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La città metropolitana tra proclami normativi e paralisi istituzionali

di Gaetano Trotta 
Già presidente della IV Sezione del Consiglio di Stato.
    
Pubblicato nell'edizione n. 3-4/2012 pubblicato il 06/06/2013



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Abstract:

 
Dopo aver ripercorso il cammino che ha portato alla genesi dell’istituto della Città metropolitana, nel quadro della normativa comunale e provinciale prima e della sua costituzionalizzazione poi – con il successivo intervento dell’art. 23 della legge 5 maggio 2009, n. 42 – nel suo editoriale Gaetano Trotta illustra dapprima i contenuti dell’articolo 18 del d. l n. 95 del 2012, che introduce una nuova disciplina e ne fissa l’operatività a partire da una data certa. Trotta analizza poi i profili problematici della normativa vigente, la quale ha suscitato non poche polemiche, sfociate in una serie di ricorsi alla Corte Costituzionale da parte di numerose regioni. Nel rilevare la portata innovativa dell’istituto della città metropolitana, assolutamente necessario per una strategica programmazione dello sviluppo economico di aree urbane ad alta intensità abitativa, Trotta conclude che «una declaratoria di incostituzionalità, anche giuridicamente ineccepibile, metterebbe necessariamente la parola fine a un tentativo sacrosanto di modernizzazione del paese in un momento di grande confusione istituzionale».
 
 
Sommario: 1. La genesi dell’istituto nel quadro della normativa comunale e provinciale – 2. La costituzionalizzazione dell’istituto e i successivi interventi normativi – 3. Il contenuto precettivo dell’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012 – 4. I profili problematici della normativa vigente – 5. Considerazioni conclusive
 
           
1. – La genesi dell’istituto nel quadro della normativa comunale e provinciale
 
L’istituto delle città metropolitane costituisce una vicenda emblematica della storia delle istituzioni pubbliche negli ultimi venti anni della nostra Repubblica, perché rappresenta in modo paradigmatico la distanza siderale tra i reiterati annunci di riforme strutturali dell’attuale sistema istituzionale e la concreta incapacità dello stesso di modernizzarsi mediante la effettiva introduzione nel nostro ordinamento di moduli organizzativi già positivamente sperimentati in altri paesi e assolutamente necessari per una strategica programmazione dello sviluppo economico di aree urbane ad alta intensità abitativa.
Il modello di “governo del territorio”, incentrato sul sistema istituzionale del comune e della provincia, presuppone realtà sociali, economiche ed urbanistiche autonome ed indipendenti tra loro; esso, però, mostra tutta la sua inadeguatezza ad amministrare concentrazioni urbanistiche sovracomunali, caratterizzate dall’intensa presenza di attività produttive, dalla elevata densità abitativa e, soprattutto, dall’interdipendenza dei centri abitativi. Questa realtà metropolitana esige un diverso assetto istituzionale e impone l’adozione di un modello diverso che, da un lato, consenta a tutti i territori interessati una effettiva rappresentatività e, dall’altro, abbia la capacità di governare i fenomeni della mobilità, dello sviluppo economico e della pianificazione territoriale.
Storicamente l’assetto degli enti locali nel nostro ordinamento trova la sua matrice unitaria nella disciplina comunale e provinciale della legge piemontese del 1859, (nota come legge Rattazzi, poi estesa nel 1865 al territorio del Regno d’Italia), che recepiva il sistema napoleonico della duplice natura dell’ente provinciale come circoscrizione territoriale del governo centrale e come “corpo morale” di dimensione sovracomunale. Solo con la legge Crispi del 1888 e il successivo testo unico del 1889, la provincia assunse la configurazione di ente di governo locale della comunità provinciale, secondo una disciplina positiva, non priva di ambiguità, che tranne modifiche marginali – contenute nei testi unici del 1915 e del 1934 – è rimasta sostanzialmente immutata fino al 1990, nonostante il significativo riconoscimento costituzionale di ente di governo locale, tutelato tra le Autonomie locali, a norma dell’art. 5 della Costituzione.
Con la legge 8 giugno 1990, n. 142 sull’ordinamento delle autonomie locali, il disegno costituzionale trova concreta attuazione con l’esplicito riconoscimento alla provincia della natura di ente locale alla stessa stregua del comune: come ente politico, cioè, pienamente rappresentativo degli interessi della propria comunità. In questa normativa, infatti, assume un carattere fortemente innovativo l’attribuzione alla provincia del compito (che in precedenza non aveva mai avuto) di programmazione e di pianificazione del territorio, collocando l’ente provinciale in una posizione di snodo tra comune e regione in un settore assolutamente strategico per lo sviluppo economico e per la gestione territoriale.
Non è senza significato il fatto che, contestualmente al riconoscimento alla provincia di un ruolo così rilevante nel sistema delle autonomie locali, il legislatore si sia reso conto che tale ruolo è ben diverso nelle province operanti in territori in cui sono insediati comuni di piccola o media dimensione rispetto a quelle che comprendono aree metropolitane. Mentre nel primo caso la provincia è in grado di assolvere alle funzioni di programmazione, di pianificazione e di coordinamento generale, svolgendo effettivamente i compiti previsti dalla legge per l’ente locale provinciale, nei territori metropolitani – caratterizzati dalla presenza assorbente e determinante del comune capoluogo, dotato di mezzi e di personale più consistenti di quelli dell’ente provincia, o dalla strettissima relazione tra capoluogo e comuni contermini, spesso anche questi di rispettabile dimensione – è evidente che la provincia non ha in concreto la forza di espletare quelle funzioni di pianificazione, di programmazione e di coordinamento demandatele dalla legge.
Con questa consapevolezza, il legislatore del 1990, sull’ordinamento delle autonomie locali, ha disciplinato in un apposito capo (VI: artt. 17-21) una diversa normativa per le aree metropolitane, introducendo per la prima volta nel nostro ordinamento l’istituto della città metropolitana.
Il citato art. 17 stabiliva che «sono considerate aree metropolitane le zone comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze Roma, Bari, Napoli, e gli altri comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali». Dopo avere demandato alla regione il compito di «procedere alla delimitazione territoriale di ciascuna area metropolitana, sentiti i comuni e le province interessate», la stessa norma stabiliva che «nell’area metropolitana la provincia si configura come autorità metropolitana con specifica potestà statutaria ed assume la denominazione di “città metropolitana”». Queste proposizioni normative – insieme alle altre disposizioni che prevedevano il procedimento costitutivo e le regole organizzative del nuovo istituto, demandando alla regione il relativo adempimento, con la comminatoria dell’intervento sostitutivo del Governo in caso di inottemperanza – non hanno avuto alcun seguito per l’inerzia tanto delle regioni quanto del Governo.
La medesima sorte toccava, poi, alle prescrizioni del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267: artt. 22-26), che aveva recepito, senza apportarvi significative modificazioni, le richiamate disposizioni della legge n. 142 del 1990.
 
 
2. – La costituzionalizzazione dell’istituto e i successivi interventi normativi
 
Con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, la città metropolitana è stata inserita, dal novellato art. 114, tra gli enti costitutivi della Repubblica insieme allo Stato, alle regioni, alle province e ai comuni, con il riconoscimento, al pari degli altri enti locali, del rango di ente autonomo con propri statuti, poteri e funzioni.
A dispetto di questo blasone, che conferisce alla città metropolitana il rango di ente necessario nel contesto del sistema di governo del territorio delineato dalla riforma costituzionale, l’istituto non è riuscito a decollare e a trovare la benché minima operatività anche per l’assenza nella normativa costituzionale di ogni altro spunto circa la procedura istitutiva delle città metropolitane, la loro struttura e la loro organizzazione, essendo del tutto evidente l’impossibilità di applicare in via analogica l’art. 133 della Costituzione sulla procedura di istituzione di nuove province. Anche la «delega al Governo per l’attuazione dell’art. 117, secondo comma, lett. p), della Costituzione e per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3», contenuta nell’art. 2 della legge 5 giugno 2003 n. 131 (altrimenti nota come legge La Loggia), è restata a livello di enunciazione di un’inderogabile esigenza normativa, stante la mancata emanazione dei corrispondenti decreti delegati.
Mentre non meritano di essere ricordati i ripetuti conati normativi contenuti nei disegni di legge volti a disciplinare i procedimenti per definire l’assetto definitivo delle città metropolitane, riveste particolare interesse la norma contenuta nell’art. 23 della legge 5 maggio 2009 n. 42, recante «delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione». In questa disposizione, sotto la rubrica «norme transitorie per le città metropolitane», il legislatore ha finalmente dettato, sia pure in via provvisoria, la disciplina per la prima istituzione delle stesse nelle regioni a statuto ordinario, «fino alla data di entrata in vigore della disciplina ordinaria riguardante le funzioni fondamentali, gli organi e il sistema elettorale delle città metropolitane che sarà determinata con apposita legge». Per effetto di tale prescrizione possono essere istituite città metropolitane nelle aree metropolitane già individuate dalla legge n. 142 del 1990, con l’aggiunta di quella di Reggio Calabria, secondo un procedimento caratterizzato dalle seguenti fasi:
 
a)    la proposta di istituzione è demandata all’iniziativa del comune capoluogo e della provincia, congiuntamente tra loro o separatamente; essa deve contenere la perimetrazione della città metropolitana, l’articolazione al suo interno in comuni e una proposta di statuto provvisorio volto a definire le forme di coordinamento dell’azione di governo all’interno del territorio metropolitano e a disciplinare le modalità per l’elezione o l’individuazione del presidente del consiglio provvisorio composto dai sindaci dei comuni che fanno parte della città metropolitana e dal presidente della provincia;
b)    il parere della regione;
c)    il referendum confermativo indetto tra tutti i cittadini della provincia;
d)    il decreto legislativo istitutivo di ciascuna città metropolitana in conformità con la proposta approvata nel referendum, recante altresì l’istituzione «di un’assemblea legislativa, denominata “consiglio provvisorio della città metropolitana”, composta dai sindaci dei comuni che fanno parte della città metropolitana e dal presidente della provincia», nonché la previsione che le funzioni fondamentali della provincia debbano essere considerate in via provvisoria funzioni fondamentali della città metropolitana, cui sono direttamente conferite – con riguardo alla popolazione e al territorio metropolitano – ulteriori funzioni fondamentali concernenti: 1) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; 2) la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici; 3) la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
 
Anche l’art. 23 della legge sul federalismo fiscale non ha avuto alcuna attuazione fino alla sua abrogazione intervenuta per effetto dell’art. 18, del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, la quale ha introdotto una nuova disciplina che istituisce direttamente le città metropolitane e ne fissa la operatività a partire da una data certa.
Per completezza va ricordato che il decreto legge 5 novembre 2012 n. 188, recante disposizioni urgenti in materia di province e città metropolitane, non è stato convertito in legge, con la conseguenza che le disposizioni in essa contenute e relative alle città metropolitane (artt. 5 e 7, comma 7), di carattere sostitutivo o integrativo della disciplina contenuta nel citato art. 18, hanno perso ogni efficacia: essa, dunque, costituisce allo stato la normativa vigente in tema di città metropolitane.
Da ultimo, va ricordato che la legge 24 dicembre 2012 n. 228, recante la legge di stabilità per il 2013, ha sospeso, all’art. 1, c. 115, ultima parte, fino al 31 dicembre 2013 l’applicazione delle disposizioni contenute nell’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135 del 2012, con la conseguenza che queste torneranno automaticamente operative alla data del 1° gennaio 2014.
 
 
3. – Il contenuto precettivo dell’art. 18 del d.l. n. 95 del 2012
 
La norma in esame dispone, in diretta attuazione degli artt. 114 e 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione, la soppressione delle province di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, alla data del 1° gennaio 2014 (ovvero dalla data precedente la cessazione del consiglio provinciale o dell’incarico commissariale), e la contestuale istituzione delle relative città metropolitane, stabilendo, quanto al territorio delle stesse, la coincidenza con quello della provincia contestualmente soppressa, salva la facoltà dei comuni interessati di deliberare con atto del consiglio l’adesione alla città metropolitana o, in alternativa, l’adesione a una provincia limitrofa ai sensi dell’art. 133 della Costituzione. Relativamente agli organi del nuovo istituto, la norma dispone che essi sono il consiglio metropolitano, composto da sedici, dodici o dieci consiglieri a seconda della fascia di popolazione di appartenenza, e il sindaco metropolitano, che può nominare un vice sindaco ed attribuire deleghe a singoli consiglieri.
La legge demanda all’autonomia statutaria la definizione dei modelli di governance prevedendo due differenti tipologie di statuto: quello preliminare a norma del comma 3-bis, deliberato dalla Conferenza metropolitana della quale fanno parte i sindaci dei comuni del territorio provinciale e il presidente della provincia, e quello definitivo di cui al comma 9, adottato dal consiglio metropolitano a maggioranza assoluta, i cui componenti sono eletti tra i sindaci e i consiglieri comunali dei comuni ricompresi nel territorio della città metropolitana, da un collegio formato dai medesimi. A tali organi collegiali spetta la scelta delle modalità di selezione del sindaco, con l’opzione per tre modelli organizzativi che rispettivamente prevedono che il sindaco metropolitano sia il sindaco del comune capoluogo, che esso sia eletto secondo le modalità previste per la elezione (indiretta) del presidente della provincia (comma 4, lett. b), ovvero che sia eletto a suffragio universale e diretto (comma 4, lett. c): in queste due ultime ipotesi, però, qualora lo statuto preliminare non sia stato tempestivamente approvato, la legge stabilisce, per evitare arresti procedimentali o inadempimenti paralizzanti, che sindaco metropolitano sia di diritto il sindaco del comune capoluogo fino all’approvazione dello statuto definitivo.  
Circa le modalità di elezione dei componenti del consiglio metropolitano, è previsto che essi siano eletti tra i sindaci e i consiglieri comunali nei comuni ricompresi nel territorio della città metropolitana secondo la duplice procedura elettorale, indiretta o diretta, prevista dalle lettere b) e c) del già citato comma 4.
Le funzioni attribuite alla città metropolitana sono tutte le funzioni fondamentali attribuite alle province, vale a dire quelle relative all’ambiente, al trasporto, alla viabilità, all’edilizia scolastica di secondo grado e alla pianificazione di coordinamento, nonché quelle concernenti la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali, la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano, la mobilità e viabilità e, infine, la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale (comma 7).
Accanto a questa enumerazione sintetica e per certi versi di carattere generico, la legge prevede che sia lo Stato che le regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle città metropolitane in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui al primo comma dell’art. 118 della Costituzione (comma 11-bis).
Non poteva mancare, in una norma volutamente operativa e direttamente istitutiva delle città metropolitane, una disposizione concernente le fonti di finanziamento e la dotazione patrimoniale del nuovo istituto. A questa incombenza provvede il comma 8 dell’art. 18, stabilendo che la città metropolitana subentri, in qualità di successore a titolo universale, in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi della provincia soppressa e che di quest’ultima le spettino di diritto il patrimonio e le risorse umane e strumentali, nonché le risorse finanziarie di cui agli artt. 23 e 24 del decreto legislativo 6 maggio 2011 n. 68, emanato in attuazione della legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, concernenti l’accesso al fondo perequativo, i tributi spettanti alla provincia soppressa e ulteriori fonti di entrata facoltativa, rimessi cioè alla potestà impositiva dell’ente, dopo l’attribuzione della stessa all’ente da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.
 
4. – I profili problematici della normativa vigente
 
L’istituzione delle città metropolitane e, soprattutto, il riordino delle province e loro funzioni, contemplato nel precedente art. 17 del d.l. n. 95 del 2012, convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012 n. 135, hanno sollevato sia in sede accademica sia a livello politico non poche riserve che sono sfociate, per un verso, in aperte contestazioni politiche all’operato del Governo e, per l’altro, in una serie di ricorsi alla Corte Costituzionale da parte di numerose regioni (cfr. ricorsi nn. 133, 145, 151, 153, 154, 159, 160, 161, 169/2012, rispettivamente proposti dalle regioni Molise, Lazio, Veneto, Campania, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Piemonte e Calabria). È appena il caso di rilevare che la maggior parte delle obbiezioni politiche e giuridiche riguarda il riordino delle province, ma è evidente che, specie per i profili procedimentali, le questioni giuridiche proposte nei riguardi del nuovo assetto delle province non potevano non coinvolgere anche la norma istitutiva delle città metropolitane.
Poiché la Corte ha già fissato l’udienza pubblica per la discussione dei predetti ricorsi per il 2 luglio 2013, vale a dire prima che la norma dell’art. 18 torni ad essere operativa, è sufficiente, in questa sede, farne un sommario accenno, che vale quanto meno a sottolineare la rilevanza e la consistenza delle dedotte questioni di costituzionalità.
Il primo profilo che viene in esame riguarda il dedotto difetto, quanto alla norma impugnata, dei presupposti di necessità ed urgenza che, a norma dell’art. 77 della Costituzione, autorizzano il Governo ad emanare decreti legge. Si tratta di un aspetto particolarmente delicato che riguarda non solo l’istituzione della città metropolitana ma anche il riordino delle province e, naturalmente, degli uffici territoriali del Governo (art. 10) e, quindi, di disposizioni sicuramente rilevanti sotto il profilo della spesa pubblica, in termini sia di riduzione sia di riqualificazione della stessa in un contesto istituzionale più moderno e, auspicabilmente, più efficiente.
Non meno problematica è la censura d’incompetenza legislativa dello Stato in materia di istituzione delle città metropolitane, che dovrebbe spettare, in mancanza di una disposizione espressa, alla competenza residuale delle regioni. A questo proposito vengono in discussione l’ambito e i limiti della materia di competenza esclusiva dello Stato indicata nella lett. p) dell’art. 117 della Costituzione, la quale afferma siffatta competenza per «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane»: si tratta di vedere se questa formula possa considerarsi comprensiva, oltre che della disciplina degli organi e delle funzioni, anche della potestà di provvedere alla loro istituzione, in un’ottica che consideri necessariamente tale potestà presupposta e preliminare alla competenza sull’ordinamento degli enti locali.
Anche le pretese lesioni delle prerogative delle regioni richiedono una ponderata riflessione, sia per ciò che riguarda il loro omesso coinvolgimento nella proceduta istitutiva o nel passaggio dei comuni da una città metropolitana a una provincia (e viceversa), sia in relazione all’ipotizzato trasferimento di funzioni amministrative regionalialla città metropolitana. In questi casi, occorrerà verificare se effettivamente siano state violate tali prerogative (con particolare riferimento alla soluzione normativa della necessaria coincidenza del territorio metropolitano con quello delle province contestualmente soppresse), e se la previsione del trasferimento di funzioni possa o meno essere considerata un vero e proprio obbligo o, piuttosto, un mero auspicio collegato alla efficiente operatività del nuovo istituto.
Quanto alla pretesa violazione, da parte delle disposizioni statutarie contemplate dal comma 9, lett. c) e d) dell’art. 18, dell’art. 118 della Costituzione, occorre verificare se esse possano davvero interpretarsi come facoltà della città metropolitana di trasferire proprie funzioni ai comuni che ne fanno parte e, all’inverso, dei comuni di deliberare il trasferimento di funzioni proprie a favore della città metropolitana: in realtà, le norme in esame «prevedono le modalità» con le quali la città metropolitana e i comuni «possono conferire proprie funzioni», e non è dubbio che tra queste modalità ve ne possono essere alcune non rispettose delle prerogative regionali, così come possono esservene altre che si muovono nell’ambito della legislazione regionale. Sicché, il problema della loro legittimità potrebbe spostarsi sulle modalità attuative delle disposizioni statutarie piuttosto che sulla loro astratta previsione, con la conseguenza di trasformare la questione di costituzionalità in un’ordinaria questione di legittimità delle disposizioni statutarie emanate in pretesa esecuzione delle norme sopra indicate.
           
 
5. – Considerazioni conclusive
 
Con la pronuncia del Giudice delle leggi, prevista nei prossimi mesi, è prevedibile che si concluda il conflitto tra i proclami normativi e le resistenze istituzionali che ha interessato per oltre un ventennio l’istituto della città metropolitana: questo potrà trovare finalmente la tanto sospirata operatività se la Corte potrà valutare, indipendentemente dai problemi che riguardano il riordino delle province, la portata innovativa del nuovo istituto e le attese connesse alla sua realizzazione: la necessità di organismi amministrativi in grado di governare lo sviluppo industriale nelle aree territoriali in cui sono concentrati gli insediamenti produttivi più strategici e di favorire, in un momento di grave crisi economica e di prolungata recessione, la crescita del sistema paese, è sotto gli occhi di tutti ed è auspicata dalla maggioranza delle forze produttive.
Una declaratoria di incostituzionalità, anche giuridicamente ineccepibile, metterebbe invece, necessariamente, la parola fine a un tentativo sacrosanto di modernizzazione del paese in un momento di grande confusione istituzionale.
 
 
Chi è Gaetano Trotta:
 
Presidente della IV Sezione del Consiglio di Stato, Gaetano Trotta è componente del Comitato scientifico della rivista giuridica “Il Diritto della Regione”. 
 
 

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