale.
 
È un peccato che l’art. 18 del decreto legge n. 95 abbandoni, ad esempio, la possibilità di una soluzione meramente funzionalistica e volontaria, strutturata sul modello francese, come abbozzata dal Tuel, con la possibilità offerta alla Regione di optare, in alternativa alla Città metropolitana, per l’azione di cooperazione collaborativa dei Comuni (art. 24 Tuel).
 
Se il progetto non sarà rivisto, la riforma sarà destinata ad un probabile insuccesso. Se sarà attuato così com’è, rischia di consegnare alla collettività solo una nuova provincia, rinominata «Città metropolitana»: lo stesso ente provinciale, rafforzato nelle funzioni di area vasta, ma fortemente indebolito nella sua rappresentatività democratica della collettività amministrata, a causa dell’elezione indiretta dei suoi organi di governo. Un ente, in altri termini, nuovo solo nella forma, inadeguato a risolvere le complesse problematiche delle concentrazioni urbane e delle «città diffuse».
 
Tre sono, a mio parere, le correzioni essenziali da apportare, per evitare che la Città metropolitana, risulti la mera riconfigurazione politico-amministrativa e geografica di una provincia, e per superare l’impressione di un disegno lasciato allo stato embrionale, pensato solo per dare un ‘segnale’ di cambiamento, senza effettività sul piano ordinamentale.
 
La prima correzione riguarda la dimensione territoriale, che deve essere più flessibile in modo da poter essere modellata sulle diverse esigenze e specificità di ciascuna area geografica. Se alla base della Città metropolitana c’è un concetto di area allargata, nella quale una pluralità di servizi, attività e funzioni sono strettamente collegati fra loro ed espansi sul territorio al punto tale da rendere conveniente una gestione unica e coordinata, va da sé che prima si individuano i nodi principali delle singole reti e poi si definiscono i confini della Città. In altre parole, prima si guarda al ‘fisico’ della persona, poi si fa il ‘vestito’. In questa scelta dunque, non si può prescindere da un forte coinvolgimento dei territori interessati, secondo il modello procedurale previsto dalla Costituzione.
 
Prendiamo ad esempio la provincia che amministro, Venezia. La città di Venezia, con la sua laguna e le isole, è già un caso a parte, una «città Stato» (sul modello delle anseatiche tedesche), piuttosto che una Città metropolitana, comprendendo, comunque, Mestre e Marghera. E, in ogni caso, poco ha a che fare con i territori dell’est dell’attuale provincia, proiettati economicamente e territorialmente verso il Fiuli Venezia Giulia. Per Comuni come San Michele al Tagliamento, Gruaro, San Donà di Piave, Portogruaro, Concordia Sagittaria, è più Pordenone o Udine il polo di attrazione economico, ospedaliero e lavorativo, che non Venezia.
La Città metropolitana veneziana, pertanto, se realmente mirata alle necessità di collegamenti economici e lavorativi del suo reale hinterland, dovrebbe restringersi entro confini molto più ristretti di quelli della provincia cui succederebbe e, nello stesso tempo, estendersi oltre gli attuali confini veneziani per abbracciare Comuni dei territori padovano e trevigiano.
 
L’altra correzione riguarda le funzioni. Il legislatore dovrebbe puntare a dare effettività a un ente come la Città metropolitana ed evitare il rischio di un cambiamento gattopardesco, volto a non modificare nulla. La peculiarità di una città metropolitana non discende dall’esercizio delle funzioni «di area vasta». Questa scelta è riduttiva. Non ha alcuna rilevanza, per la fisionomia e la funzione di una città metropolitana vera e propria, affidarle ad esempio la funzione della «programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado». Una Città metropolitana vera e propria deve attendere al fondamentale compito, piuttosto, di assicurare nell’hinterland composito e complesso che la caratterizza orari, trasporti pubblici, collegamenti telematici, servizi generali integrati, coordinati, evoluti e sviluppati.
 
Risulta allora rilevante e strategica, ad esempio, la funzione della «mobilità e viabilità», a condizione che si specifichi che il sindaco metropolitano subentra nelle competenze dei sindaci dei Comuni dell’area metropolitana.
 
Anche la funzione fondamentale della «promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale» andrebbe arricchita con alcune delle più rilevanti e pervasive competenze dello Stato e delle Regioni in tema di sviluppo economico e sociale. Basti pensare, ad esempio, al tema delle vertenze per esuberi lavorativi delle grandi aziende, degli incentivi alle imprese, del sostegno ad infrastrutture e telematica, all’operato di promozione delle Camere di commercio, e così via.
 
In sintesi la Città metropolitana, per essere realmente utile e diversa dagli altri enti locali, dovrebbe essere dotata di specifiche competenze, sottratte a Stato e Regioni o, in alcuni casi, in concorso con esse, finalizzate allo sviluppo economico. Solo alcuni esempi: i grandi appalti per i nodi autostradali, gli aeroporti; le vertenze sulle crisi aziendali delle grandi aziende (che impiegano generalmente lavoratori del territorio); le iniziative di promozione dell’economia e delle aziende anche all’estero (il caso Expo, ad esempio).
 
L’ultima modifica al progetto di istituzione della città metropolitana, ma non certo per importanza, riguarda il sistema di scelta della governance del nuovo ente e, nello specifico, le modalità dell’elezione degli organi di governo. Non può sfuggire, infatti, che una disciplina elettorale di tipo indiretto sarebbe in palese contrasto con l’art. 5 della Costituzione, che, collegando il principio autonomista al principio democratico, esige che la rappresentanza popolare emerga unicamente da elezioni generali, dirette, libere, uguali, espressione del pluralismo politico cui compete la funzione di indirizzo e controllo sull’ente.
Bisogna puntare, al contrario, su un sistema di elezione che garantisca l’effettiva rappresentanza degli interessi del territorio con l’investitura diretta della comunità metropolitana: sindaco e consiglio metropolitani devono essere scelti dagli elettori del territorio, ossia dai soggetti chiamati poi a svolgere il civic auditing sul loro operato e a cui dare voce per l’espressione della critica sulle scelte di presidio e sviluppo del territorio, delle sue infrastrutture, della mobilità, dei servizi generali, ecc. In sintesi, e semplificando, se si ritiene che anche un piccolo Comune debba essere governato da persone scelte a suffragio universale, a maggior ragione tale regola dovrebbe valere per un ‘super Comune’ come la Città metropolitana.
Infine, il tema dei temi resta riuscire ad evitare il pericolo che la Città metropolitana divenga il luogo di rappresentanze lobbistiche che possano determinare scelte importanti in materia di economia, trasporti, rifiuti, sviluppo strategico dell’area. Perché in fondo l’argomento Città metropolitana prima che giuridico, è un tema di valenza politico-economica e sociale.
 
Mi chiedo se riusciremo a trovare il coraggio per un cambiamento effettivo. Lo dobbiamo ai nostri cittadini.
 
Chi è Francesca Zaccariotto:
 
Francesca Zaccariotto è presidente della Provincia di Venezia.

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