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Giurisprudenza Costituzionale

Una pronuncia della Corte costituzionale che riporta alla nozione costituzionale di perequazione e solidarietà: l’incostituzionalità parziale del Piano Sud

di Tania Scarabel 
Dottoranda di ricerca in Diritto costituzionale, Università degli Studi di Padova
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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Abstract:
Questo contributo intende individuare il significato di perequazione “verticale” e “orizzontale”. Dopo aver illustrato la fattispecie oggetto della sentenza in commento, si analizzano le regole di perequazione fiscale riparatorie degli squilibri geo-economici individuati dalla dottrina e dalla giurisprudenza. Infine, si approfondiscono le problematiche affrontate dalla Corte. In particolare, l’interesse ad agire nei ricorsi regionali e le ipotesi di “intervento speciale” tassativamente previste.
 
 
1. La sentenza n. 176 del 2012 consente un importante chiarimento in merito al tipo di perequazione fiscale che lo Stato deve attuare, anche nell’ambito di interventi strutturali come quelli del cd. “Piano Sud”. Del resto, da tempo, la dottrina[1] aveva sottolineato l’esigenza di un intervento della Corte costituzionale sulla definizione dei criteri e, soprattutto, dei limiti di politiche perequative “riparatorie”, anche a seguito di pronunce che avevano suscitato forti perplessità come quella relativa ai “maxi ripiani” a favore di alcune Regioni meridionali, attuati dal decreto legge n. 23 del 20 marzo 2007 e poi dalla finanziaria per il 2008 (sentenze n. 216 del 2008 e n. 107 del 2009).
L’oggetto della pronuncia n. 176 del 2012 della Corte è stato l’articolo 5 del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, che stabiliva, al comma I, che la spesa in termini di competenza e di cassa effettuata annualmente da ciascuna delle cinque Regioni inserite nell’“obiettivo convergenza” (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia) potesse eccedere i limiti di spesa imposti dal patto di stabilità interno[2]. Al contempo, prevedeva però l’obbligo di garantire gli equilibri di finanza pubblica, finendo per imporre un obbligo di compensazione “orizzontale” a carico delle altre Regioni. Infatti, al comma II stabiliva: “al fine di salvaguardare gli equilibri di finanza pubblica, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale e di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano da adottare entro il 30 settembre di ogni anno, sono stabiliti i limiti finanziari per l’attuazione del comma 1, nonché le modalità di attribuzione allo Stato ed alle restanti regioni dei relativi maggiori oneri, garantendo in ogni caso il rispetto dei tetti complessivi, fissati dalla legge per il concorso dello Stato e delle predette regioni alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per l’anno di riferimento”.
In questo modo, oltre a creare una forte disparità tra le Regioni che avrebbero potuto e quelle che non avrebbero potuto escludere dal Patto di stabilità le spese a valere sui fondi suddetti, la disposizione prevedeva che i maggiori oneri derivanti dall'applicazione del comma I dell'art. 5 bis fossero posti a carico anche delle Regioni escluse dall'obiettivo convergenza. In altre parole, le più ampie possibilità di spesa riconosciute alle cinque Regioni in obiettivo convergenza si sarebbero dovute compensare con maggiori oneri accollati anche alle restanti Regioni. È utile precisare che l'incidenza della spesa per i fondi FAS (dopo il decreto legislativo n.88 del 2011, Fondo Sviluppo e Coesione) è molto più elevata per le cinque Regioni dell'obiettivo convergenza rispetto a quella delle altre Regioni: si tratta di 12.350.636 milioni di euro per le cinque Regioni, rispetto ai 4.675.955 per tutto il Centro-Nord, come si evince dalla delibera CIPE 11 gennaio 2011 – pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 7 aprile 2011n. 80 –, che contiene la tabella delle risorse FAS (ora, FSC) 2007-2013 per levarie Regioni[3].
In sostanza, questa forma di riequilibro dello sforamento del tetto del Patto di stabilità per le Regioni Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia avrebbe determinato rilevanti oneri per le Regioni del Centro-Nord.
Questi erano i termini della questione che la Corte costituzionale è stata chiamata a giudicare; per meglio chiarire la questione, è utile ricostruire l’ambito che l’art. 119 dedica alla perequazione e agli interventi speciali.
L’articolo 119 Cost., infatti, riconosce agli enti locali autonomia finanziaria di entrata e di spesa e individua due modalità di finanziamento delle funzioni loro attribuite: una ordinaria, l’altra speciale. In particolare, la prima tipologia di finanziamento è disciplinata al III comma che prevede che “la legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante” e, unitamente alla compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al territorio di pertinenza devono, ai sensi del IV comma, consentire “ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”.
La seconda tipologia è regolata dal V comma che chiarisce che “per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.
In relazione agli interventi speciali, la legge delega n. 42/2009 all’art. 16 ha stabilito le modalità in base alle quali devono essere finanziati gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione[4]. Tale articolo della legge delega è stato poi attuato dal decreto lgs. n. 88 del 2011.
 
2. Nel suo insieme si tratta di un quadro normativo piuttosto articolato, che la dottrina ha aiutato a chiarire. In particolare, secondo Franco Gallo tra i più importanti obiettivi perseguiti dalla legge delega in attuazione del nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, “che traspare da un’attenta lettura della stessa e che ha un valore atemporale, indipendente dal varo dei decreti e regolamenti attuativi”, è la definizione a regime “di regole di perequazione fiscale riparatorie degli squilibri geo-economici, che siano rispettose dei principi di uguaglianza, solidarietà, efficienza e sussidiarietà, pur senza contraddire il principio di autonomia e il suo corollario di autosufficienza finanziaria nello svolgimento delle funzioni, stabiliti dagli artt. 5 e 119 Costituzione”[5]. In questi termini, attraverso una lettura sistematica della disposizione dell'art.119, se ne è evitata una interpretazione riduttiva limitata alle sole capacità fiscali. 
La legge delega n. 42/2009, infatti, in attuazione dell’articolo 119 Costituzione, e in particolare il decreto lgs. n. 68 del 2011, hanno disciplinato il sistema di riparto perequativo regionale distinguendo tra servizi essenziali e non essenziali. I primi sono finanziati integralmente al costo standard, permettendo la piena copertura del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali per tali servizi nella Regione più “virtuosa”. I costi sostenuti per l’erogazione di tali servizi sono finanziati con risorse proprie, ed eventualmente attraverso i trasferimenti perequativi. Per quanto riguarda invece i servizi non essenziali, le Regioni con minore capacità fiscale possono partecipare al fondo perequativo al solo scopo di ridurre le differenze interregionali di gettito per abitante.
È chiaro che questo trattamento differenziato dei servizi in ragione del loro carattere essenziale o meno è l’effetto di una “precisa scelta del legislatore diretta a privilegiare la spesa sociale in un contesto di federalismo fiscale cooperativo, (…) ed a perseguire l’obiettivo dell’«integrale finanziamento delle funzioni» fissato dal richiamato IV comma dell’art. 119 Cost.”[6].
Per quanto riguarda i trasferimenti straordinari di cui al V comma dell’art. 119 Cost. lo Stato “destina risorse aggiuntive” ed “effettua interventi speciali” per finanziare funzioni diverse dal normale esercizio per le quali vige il principio dell’autosufficienza di cui al IV comma. Questi interventi si sostanziano sia in trasferimenti di risorse finanziarie che in esplicazione di attività di tipo materiale.
È importante sottolineare che, a differenza delle risorse previste dal fondo perequativo che hanno come beneficiari indistinti le Regioni e gli enti locali con minore capacità fiscale, i destinatari di cui al V comma sono “determinati Comuni, Province, Regioni e Città metropolitane”.
La norma persegue quattro specifiche finalità: "promuovere lo sviluppo economico", promuovere "la coesione e la solidarietà sociale", "rimuovere gli squilibri economici e sociali", "favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona". Di conseguenza, tali risorse non avrebbero finalità perequative[7], essendo piuttosto finalizzate al raggiungimento di obiettivi specifici che mirano alla soddisfazione di particolari bisogni.
Secondo, dunque, l’interpretazione maggioritaria del V comma – poi avallata dalla stessa legge n. 42 del 2009 – le “risorse aggiuntive” e gli “interventi speciali” sono strumenti aggiuntivi finalizzati a fronteggiare situazioni straordinarie e temporanee.
 
3. L’occasione che si è presentata alla Corte costituzionale con l’impugnazione da parte delle Regioni dell’art. 5 bis ha permesso alla giurisprudenza costituzionale un importante chiarimento, in relazione a un triplice profilo, attinente agli interventi speciali.
 
3.1. In primo luogo la Corte è stata chiamata a pronunciarsi in relazione alla questione dell’interesse ad agire, che era stato il motivo che aveva portato a ritenere inammissibili le impugnative regionali del maxi ripiano effettuato in occasione della finanziaria 2008.
Nella sentenza n. 216 del 2008, infatti, la Corte si era trovata a decidere in merito al ricorso proposto dalle Regioni Veneto e Lombardia avverso il decreto legge n. 23 del 20 marzo 2007, recante “Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore sanitario, nonché in materia di quota fissa sulla ricetta per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, sia nella versione originaria sia in quella modificata dalla legge di conversione n. 64 del 17 maggio 2007. L’art. 1 del contestato decreto disponeva che lo Stato – in deroga all’obbligo per le Regioni di coprire gli eventuali disavanzi di gestione con oneri a proprio carico– avrebbe concorso al ripiano dei disavanzi del Servizio sanitario nazionale per il periodo 2001-2005, di alcune Regioni meridionali[8]. Si trattava di uno stanziamento di parecchi miliardi di euro a favore di cinque Regioni del Centro e del Sud in extra deficit sanitario.
La Corte costituzionale nella sentenza dichiarò l’inammissibilità del ricorso, escludendo che le norme impugnate incidessero sulla sfera di competenza regionale e affermando che le Regioni potevano “far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se esso si risolva in un’esclusione o limitazione dei poteri regionali, senza che possano aver rilievo denunce di illogicità o di violazione di principi costituzionali che non ridondino in lesione delle sfere di competenza regionale”[9].
Inoltre, la Corte negò la sussistenza della condizione necessaria ai fini dell’ammissibilità, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, di un interesse – attuale e concreto – a proporre l’impugnazione.
In merito a tale interesse, la Corte precisò che “l’unico interesse che le Regioni sono legittimate a far valere è quello alla salvaguardia del riparto delle competenze delineato dalla Costituzione”, cosicché esse avrebbero avuto titolo solo a denunciare le violazioni “in grado di ripercuotere i loro effetti, in via diretta ed immediata, sulle prerogative costituzionali loro riconosciute dalla Costituzione”.
Di conseguenza, la Corte costituzionale dichiarò l’inammissibilità dei ricorsi proposti, in quanto non fondati sulla violazione delle norme sul riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni.
La Corte, inoltre, nella sentenza specificò che non poteva “ritenersi sussistente un’astratta idoneità della disciplina in contestazione ad influire sull’autonomia finanziaria delle Regioni ricorrenti, di cui all’art. 119 Cost., in particolare limitando il reperimento di risorse da destinare alla gestione del servizio sanitario regionale”, poiché se da un lato si trattava di un intervento che favoriva solo alcune Regioni, dall’altro, era “effettuato con oneri a carico della fiscalità generale”, sicché la eventuale caducazione di tali norme non avrebbe comportato, “anche per l’assenza di un fondo sanitario nazionale (…) destinato esclusivamente al finanziamento della spesa sanitaria, la ridistribuzione di maggiori risorse in favore di tutte le Regioni (…)”.
La Corte dunque finì per adottare una concezione piuttosto ristretta e formalistica dell’interesse ad agire, ritenendo ammissibili ricorsi regionali nei soli casi in cui le misure complessivamente adottate vadano a ridurre in modo diretto le entrate regionali.
La soluzione proposta dalla Corte nella sentenza n.216 del 2008 è stata giustamente criticata dalla dottrina sotto un duplice profilo.
In primo luogo, il motivo fondante della decisione si è concretato esclusivamente sull’interesse ad agire e sulla inammissibilità dei ricorsi e ha trascurato la corretta interpretazione del V comma dell’art. 119 Cost., che invece costituiva “l’autentico fondamento della contestata scelta legislativa[10].
Sotto un secondo profilo, la sentenza della Corte concretizzava “un forte disincentivo” in quanto, ancora una volta, si determinava il paradossale risultato di penalizzare sostanzialmente le Regioni con le migliori capacità gestionali e amministrative[11].
In tal modo la vittima della vicenda era quel principio di responsabilità che dovrebbe costituire l’essenza dell’articolo 119 della Costituzione e del federalismo fiscale.
Un sistema di finanziamento fondato sul ripiano a piè di lista e sul criterio della spesa storica genera, infatti, fenomeni di spesa irresponsabile e di inefficienza: “è uno spaccato significativo della situazione, che dimostra un disordine che viene pagato da tutti i contribuenti italiani”[12].
E infatti ancora oggi, nonostante i ripiani a piè di lista a carico della fiscalità generale, come quelli “salvati” dalla Corte costituzionale nelle sentenze del 2008 e del 2009, in queste Regioni si continuano a registrare forti disavanzi e alti livelli di migrazione sanitaria[13].
           
3.2. Nella sentenza n. 176 del 2012 alla Corte è stata riproposta una fattispecie per certi versi analoga nella sostanza a quella appena descritta, ma diversamente strutturata, che ha permesso una pronuncia decisamente più apprezzabile rispetto a quelle precedenti.
Anche in questo caso il legislatore statale ha approntato un intervento speciale, ma i profili erano tali che la Corte ha potuto e voluto entrare nel merito della questione. In particolare, la Corte si è trovata a decidere anche in questa occasione sull’interesse ad agire delle Regioni e sull’aspetto della suddivisione delle competenze.
Qui la Corte ha affermato che “le Regioni ricorrenti, pur non richiamando l’invasione specifica di alcuna delle competenze di cui all’art. 117 Cost., lamentano il concreto pregiudizio della compressione delle risorse destinate all’esercizio delle proprie funzioni e la sua non conformità ai precetti dell’art. 119 Cost. Ciò in conseguenza dei riflessi applicativi della norma impugnata, che comportano sia la conservazione cautelativa, in attesa dell’emanazione del decreto ministeriale, della provvista finanziaria a carico delle Regioni contribuenti, sia la sottrazione delle somme compensative, una volta entrato a regime il decreto stesso”[14].
La sentenza precisa, infatti, che – diversamente da quanto deciso nel 2008 e nel 2009, dove gli interventi erano effettuati con oneri a carico della fiscalità generale – le disposizioni impugnate incidevano sulla sfera di autonomia finanziaria delle Regioni ricorrenti e pertanto sussisteva un loro immediato e diretto interesse ad agire.
In particolare, la Corte ha chiarito che “l’analisi letterale e sistematica della norma impugnata porta dunque a concludere che essa non si limita ad autorizzare la spendita dei fondi integrativi dei contributi comunitari in deroga alle prescrizioni del patto di stabilità, ma attribuisce piuttosto le conseguenze finanziarie di tale disposizione allo Stato e alle altre Regioni, al fine di assicurare il rispetto della clausola di invarianza dei tetti. È proprio questa “chiamata in solidarietà”, lamentata dalle ricorrenti, che rende concretamente possibile ed attuabile la deroga contenuta nel comma 1 dell’art. 5-bis, gravando dei correlati oneri non solo lo Stato ma anche le altre Regioni”.
Sotto il secondo profilo, la Corte – rispetto alla sentenza n. 216 del 2008 – ha quindi assunto in questa occasione una posizione diversa, che ha condotto al riconoscimento dell’interesse ad agire.
 
3.3. Sotto il terzo profilo, la Corte ha ribadito che gli interventi consentiti sono solo quelli tassativamente previsti dalla Costituzione.
In particolare, la Corte si è soffermata sulla possibilità di inquadrare l’intervento previsto dal legislatore tra gli schemi approvati dall’articolo 119 Costituzione[15].
A tal proposito, la Corte ha affermato che la disposizione impugnata “non (era) comunque riconducibile alle ipotesi di cui all’art. 119 Cost., poiché (detta) norma e quelle attuative sono esplicite nello stabilire che gli interventi perequativi e solidali devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle reperite per l’esercizio delle normali funzioni e che tali risorse devono provenire dallo Stato”. In questo modo la Corte precisa che “mentre il concorso agli obiettivi di finanza pubblica è un obbligo indefettibile di tutti gli enti del settore pubblico allargato, di cui anche le Regioni devono farsi carico attraverso un accollo proporzionato degli oneri complessivi conseguenti alle manovre di finanza pubblica (ex plurimis, sentenza n. 52 del 2010), la perequazione degli squilibri economici in ambito regionale deve rispettare le modalità previste dalla Costituzione, di modo che il loro impatto sui conti consolidati delle amministrazioni pubbliche possa essere fronteggiato ed eventualmente ridistribuito attraverso la fisiologica utilizzazione degli strumenti consentiti dal vigente ordinamento finanziario e contabile”.
In altre parole, la Corte da un lato ha affermato il requisito dell’aggiuntività delle risorse che deve caratterizzare gli interventi speciali, e dall’altro ha precisato che l’erogazione delle stesse deve avvenire da parte dello Stato e non a carico delle altre Regioni[16].
Nel caso in esame, gli interventi non erano né aggiuntivi rispetto alla politica economica ordinaria né erano sostenuti dallo Stato, ma erano a carico delle Regioni estranee dall’obiettivo convergenza e pertanto non rientranti negli schemi previsti dall’art. 119 Costituzione[17].
È interessante precisare che la Corte è sembrata ritenere che nel nostro sistema, a differenza di altri ordinamenti, sia ammessa solo la perequazione “verticale” e non quella “orizzontale”.
La sentenza, infatti, fa riferimento a un “implicito riconoscimento del principio di tipicità delle ipotesi e dei procedimenti attinenti alla perequazione regionale, che caratterizza la scelta legislativa di perequazione “verticale” effettuata in sede di riforma del Titolo V della Costituzione mediante la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)”.
Questo evidentemente differenzia il nostro da altri ordinamenti, come quello tedesco, dove convivono trasferimenti verticali (dal Bund ai Länder) che orizzontali (da Land a Land). In particolare, il sistema di trasferimenti dai Länder finanziariamente più forti ai Länder finanziariamente più deboli avviene tramite la determinazione dell’indice di capacità finanziaria e dell’indice di fabbisogno finanziario. L’indice di capacità finanziaria (pro capite) di ciascun Land è costituito dalla somma dei tributi propri, del gettito delle imposte comuni e il 50% del gettito delle imposte comunali. L’indice di fabbisogno finanziario di ciascun Land è costituito dalla media delle entrate fiscali (pro capite) moltiplicata per la popolazione del singolo Land. Dal confronto di questi due parametri si potranno determinare due ipotesi. La prima si ha quando l’indice di capacità finanziaria superi l’indice di fabbisogno, e in questo caso il Land è tenuto ad erogare allo Stato ritenuto finanziariamente parte “più debole”. La seconda ipotesi, viceversa, si verifica qualora l’indice di capacità finanziaria risulti inferiore all’indice di fabbisogno, e in questo caso spetta al Land il diritto di ricevere i trasferimenti perequativi dallo Stato. Al termine del procedimento sono previste due importanti clausole di garanzie, che hanno l’obiettivo di assicurare che le entrate tributarie dei Länder ritenuti deboli raggiungano il 95% della media e che le entrate tributarie dei Länder ritenuti forti non scendano al di sotto del 100% della media[18].
In ogni caso, tornando alla questione decisa dalla sentenza, va conclusivamente precisato che la Corte giunge a dichiarare che gli interventi disciplinati dalla norma impugnata “non trovano fondamento, né nell’art. 119 Cost., né nella legge n. 42 del 2009 e neppure nei decreti legislativi 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario) e n. 88 del 2011”.
Tuttavia, la Corte precisa che “il rispetto di detto principio di tipicità non impedisce certamente – allo stato della legislazione – che possano essere adottati interventi perequativi a favore delle collettività economicamente più deboli. Ciò potrà tuttavia avvenire solo attraverso quei moduli legislativi e procedimentali non collidenti con il dettato dell’art. 119 Cost., alcuni dei quali sono già stati scrutinati favorevolmente da questa Corte”.
In particolare si tratta di interventi statali a favore di “determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”, con finalità “di perequazione e di garanzia enunciate nella stessa norma costituzionale (promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale; rimuovere gli squilibri economici e sociali; favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona), o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni”[19].
 
 Chi è Tania Scarabel:
 
Dottoranda di ricerca in Diritto costituzionale, Università degli Studi di Padova.


[1] Cfr. R. BIN – G. FALCON, Diritto regionale, Bologna, il Mulino, 2012, pag. 276 – 292.

[2] La norma aveva ad oggetto i cofinanziamenti nazionali dei fondi comunitari a finalità strutturale e comunque le risorse per lo sviluppo e la coesione di cui all’art. 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88 (Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali, a norma dell’articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

[3]In particolare, nella programmazione della politica regionale nazionale e comunitaria 2007-2013 sono previsti: FAS (oggi FSC) pari a euro 63,20 MLD, FS pari a euro 28,80 MLD, cofinanziamento pari a euro 30,00 MLD. Il cofinanziamento nazionale – a garanzia dell’applicazione del principio di addizionalità – è stato stanziato e ripartito con delibera CIPE del 15 giugno 2007, che ha previsto una percentuale di cofinanziamento da parte del bilancio dello Stato pari ad una media del 50% (tramite il FdR ex legge 187/1983). Per le Regioni Convergenza la copertura finanziaria della parte di cofinanziamento nazionale è assicurata per circa il 30% dai bilanci delle Regioni. A fine aprile 2010, circa tre anni e mezzo dopo l’avvio del 2007 – 2013, risultava speso solo un dodicesimo dei fondi totali, e solo un sesto delle risorse risultava impiegato: il Sud più riceveva i fondi e meno si sviluppava in termini di PIL.

[4] Art 16(Interventi di cui al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione). 1. I decreti legislativi di cui all'articolo 2, con riferimento all'attuazione dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, sono adottati secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a) definizione delle modalità in base alle quali gli interventi finalizzati agli obiettivi di cui al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione sono finanziati con contributi speciali dal bilancio dello Stato, con i finanziamenti dell'Unione europea e con i cofinanziamenti nazionali, secondo il metodo della programmazione pluriennale. I finanziamenti dell'Unione europea non possono essere sostitutivi dei contributi speciali dello Stato;
b) confluenza dei contributi speciali dal bilancio dello Stato, mantenendo le proprie finalizzazioni, in appositi fondi a destinazione vincolata attribuiti ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni;
c) considerazione delle specifiche realtà territoriali, con particolare riguardo alla realtà socio-economica, al deficit infrastrutturale, ai diritti della persona, alla collocazione geografica degli enti, alla loro prossimità al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale, ai territori montani e alle isole minori, all'esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico ai fini della promozione dello sviluppo economico e sociale;
d) individuazione di interventi diretti a promuovere lo sviluppo economico, la coesione delle aree sottoutilizzate del Paese e la solidarietà sociale, a rimuovere gli squilibri economici e sociali e a favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona; l'azione per la rimozione degli squilibri strutturali di natura economica e sociale a sostegno delle aree sottoutilizzate si attua attraverso interventi speciali organizzati in piani organici finanziati con risorse pluriennali, vincolate nella destinazione;
e) definizione delle modalità per cui gli obiettivi e i criteri di utilizzazione delle risorse stanziate dallo Stato ai sensi del presente articolo sono oggetto di intesa in sede di Conferenza unificata e disciplinati con i provvedimenti annuali che determinano la manovra finanziaria. L'entità delle risorse è determinata dai medesimi provvedimenti.

[5] F. GALLO, I principi del federalismo fiscale, in Diritto e pratica tributaria, Cedam, 2012, pag. 2.

[6] F. GALLO, I principi del federalismo fiscale, in Diritto e pratica tributaria, cit., pag. 25.

[7] Una particolare interpretazione è stata offerta da Gallo F., Il nuovo articolo 119 della Costituzione e la sua attuazione, in Bassanini F., Macciotta G., L’attuazione del federalismo fiscale. Una proposta, Bologna, Il Mulino, 2003, pp. 182-183. Vi si legge: «rimane però il fatto limitativo che, dato il suo carattere aggiuntivo (e perciò in qualche modo speciale) l'intervento ex articolo 119, comma 5, ai fini del finanziamento dei livelli essenziali di suddetti diritti possa ridursi ad essere il risultato dell'applicazione non di un meccanismo legislativo solidaristico, automatico e fisiologico (come sarebbe se il finanziamento fosse imputato al fondo perequativo di cui al comma 3 dell'articolo 119), bensì di una incerta quanto opinabile dialettica politica e rivendicazionistica, in cui lo Stato potrebbe rivestire la sgradevole figura dell'elemosiniere di ultima istanza». Pertanto, secondo l’autore la sola via per evitare questa eventualità potrebbe essere quella di ricostruire in via interpretativa il comma 5 «come uno strumento (non straordinario e, comunque, mirato) di perequazione integrativa in termini di fabbisogno, in qualche modo associata a vincoli di destinazione e nella forma di matching grants. Uno strumento, cioè, che si compenetra con quello di cui al comma 3 e che ad esso si aggiunge».

[8] M. Belletti, Prove (poco gradite) di regionalismo cooperativo. Nota a sentenza n.216 del 2008, in Le Regioni, 2008.

[9] Corte costituzionale sentenza n. 98 del 2007; sentenza n. 116 del 2006; sentenza n. 2005, sentenza n. 287 del 2004.

[10] M. Belletti, Prove (poco gradite) di regionalismo cooperativo. Nota a sentenza n.216 del 2008, in Le Regioni, 2008.

[11] Idem

[12] L. Antonini, Federalismo Fiscale e Costituzione: una valutazione complessiva della attuazione della legge n. 42 del 2009, in I Venerdì di Diritto e Pratica Tributaria, Taormina, 27 -28 aprile 2012.

[13] Idem.

[14]Cfr. sentenza Corte costituzionale n. 176 del 2012, Punto n.3 del Considerato in diritto.

[15] Sentenza n. 284 del 2009.

[16] A tal proposito cfr. Corte costituzionale sentenze n.16 del 2004, n. 49/2004 e n. 320 del 2004.

[17] Si ricorda che le risorse ordinarie sono individuate oltre che dal bilancio dello Stato, anche dagli stanziamenti di bilancio delle Regioni, dagli stanziamenti delle AACC e degli Enti pubblici economici (Anas e FS). Le risorse aggiuntive, invece, sono assegnate alla politica regionale, iscritte nel bilancio dello Stato con previsione settennale nell’ex Fondo Aree Sottoutilizzate (oggi, dopo il d. lgs 88/2011 Fondo per lo sviluppo e la coesione), ripartito tra le Regioni del Sud e Regioni del Centro Nord in percentuale fissa dell’85% e del 15%, e sono individuate anche nei Fondi strutturali derivanti dal bilancio comunitario, rubrica “Politica di coesione” (2007-2013 28,8 Miliardi di euro). Per completezza, l’UE sostiene la coesione economica e sociale (e territoriale dopo il nuovo trattato di Lisbona) attraverso i fondi a finalità strutturale (FESR e FSE) attraverso il Fondo di coesione e la BEI.

[18] Cfr. L. Mezzetti, Il sistema federale tedesco in Regionalismo, Federalismo, Devolution competenze e diritti. Confronti europei (Spagna, Germania, Regno Unito), a cura di Silvio Gambino, Giuffrè, Milano, 2003; C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, tomo II, 1976, Padova, Cedam.

[19]Cfr. sentenza Corte costituzionale n. 451 del 2006, Punto n. 4.2 del Considerato in diritto, successive sentenze n. 71 del 2012, n. 284 e n. 107 del 2009.


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