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Autonomia e modernità come condizioni. Città metropolitane, nuove province, unioni di comuni: il sistema istituzionale locale si rinnova per cambiare l’Italia

di Giorgio Orsoni 
Sindaco di Venezia
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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Di Giorgio Orsoni [*]
 
Abstract:
 
In questo contributo, tratto da un intervento all’assemblea dell’ANCI riunitasi a Bologna il 18 ottobre 2012, il sindaco Orsoni mette in rilievo gli aspetti positivi dell’istituzione della città metropolitana. La dimensione territoriale nasce, afferma il sindaco, «a geografia variabile»: il legislatore ha inteso attribuire alla città metropolitana uno spazio territoriale ‘minimo’, passibile tuttavia di implementazioni grazie all’autonomia di scelta garantita ai comuni. Proprio grazie alla «geografia variabile» si configura una forma di aggregazione che prescinde dai criteri che hanno fin qui caratterizzato la divisione in comuni e province, per disegnare nuove forme di governo locale ispirate alla logica del soddisfacimento dei concreti bisogni della collettività. Vi è dunque lo spazio perché ciascuna città metropolitana si doti anche di una disciplina statutaria differenziata. Nel rimettere in capo alla conferenza metropolitana la facoltà di optare per l’elezione degli organi con il suffragio universale e diretto o, invece, secondo un sistema di secondo grado, il legislatore ha inteso modulare la disciplina regolamentare secondo i bisogni e le esigenze delle diverse realtà comunali. Non è dunque esatto ritenere la città metropolitana un ente di secondo grado: si tratta invece di uno strumento del governo locale volto a «rappresentare un centro di aggregazione dei plurimi interessi della collettività, ed è la stessa formazione della compagine consiliare a consentire la rappresentatività di ciascuna realtà territoriale, indirizzandone al contempo il governo verso forme di coordinamento sinergico». Stesso discorso per il patrimonio e le risorse: alla città metropolitana è devoluto il patrimonio della provincia soppressa, ma essa riceve anche le risorse e il patrimonio trasferiti dai comuni. Essa, dunque, non sottrae risorse ai comuni ma ne accresce le disponibilità finanziarie, garantendo l’erogazione dei servizi alla collettività e apprestando livelli omogenei per l’intera realtà territoriale.
 
 
 
L’istituzione della città metropolitana e il riordino delle province rappresentano una tappa fondamentale nel processo di riforma del governo locale.
Le previsioni legislative poste agli artt. 17 e 18 del decreto denominato Spending review sono indicative dell’esigenza colta dall’attuale Governo di procedere a una revisione del sistema delle amministrazioni locali.
Si tratta, peraltro, di esigenze già da tempo manifestate e addirittura rappresentate nella stessa Carta costituzionale ove, con la modifica del titolo V, all’art. 114 si è prevista la configurazione di una nuova realtà territoriale, quale è appunto la città metropolitana.
La disciplina che il legislatore ha inteso prevedere per tale realtà locale, al di là della sua apparente complessità, è certamente indicativa di una scelta di fondo.
La scelta, cioè, di garantire forme di rappresentanza sostanziali e più incisive per le realtà territoriali e di creare al contempo modelli organizzativi volti a consentire l’esercizio coordinato e concertato delle funzioni amministrative e dunque l’esercizio congiunto delle attività volte all’erogazione di servizi pubblici.
Gli elementi caratterizzanti la nuova realtà locale vanno individuati, peraltro al pari degli altri enti locali già esistenti, nella disciplina impressa all’articolazione territoriale, nella configurazione degli organi di governo, nell’articolazione delle funzioni e nell’attribuzione di patrimonio o risorse.
La dimensione territoriale della città metropolitana nasce, a mio avviso, a geografia variabile.
Il legislatore ha previsto che il territorio della istituenda città metropolitana vada a coincidere con quello della sopprimenda provincia.
Il che significa che il legislatore ha inteso attribuire alla città metropolitana uno spazio territoriale ‘minimo’, passibile tuttavia di implementazioni.
L’adesione alla città metropolitana, infatti, da parte dei comuni estranei alla provincia di riferimento, ma comunque interessati alla nuova realtà di governo è esemplificativa dell’autonomia di scelta che il legislatore ha inteso attribuire ai singoli comuni.
Peraltro, se nell’ambito della disciplina relativa al riordino delle province, di cui all’art. 17 del decreto Spending review, è prevista la facoltà dei comuni di optare per una provincia diversa da quella di appartenenza, sul presupposto della «continuità territoriale», tale requisito non è invece espressamente previsto per l’adesione dei comuni esterni alla provincia di riferimento che intendano aderire alla città metropolitana.
Il legislatore, infatti, ha esemplificativamente consentito l’esercizio della facoltà di adesione in capo a quei comuni che si ritengano «interessati».
È evidente, peraltro, che l’interesse che deve sostanziare la manifestazione di adesione (che poi dovrà seguire l’iter procedimentale di cui all’art. 133 della Costituzione) debba configurarsi in relazione ad esigenze organizzative del territorio e debba aver di mira una efficiente gestione dell’attività amministrativa.
Ciò si evince chiaramente dall’elencazione delle funzioni (tutte di carattere sovracomunale) attribuite alla città metropolitana e dallo spazio che il legislatore ha riservato all’elaborazione di forme di accordo, tra i singoli comuni e la città metropolitana, per lo svolgimento di determinati servizi.
La ratio che deve sorreggere l’adesione alla città metropolitana da parte dei comuni esterni alla provincia di riferimento, dunque, deve essere necessariamente rintracciata nell’esigenza di garantire la realizzazione di un modello di governo idoneo a individuare le forme migliori di erogazione delle prestazioni volte al soddisfacimento dei bisogni della collettività.
L’amministrazione comunale che, in particolare, per dinamiche finanziarie non abbia la possibilità di garantire agli abitanti forme evolute di erogazione dei servizi pubblici, deve vedere nella città metropolitana la soluzione a tale pressante esigenza.
Non solo: la medesima amministrazione sarà in grado di garantire a coloro che risiedono nel territorio comunale forme di erogazione dei servizi pubblici in linea con quelle erogate nei territori limitrofi e nell’ambito dell’intera realtà metropolitana.
La sinergia delle attività comporta l’omogeneizzazione delle modalità di esercizio delle funzioni amministrative e la conseguente elevazione della qualità delle prestazioni.
Concepire la città metropolitana quale ente a geografia variabile consente di configurare una forma di aggregazione locale che prescinda dai criteri storici e talvolta occasionali che hanno fin qui caratterizzato la divisione del territorio statale in comuni e province, per disegnare invece nuove forme di governo locale ispirate alla logica del soddisfacimento dei concreti bisogni della collettività.
La realtà della città metropolitana, infatti, alla stregua delle previsioni legislative, non pare in alcun modo orientata ad omogeneizzare i territori comunali. Tutt’altro.
La città metropolitana, com’è oltremodo evidente ove ci si soffermi sulle scarne previsioni relative al contenuto dello statuto che la conferenza metropolitana (quale organo transitorio) andrà ad adottare, si configura, a mio avviso, come ente ad ordinamento differenziato.
Ciò non soltanto nel senso che l’ordinamento della città metropolitana assume caratteri peculiari rispetto a quello degli altri enti locali, ma ancor più incisivamente in quanto vi è lo spazio perché ciascuna città metropolitana si doti di una disciplina statutaria differenziata.
La potestà regolamentare che trova esplicazione nella formazione dello statuto, infatti, è a mio avviso una forma di garanzia del rispetto e dell’affermazione dell’identità di ciascuna realtà comunale che vi aderisca.
Si consideri altresì – e qui veniamo al secondo elemento caratterizzante la disciplina della nuova realtà locale – la disciplina relativa all’organizzazione.
Il legislatore ha individuato al riguardo due soli organi di gestione: il sindaco metropolitano e il consiglio metropolitano.
Fin qui, nulla di rilievo.
Tuttavia, ove ci si soffermi sull’articolato sistema elettorale, allora apparirà evidente lo spazio che il legislatore ha riconosciuto all’autonomia decisionale dei comuni interessati e alla rappresentanza delle rispettive istanze.
Nel rimettere in capo alla conferenza metropolitana (costituita, si badi bene, da tutti i sindaci dei comuni interessati oltre che dal presidente della provincia che andrà ad essere soppressa) la facoltà di optare, in sede di elaborazione dello statuto, per l’elezione degli organi secondo il sistema del suffragio universale e diretto o, invece, secondo il sistema tipico degli organi di rappresentanza di secondo grado, il legislatore ha inteso modulare la disciplina regolamentare della città metropolitana in aderenza ai bisogni e alle esigenze delle realtà comunali che ad essa aderiscono.
In realtà, è proprio attraverso l’autonomia di scelta delle modalità elettorali che si riconosce la peculiarità delle realtà comunali che andranno ad essere unitariamente e funzionalmente organizzate.
Con un’ulteriore peculiarità.
Si consideri, infatti, che nelle scelte del legislatore l’elezione dei componenti il consiglio metropolitano avrà pur sempre luogo tra i consiglieri dei comuni aderenti alla città metropolitana.
L’elettorato passivo, dunque, risulta circoscritto a coloro che già rappresentano i cittadini nell’ambito dei consigli comunali.
Tale configurazione legislativa ha indotto a ritenere, per taluni versi, la città metropolitana un ente di secondo grado.
A mio avviso si tratta invece di una scelta coerente con il disegno di concepire la città metropolitana come uno strumento del governo locale volto a rappresentare un centro di aggregazione dei plurimi interessi della collettività che ne costituisce la base, senza che a tale scelta consegua qualsivoglia intermediazione nella rappresentanza della collettività.
È infatti la stessa formazione della compagine consiliare a consentire la rappresentatività di ciascuna realtà territoriale, indirizzandone al contempo il governo verso forme di coordinamento sinergico.
Tale scelta si riflette anche nelle funzioni attribuite alla città metropolitana.
Siffatte funzioni, invero, per un verso hanno natura prettamente pianificatoria e organizzativa, per l’altro si caratterizzano in relazione alla dimensione ultra comunale sulla quale sono destinate ad incidere. Sicché esse non limitano le sfere di competenze attribuite ai comuni, ma ne imprimono invece una organizzazione coordinata.
Tale poliedricità di profili si rinviene anche in relazione al patrimonio e alle risorse che il legislatore ha inteso devolvere alla città metropolitana.
Alla città metropolitana è devoluto il patrimonio della provincia soppressa ma, ancor più incisivamente, essa riceve – oltre alle risorse ricevute dallo Stato in quanto ritenute volta per volta necessarie al perseguimento dei relativi obiettivi – le risorse e il patrimonio trasferiti da parte dei comuni ad essa aderenti, ai fini del perseguimento di determinati e precipui obiettivi.
La città metropolitana, dunque, non sottrae risorse ai comuni. Tutt’altro.
Essa ne accresce le disponibilità finanziarie, garantendo l’erogazione dei servizi alla collettività e apprestando livelli omogenei per l’intera realtà territoriale.
Tracciati i lineamenti essenziali del nuovo ente, non ci si può esimere dal considerare, quanto meno in una fase prospettica, quali potranno essere i riflessi della nuova disciplina sull’amministrazione.
Si consideri infatti che una riforma, in particolare quella che interessa l’ordinamento degli enti locali, si misura in relazione ai suoi effetti e dunque all’incidenza che essa produce sull’amministrare.
L’efficienza dell’agire amministrativo è direttamente proporzionale alla buona organizzazione del governo locale.
È necessario allora valutare in che misura le scelte di governo potranno essere tradotte nella quotidianità dell’agire amministrativo.
Lo strumento di raccordo, essenziale per il collegamento tra i due livelli di gestione del territorio (quello di governo e quello amministrativo), è certamente lo statuto.
È solo attraverso la previsione accurata delle norme statutarie che potrà riconoscersi a ciascuna realtà componente la città metropolitana la sua autonoma identità.
Analogamente, è solo attraverso la coerente lettura delle norme statutarie che può essere garantito, sul piano amministrativo, l’efficiente svolgimento delle funzioni di pianificazione e coordinamento alle quali la città metropolitana deve assolvere.
I due livelli di gestione (quello politico di governo e quello amministrativo) trovano pertanto un momento di raccordo nell’individuazione e applicazione della disciplina regolamentare dell’ente.
Da qui il ruolo essenziale delle previsioni statutarie.
Non solo: l’intento del legislatore di configurare la città metropolitana come un nuovo e articolato livello di governo locale volto ad ovviare ai problemi di dispersione e inefficienza conseguenti a un esercizio frammentato di competenze amministrative, nell’ambito di territori geograficamente e culturalmente omogenei, comporta un nuovo e peculiare impegno delle amministrazioni locali.
È questa la sfida che ci attende.
 

 
 
Chi è Giorgio Orsoni:
 
Giorgio Orsoni è sindaco di Venezia.

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