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Il finanziamento delle città metropolitane: profili critici

di Luca Antonini 
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto "Il Diritto della Regione", Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova. Presiede la Commissione per l'attuazione del federalismo fiscale ed è Capo Dipartimento per le riforme costituzionali.
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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Abstract:
 
In questo saggio, Luca Antonini evidenzia un aspetto critico dell’istituzione delle Città metropolitane: il sistema di finanziamento. L’articolo 18, comma 8, del d.l. n. 95/2012, infatti, si è limitato a importare il sistema di finanziamento definito dal d. lgs n. 68 del 2011: nonostante l’introduzione di una nuova disciplina rispetto all’art. 23 della legge delega n. 42 del 2009, non si è poi compiuto lo sforzo di strutturare anche una specifica normativa per la parte finanziaria. Ciò rappresenta una criticità di non poco conto, dal momento che l’autonomia finanziaria è «la pietra angolare del sistema delle autonomie». Questo sistema potrebbe anche portare a delle discrasie, dal punto di vista costituzionale, nel caso in cui la governance della città metropolitana si strutturi attraverso un Consiglio metropolitano di secondo grado, a cui potrebbe combinarsi un sindaco della città metropolitana non eletto dai cittadini. In queste fattispecie, non è facile ritenere rispettato quel principio no taxation without representation che costituisce un cardine universale dell’imposizione fiscale. «Appare del tutto inappropriato», conclude Antonini, «un sistema di finanziamento definito in termini tanto trascurati quanto quelli che è dato ritrovare nel d. l. n. 95 del 2012».
 
 
Se le città metropolitane hanno costituito per lungo tempo l’araba fenice del sistema autonomistico italiano, ci si poteva aspettare che al momento della loro istituzione, dopo oltre vent’anni dalla loro prima previsione, la disciplina del sistema di finanziamento si strutturasse in modo più adeguato. Non è accaduto, perché l’art. 18, comma 8, del d.l. n. 95/2012 ha semplicemente importato il sistema di finanziamento definito dal d. lgs. n. 68 del 2011, richiamandone gli articoli 23 (fondo perequativo per le Province e Città metropolitane) e 24 (Sistema finanziario delle Città metropolitane).
Nonostante quindi il d.l. n. 95 del 2012 abbia introdotto una nuova disciplina – rispetto al percorso che era stato individuato nell’art. 23 della legge delega n. 42 del 2009 – delle città metropolitane, non ha poi compiuto lo sforzo di strutturare anche una specifica normativa per la parte finanziaria, ma si è limitato a importare tout court quanto il legislatore delegato aveva definito in attuazione della legge n. 42 del 2009.
In altre parole, è cambiato il modello strutturale, essendo stato superato l’impianto originariamente previsto dall’articolo 23 della legge n. 42 del 2009[1], ma il sistema di finanziamento è rimasto invariato, definito con un procedimento ‘taglia e incolla’ che denota la scarsa consapevolezza di quanto i meccanismi di finanziamento siano invece fondamentali: giustamente Costantino Mortati definiva l’autonomia finanziaria come la pietra angolare del sistema delle autonomie[2].
Peraltro, un ‘taglia e incolla’ poco felice se si ricorda la stessa vicenda che nell’ambito dell’attuazione della legge delega n. 42 del 2009 ha caratterizzato le sorti della disciplina della città metropolitana. Qui l’art. 15 presentava una struttura sintetica ma ben definita nelle linee di principio,[3] che denotava una consapevolezza della necessaria corrispondenza fra risorse e funzioni, specificando anche un’attribuzione di specifici tributi, «anche diversi da quelli assegnati ai comuni».
Quando venne redatto il decreto legislativo n. 68 del 2011 (relativo in particolare al finanziamento di regioni e province), invece, l’attuazione della parte relativa alle città metropolitane non fu più di tanto oggetto di cura, come dimostra anche lo stesso scarno dibattito che avvenne all’interno della Commissione paritetica per il federalismo fiscale[4]. Non vi era in quel momento la piena convinzione che il processo di istituzione delle città metropolitane sarebbe effettivamente andato a buon fine, e la costruzione della parte finanziaria risentì di questa circostanza.
In particolare, l’art. 24 del d. lgs. n. 68 del 2011 attribuisce alle Città metropolitane le stesse risorse previste per le Province (ossia la compartecipazione all’Irpef del territorio, la compartecipazione alla tassa automobilistica regionale, l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile, l’IPT e gli altri tributi provinciali esistenti alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 68/2011). A queste risorse si aggiungono poi alcuni minori fonti di entrata (la facoltà di istituire un’addizionale sui diritti di imbarco e aeroportuali e un’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili) e infine un’imposta di scopo[5].
Rispetto quindi alla legge delega n. 42 del 2009, il decreto n. 68 del 2011 attua solo parzialmente il disegno definito nell’art. 15 perché: a) manca la previsione dell’istituzione di seri tributi specificamente riferibili alle Città metropolitane e quindi idonei a differenziare il gettito in funzione delle politiche e degli obiettivi dell’ente; b) viene lasciata nel vago la previsione per cui «in caso di trasferimento di funzioni da altri enti territoriali (…) è conferita alle città metropolitane una corrispondente maggiore autonomia di entrata»[6], non essendo specificato in che cosa questa consista; c) si lasciano le città metropolitane per diversi aspetti in balia delle decisioni di altri enti, come ad esempio nel caso dell’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili, che è possibile istituire solo se soppressa come tributo regionale.
Peraltro, non si tratta solo di un sistema di finanziamento alquanto sciatto, ma anche foriero di gravi potenziali discrasie. C’è infatti un ulteriore aspetto che merita attenta considerazione, perché un problema non indifferente di costituzionalità si determina nel caso in cui la governance della città metropolitana si strutturi attraverso un Consiglio metropolitano di secondo grado, cioè i cui componenti siano eletti tra i sindaci ed i consiglieri comunali dei comuni ricompresi nel territorio della Città metropolitana. È questa un’ipotesi prevista dall’art. 18, comma 8 del d.l. n. 95/2012, che potrebbe peraltro combinarsi anche con un Sindaco della città metropolitana non eletto dai cittadini ma dagli stessi amministratori locali. In queste fattispecie non è facile ritenere tranquillamente rispettato quel principio no taxation without representation che costituisce un cardine universale dell’imposizione fiscale[7]. Basti pensare al potere che gli organi della città metropolitana acquisiscono in relazione alla manovrabilità dell’imposta sull’RCA, manovrabile, in rialzo o ribasso, fino a 3,5 punti percentuali, o alla stessa decisione sulla istituzione della imposta di scopo.
Si tratta di una problematica inerente la ratio democratica dell’imposizione fiscale, che non del tutto pacificamente potrebbe ritenersi rispettata nell’esercizio di poteri fiscali assegnati a organi individuati non più attraverso l’elezione diretta dei cittadini ma con procedimenti di secondo grado.
Si tratta, peraltro, di una problematica che riguarda negli stessi termini il riordino delle province e che, in considerazione del rinvio alla fine del 2013 di tutto il processo, dovrebbe portare il legislatore a intervenire nuovamente su tutta la materia dedicando una maggiore attenzione ai profili inerenti il finanziamento.
Soprattutto nel caso delle città metropolitane, peraltro, in considerazione della novità che dovrebbe rappresentare la loro istituzione, appare del tutto inappropriato un sistema di finanziamento definito in termini tanto trascurati quanto quelli che è dato ritrovare nel d. l. n. 95 del 2012.
 
Chi è Luca Antonini:
 
Direttore scientifico della rivista giuridica della Regione del Veneto “Il Diritto della Regione”, Luca Antonini è avvocato e professore ordinario di Diritto Costituzionale all’Università di Padova.


[1] Art. 23, legge n. 42 del 2009. (Norme transitorie per le città metropolitane):
«1. Il presente articolo reca in via transitoria, fino alla data di entrata in vigore della disciplina ordinaria riguardante le funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale delle città metropolitane che sarà determinata con apposita legge, la disciplina per la prima istituzione delle stesse.
2. Le città metropolitane possono essere istituite, nell’ambito di una regione, nelle aree metropolitane in cui sono compresi i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. La proposta di istituzione spetta:
a) al comune capoluogo congiuntamente alla provincia;
b) al comune capoluogo congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei comuni della provincia interessata che rappresentino, unitamente al comune capoluogo, almeno il 60 per cento della popolazione;
c) alla provincia, congiuntamente ad almeno il 20 per cento dei comuni della provincia medesima che rappresentino almeno il 60 per cento della popolazione.
3. La proposta di istituzione di cui al comma 2 contiene:
a) la perimetrazione della città metropolitana, che, secondo il principio della continuità territoriale, comprende almeno tutti i comuni proponenti. Il territorio metropolitano coincide con il territorio di una provincia o di una sua parte e comprende il comune capoluogo;
b) l’articolazione del territorio della città metropolitana al suo interno in comuni;
c) una proposta di statuto provvisorio della città metropolitana, che definisce le forme di coordinamento dell’azione complessiva di governo all’interno del territorio metropolitano e disciplina le modalità per l’elezione o l’individuazione del presidente del consiglio provvisorio di cui al comma 6, lettera b).
4. Sulla proposta di cui al comma 2, previa acquisizione del parere della regione da esprimere entro novanta giorni, è indetto un referendum tra tutti i cittadini della provincia. Il referendum è senza quorum di validità se il parere della regione è favorevole o in mancanza di parere. In caso di parere regionale negativo il quorum di validità è del 30 per cento degli aventi diritto.
5. Con regolamento da adottare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri della giustizia, per le riforme per il federalismo, per la semplificazione normativa e per i rapporti con le regioni, è disciplinato il procedimento di indizione e di svolgimento del referendum di cui al comma 4, osservando le disposizioni della legge 25 maggio 1970, n. 352, in quanto compatibili.
6. Al fine dell’istituzione di ciascuna città metropolitana, il Governo è delegato ad adottare, entro trentasei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Ministro dell’interno, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa e del Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione, dell’economia e delle finanze e per i rapporti con il Parlamento, uno o più decreti legislativi, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) istituzione della città metropolitana in conformità con la proposta approvata nel referendum di cui al comma 4;
b) istituzione, in ciascuna città metropolitana, fino alla data di insediamento dei rispettivi organi così come disciplinati dalla legge di cui al comma 1, di un’assemblea rappresentativa, denominata «consiglio provvisorio della città metropolitana», composta dai sindaci dei comuni che fanno parte della città metropolitana e dal presidente della provincia;
c) esclusione della corresponsione di emolumenti, gettoni di presenza o altre forme di retribuzione ai componenti del consiglio provvisorio della città metropolitana in ragione di tale incarico;
d) previsione che, fino alla data di insediamento dei rispettivi organi così come disciplinati dalla legge di cui al comma 1, il finanziamento degli enti che compongono la città metropolitana assicura loro una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle funzioni da esercitare in forma associata o congiunta, nel limite degli stanziamenti previsti a legislazione vigente;
e) previsione che, ai soli fini delle disposizioni concernenti le spese e l’attribuzione delle risorse finanziarie alle città metropolitane, con riguardo alla popolazione e al territorio metropolitano, le funzioni fondamentali della provincia sono considerate, in via provvisoria, funzioni fondamentali della città metropolitana, con efficacia dalla data di insediamento dei suoi organi definitivi;
f) previsione che, per le finalità di cui alla lettera e), siano altresì considerate funzioni fondamentali della città metropolitana, con riguardo alla popolazione e al territorio metropolitano:
1) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;
2) la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici;
3) la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
7. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 6, corredati delle deliberazioni e dei pareri prescritti, sono trasmessi al Consiglio di Stato e alla Conferenza unificata, che rendono il parere nel termine di trenta giorni. Successivamente sono trasmessi alle Camere per l’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, da rendere entro trenta giorni dall’assegnazione alle Commissioni medesime.
8. La provincia di riferimento cessa di esistere e sono soppressi tutti i relativi organi a decorrere dalla data di insediamento degli organi della città metropolitana, individuati dalla legge di cui al comma 1, che provvede altresì a disciplinare il trasferimento delle funzioni e delle risorse umane, strumentali e finanziarie inerenti alle funzioni trasferite e a dare attuazione alle nuove perimetrazioni stabilite ai sensi del presente articolo. Lo statuto definitivo della città metropolitana è adottato dai competenti organi entro sei mesi dalla data del loro insediamento in base alla legge di cui al comma 1.
9. La legge di cui al comma 1 stabilisce la disciplina per l’esercizio dell’iniziativa da parte dei comuni della provincia non inclusi nella perimetrazione dell’area metropolitana, in modo da assicurare la scelta da parte di ciascuno di tali comuni circa l’inclusione nel territorio della città metropolitana ovvero in altra provincia già esistente, nel rispetto della continuità territoriale.»

[2] C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, II, Padova, 1976, IX ed., p. 906.

[3]«1. Con specifico decreto legislativo, adottato in base all’articolo 2 e in coerenza con i princìpi di cui agli articoli 11, 12 e 13, è assicurato il finanziamento delle funzioni delle città metropolitane mediante l’attribuzione ad esse dell’autonomia impositiva corrispondente alle funzioni esercitata dagli altri enti territoriali e il contestuale definanziamento nei confronti degli enti locali le cui funzioni sono trasferite, anche attraverso l’attribuzione di specifici tributi, in modo da garantire loro una più ampia autonomia di entrata e di spesa in misura corrispondente alla complessità delle medesime funzioni. Il medesimo decreto legislativo assegna alle città metropolitane tributi ed entrate propri, anche diversi da quelli assegnati ai comuni, nonché disciplina la facoltà delle città metropolitane di applicare tributi in relazione al finanziamento delle spese riconducibili all’esercizio delle loro funzioni fondamentali, fermo restando quanto previsto dall’articolo 12, comma 1, lettera d).»

[4] Cfr., amplius sul processo di attuazione della legge n. 42 del 2009, L. Antonini, Federalismo all’italiana. Dietro le quinte della grande incompiuta. Quello che ogni cittadino dovrebbe sapere, Venezia, 2013.

[5] Art. 24 (Sistema finanziario delle città metropolitane):
«1. In attuazione dell’articolo 15 della citata legge n. 42 del 2009, alle città metropolitane sono attribuiti, a partire dalla data di insediamento dei rispettivi organi, il sistema finanziario e il patrimonio delle province soppresse a norma dell’articolo 23, comma 8, della medesima legge.
2. Sono attribuite alle città metropolitane, con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da adottare su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza unificata, le seguenti fonti di entrata:
a) una compartecipazione al gettito dell’IRPEF prodotto sul territorio della città metropolitana;
b) una compartecipazione alla tassa automobilistica regionale, stabilita dalla regione secondo quanto previsto dall’articolo 19, comma 2;
c) l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori, conformemente a quanto previsto dall'articolo 17;
d) l’IPT, conformemente a quanto previsto dall'articolo 17;
e) i tributi di cui all’articolo 20.
3. Le fonti di entrata di cui al comma 2 finanziano:
a) le funzioni fondamentali della città metropolitana già attribuite alla provincia;
b) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali;
c) la strutturazione di sistemi di coordinati di gestione dei servizi pubblici;
d) la promozione ed il coordinamento dello sviluppo economico e sociale;
e) le altre funzioni delle città metropolitane.
4. Con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 2, è altresì attribuita alle città metropolitane la facoltà di istituire un’addizionale sui diritti di imbarco portuali ed aeroportuali;
5. La regione può attribuire alla città metropolitana la facoltà di istituire l’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili solo ove l’abbia soppressa ai sensi dell'articolo 8.
6. Con regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della citata legge n. 400 del 1988, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, entro un anno dall’entrata in vigore del presente decreto, è disciplinata l’imposta di scopo delle città metropolitane, individuando i particolari scopi istituzionali in relazione ai quali la predetta imposta può essere istituita e nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 6 del citato decreto legislativo n. 23 del 2011.
7. Con la legge di stabilità, ovvero con disegno di legge ad essa collegato, può essere adeguata l’autonomia di entrata delle città metropolitane, in misura corrispondente alla complessità delle funzioni attribuite, nel rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.
8. In caso di trasferimento di funzioni da altri enti territoriali in base alla normativa vigente è conferita alle città metropolitane, in attuazione dell’articolo 15 della citata legge n. 42 del 2009, una corrispondente maggiore autonomia di entrata con conseguente definanziamento degli enti territoriali le cui funzioni sono state trasferite.
9. Il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri con cui sono attribuite a ciascuna città metropolitana le proprie fonti di entrata assicura l’armonizzazione di tali fonti di entrata con il sistema perequativo e con il fondo di riequilibrio.
10. Dal presente articolo non possono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.»

[6] G. Fransoni, La finanza delle città metropolitane, in www.astrid.it; nonché V. Nicotra V., F. Pizzetti, La disciplina delle Città Metropolitane: un regime transitorio o un trompe l’oeil, in AA.VV., Il federalismo fiscale, Roma, 2009, p. 289 e ss.

[7] Al riguardo mi sia consentito rinviare a L. Antonini, Sussidiarietà fiscale. La frontiera della democrazia. Milano, 2005, p. 13 e ss.


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