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La dismissione del patrimonio pubblico dopo le manovre Monti e l’art.16 della legge Regione del Veneto 18 marzo 2011 n.7

di Enrico Specchio e Silvia Zanirato 
Dirigente e funzionario della Regione del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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Abstract
 
Nel più complessivo quadro di misure adottate dal governo Monti, per la stabilizzazione finanziaria del sistema Paese e per la revisione della spesa pubblica c.d. “spending rewiew” (D.L. 6 Luglio 2011 n. 98, D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 e D.L. 6 Luglio 2012 n.95), va considerata la nuova disciplina dettata in materia di dismissione e/o valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico e di riduzione dei costi per le locazioni passive sottoscritte dalle Pubbliche Amministrazioni. Nell’articolo, dopo una ricognizione storica dell’evolversi della normativa in materia, si tratteggiano gli strumenti giuridici e finanziari di cui dispone oggi il decisore pubblico nell’impostare una seria politica dimagrante del patrimonio delle PP.AA, per poi valutare le novità introdotte dalle manovre Monti e la possibilità di una loro implementazione di successo tenuto conto della attuale situazione del mercato immobiliare.
Nella seconda parte dell’articolo si espone la disciplina che la Regione del Veneto, con la manovra finanziaria per l’anno 2011 (art.16 L.R. 7/2011) ed il “Piano delle alienazioni e/o valorizzazioni” in essa previsto, ha introdotto per la dismissione di parte del proprio patrimonio immobiliare, anticipando la finestra di opportunità prevista dal legislatore statale. Si analizzano inoltre il dettato normativo e lo stato di attuazione del sopraccitato Piano.
 
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Ricognizione storica della normativa in materia di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico – 3. L’art.27 della manovra Salva Italia (D.L. 201/2011) – 4. La spending review del governo Monti e l’ottimizzazione degli spazi utilizzati dalle PP.AA. (art.3 D.L. 95/2012) – 5. Gli strumenti giuridici e finanziari per la dismissione del patrimonio immobiliare – 6. L’andamento del mercato immobiliare e le prospettive di successo della nuova disciplina – 7. L’art. 16 della Legge Regionale Veneto 18 Marzo 2011 n. 7: il Piano di alienazione e /o valorizzazione del patrimonio immobiliare regionale – 8. Lo stato di attuazione del Piano – 9. Considerazioni finali
  1. Premessa
 
Oggetto del presente lavoro è, nella prima parte, l’analisi di una particolare disposizione della c.d. manovra Salva Italia ( D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011 n. 214, art. 27) approvata dal Governo Monti, che ri-disciplina, sotto alcuni aspetti, le procedure per la dismissione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico. Prima di esaminare quest’ultima previsione, si fa un rapido cenno al susseguirsi delle varie normative che, a partire dal 1996, sono state adottate con l’intento di regolamentare tale processo e si elencano gli strumenti giuridici e finanziari che l’ordinamento e l’asset management conoscono ed utilizzano per perseguire al meglio l’obbiettivo della dismissione di una così notevole mole di beni immobili.
Si evidenziano inoltre alcuni dati economici di settore per meglio comprendere le possibilità di effettivo successo dell’operazione di dismissione, nell’ambito dell’attuale situazione congiunturale.
La seconda parte dell’articolo illustra invece la disciplina che alcuni mesi prima dell’intervento da parte del legislatore statale, la Regione del Veneto, nell’ambito della legislazione di bilancio, ha adottato per procedere alla dismissione di una parte del proprio patrimonio immobiliare (comprensivo anche degli assets appartenenti alla filiera degli enti e società controllate dalla Amministrazione regionale stessa), con il fine dichiarato di utilizzare tali proventi a finanziamento di alcuni settori strategici della propria attività per i quali, stante la situazione di crisi strutturale, si rende indispensabile intervenire a supporto.
Ancora, si fa il punto sullo stato di attuazione della procedura così avviata e sulle criticità sinora riscontrate evidenziando, da ultimo, anche una recente pronuncia della Corte Costituzionale che, su questione di legittimità costituzionale sollevata proprio da Regione del Veneto, ha in qualche modo “salvato” l’impianto della manovra Monti in materia.
 
2.    Ricognizione storica della normativa in materia di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico
 
Il ricorso alla (s)vendita del patrimonio immobiliare pubblico come extrema ratio per concorrere al risanamento del deficit di bilancio è una mossa che il legislatore statale persegue ormai da molti anni, tramite interventi avviati con decretazioni d’urgenza, interventi che hanno dimostrato nel loro continuo succedersi la quasi impossibilità di coniugare due aspetti che in materia collidono: la tradizionale affermazione circa la capacità di diritto privato della PA e gli obblighi che sugli stessi soggetti pubblici gravano, allorquando risorse pubbliche vengano messe a disposizione.
Il continuo ricorso alla decretazione d’urgenza – senza contare eventuali aspetti circa l’elusione dei presupposti di cui all’art.77 della Costituzione – ha generato il ben noto profluvio normativo caotico, non coordinato, a dir poco di difficile lettura, senza che nel frattempo si sia mai pensato ad introdurre una organica e chiara normativa di sistema.
Può dirsi che l’inizio degli anni Novanta segna il momento in cui il quadro normativo in materia di dismissione del patrimonio pubblico immobiliare, superata la connotazione propriamente pubblica e sociale storicamente riconosciutale, tenta di proiettarne la gestione verso finalità di valorizzazione produttiva, perseguite con strumenti che si voleva fossero a carattere manageriale.
Si ripercorrono di seguito, in maniera sintetica, gli arresti normativi più rilevanti intervenuti, evidenziando le singole disposizioni che introducono o disciplinano istituti di carattere generale, lasciando le previsioni di applicabilità limitata solo ad alcuni settori speciali della macchina amministrativa pubblica, quali quelli inerenti la Difesa, la Giustizia e gli enti previdenziali. Per tali settori, infatti, al fine di procedere alla alienazione della notevole mole di immobili, di proprietà soprattutto del Ministero della Difesa e degli Enti previdenziali pubblici, si è fatto ricorso a discipline speciali di dismissione (vedi, ad esempio, quanto previsto dalla L. 537/1993, dalla L. 560/1993 e dal D. lgs. 104/1996).
 
Il primo intervento, a carattere organizzativo, risale al progetto delineato dalla L. 35/1992, di costituzione da parte dell’IMI di una holding pubblica, finalizzata all’alienazione del patrimonio pubblico, a seguito di una dettagliata mappatura dei beni immobili dello Stato suscettibili di alienazione.
Il progetto non ha mai avuto una reale attuazione e solo con la legge finanziaria del 1997 (L. 662/1996) si è concepita una prima disciplina a carattere generale.
L’art. 3, comma 86, prevede la sottoscrizione, da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, di quote di fondi immobiliari “ad apporto” – istituiti ai sensi dell’art. 14 bis della Legge 25 gennaio 1994, n. 86 – conferendovi beni immobili e diritti reali su immobili dello Stato per un valore non inferiore ai 2 MLD di Lire.
L’art. 3, commi 96 e 99, prevede, per gli immobili non conferiti nei fondi di cui al comma 86 in quanto di valore inferiore ai 2 MLD di Lire, la possibilità di alienazione diretta (mediante asta pubblica o, in subordine, trattativa privata) degli stessi, secondo programmi, modalità e tempi definiti dal Ministro dell’economia e delle finanze, che ne cura l’attuazione. Il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) può anche prevedere la vendita ad uno o più intermediari, scelti con procedure competitive, al fine di una successiva vendita (avendo l’intermediario diritto alla sola commissione, mentre il prezzo della vendita torna al MEF).
L’art. 3, comma 109 individua le procedure per la dismissione del patrimonio immobiliare delle amministrazioni pubbliche che non rientrano nelle fattispecie dei settori speciali sopra richiamati e delle società derivanti da processi di privatizzazione nelle quali, direttamente o indirettamente, la partecipazione pubblica è uguale o superiore al 30 per cento del capitale espresso in azioni ordinarie, garantendo il diritto di prelazione a favore di alcune categorie di soggetti ed il rinnovo del contratto di locazione per gli inquilini degli immobili, titolari di reddito inferiore alla soglia determinata. Per la determinazione del prezzo di vendita è preso a riferimento il prezzo di mercato degli alloggi liberi diminuito del 30%, fatta salva la possibilità di ricorrere ad una stima dell’Ufficio tecnico erariale, in caso di discordante valutazione da parte di acquirente e alienante.
Se il primo strumento introdotto dalla L. 662/1996, a causa della complessità del processo di sottoscrizione di quote dei fondi immobiliari, non ebbe successo, il secondo canale delle dismissioni, quello cioè dell’alienazione diretta degli immobili non conferiti, si tradusse principalmente nell’acquisto degli immobili ad uso abitativo di proprietà delle Pubbliche Amministrazioni da parte dei conduttori, cui la legge riconosceva il diritto di prelazione.
Nonostante la riapertura dei termini per richiedere la sanatoria degli abusi edilizi associata all’intervento di dismissione – resasi necessaria per evitare che le operazioni di acquisto dei medesimi fossero compromesse dalla generalizzata condizione di irregolarità edilizia in cui versavano gli immobili pubblici –, l’apporto economico di tali operazioni non raggiunse le attese, e vi fu anche un certo ritardo nell’avvio delle dismissioni a causa di alcune difficoltà operative legate, ad esempio, alla determinazione dei prezzi di acquisto e alla corretta individuazione degli immobili da dismettere.
 
A seguire è intervenuta la legge finanziaria per l’anno 1999 L. 448/1998, la quale, all’art. 19, stabilisce che le Amministrazioni dello Stato, i Comuni e gli altri soggetti pubblici o privati possono formulare al Ministero delle Finanze ed all’Agenzia del Demanio proposte di progetti per lo sviluppo, la valorizzazione o l’utilizzo di determinati beni o complessi immobiliari appartenenti a qualsiasi titolo allo Stato.
Inoltre, al comma 1 è previsto che il Ministero dell’economia e delle finanze possa vendere o conferire a società per azioni compendi o singoli beni immobili (non destinati ad usi governativi) o diritti reali su di essi, anche se per legge o per provvedimento amministrativo posti nella disponibilità di soggetti diversi dallo Stato.
L’art. 44 dispone, in particolare, che sulla base di un’aggiornata valutazione delle esigenze strutturali e infrastrutturali derivanti dal nuovo modello organizzativo delle Forze Armate, con DPCM, su proposta del Ministro della difesa di concerto con il MEF sono individuati, per la loro dismissione, i beni immobili non più utilizzati per finalità militari o la cui gestione risulta non più economicamente conveniente.
 
Abbiamo poi la legge finanziaria per l’anno 2000 la quale, com’è consuetudine frequente del nostro legislatore una volta preso atto della mancata attuazione delle previsioni contenute nelle precedenti normative adottate, fissa nuovi termini stringenti per procedere alle dismissioni. L’art. 4, comma 14, della L. 488/1999 così recita: “Le Amministrazioni Pubbliche attivano, entro il 31 dicembre 2000, le procedure di dismissione del loro patrimonio immobiliare secondo le modalità stabilite nel comma 109 dell’art. 3, della L. 662/1996”. Scopo della norma è l’alienazione attraverso vendita frazionata o in blocco, anche a cooperative di cui siano soci gli inquilini. È garantito il diritto di prelazione, in entrambe le modalità di vendita.
La Finanziaria per l’anno 2000 estende, quindi, a tutte le Pubbliche Amministrazioni l’operazione di dismissione avviata, come prima ricordato, con la L. 662/1996, limitatamente alla sola Amministrazione Statale ed agli Enti pubblici previdenziali. Stabilisce, infine, che anche beni immobili e diritti immobiliari appartenenti agli Enti Locali possano essere alienati sulla base di programmi, modalità e tempi definiti dagli Enti stessi, individuando, al contempo, i diritti e gli obblighi dei conduttori.
 
Non si deve però aspettare molto tempo, quando nel corso dell’anno 2001,con l’adozione del decreto legge 351/2001, convertito con modificazioni dalla L. 410/2001, si procede ad un nuovo importante intervento sulla precedente disciplina.
L’art. 1, commi 1 e 2, allo scopo di ridare avvio alle procedure di dismissione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, prevede che sia effettuata una nuova ricognizione dello stesso tramite l’individuazione, con appositi decreti dirigenziali adottati dall’Agenzia del Demanio, di elenchi dei beni immobili di proprietà dello Stato e degli Enti pubblici non territoriali, quelli non strumentali in precedenza attribuiti a società a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta e riconosciuti di proprietà dello Stato, nonché dei beni ubicati all'estero.
L’art. 2 introduce e disciplina il ricorso alla tecnica della cartolarizzazione per la dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, mutuando tale istituto da quanto previsto in materia di cartolarizzazione dei crediti. È ivi prevista la costituzione di apposite società veicolo aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di tali operazioni, a cui vengono conferiti i beni da parte delle Amministrazioni interessate e che costituiscono patrimonio separato da quello della società stessa.
L’art. 3 disciplina, nel dettaglio, i meccanismi di alienazione e di rivendita degli immobili da parte delle società veicolo, prevedendosi una serie di meccanismi di prelazione e opzione in capo ai soggetti utilizzatori degli immobili inseriti nella cartolarizzazione. Viene dettata una disciplina derogatoria a quella codicistica e tributaria per quanto concerne gli obblighi di garanzia gravanti sui beni medesimi ed il relativo regime fiscale del conferimento e della rivendita.
Con decreto del Ministero Economia e Finanze del 30 Novembre 2001 veniva all’uopo costituita la Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici (SCIP), a cui con due successivi decreti ministeriali erano concretamente affidati i beni oggetto delle cartolarizzazioni.
La SCIP si è vista attribuire, quindi, il compito di collocare sul mercato i titoli dalla stessa emessi allo scopo di acquisire liquidità, con la quale acquistare gli immobili appositamente individuati dall’agenzia del Demanio e contenuti negli elenchi allegati ai decreti ministeriali di conferimento succitati. Scopo dell’operazione per la SCIP era quello, in cambio della gestione dell’affare e dei relativi guadagni, di anticipare agli Enti coinvolti i flussi di cassa attesi dalla successiva vendita delle proprie unità immobiliari, trasferendo al mercato il rischio dell’operazione stessa.
In ragione della sopra ricordata previsione, in favore dei conduttori di unità residenziali (e degli affittuari di fondi) di un diritto di opzione per l’acquisto degli immobili e, inoltre, del diritto di prelazione in caso di rivendita da parte delle società ad un prezzo inferiore rispetto a quello in opzione, la prima operazione di cartolarizzazione ha in buona parte avuto esito favorevole, in quanto nel corso dell’anno 2002 la maggior parte degli immobili ad uso residenziale inseriti in tale cartolarizzazione è stata venduta agli inquilini.
Tornando all’esame della L. 410/2001 di conversione del D.L.351/2001, mediante il meccanismo interpolativo di cui viene fatto ricorrente uso, il legislatorecon il comma 259 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006 n. 296, introduce, nel testo originario della L.410/2001, l’art 3 bis, il quale stabilisce ulteriori modalità di valorizzazione ed utilizzazione a fini economici dei beni immobili, tra cui anche la concessione o locazione a privati per un periodo non superiore a cinquanta anni, dei beni immobili di proprietà dello Stato inseriti negli elenchi redatti ai sensi dell’art. 1 del D.L. medesimo, ai fini della loro riqualificazione, recupero, restauro e ristrutturazione, mediante l’introduzione di nuove destinazioni d’uso e nel rispetto delle norme di tutela previste dal D. Lgs. 42/2004.
L’art. 4 interviene nuovamente in materia di conferimento di beni immobili a fondi comuni di investimento immobiliare. A tal fine, riprendendo quanto già previsto dall’art.19 della L. 448/1998, il Ministro dell’Economia promuove la costituzione di uno o più fondi, mediante il conferimento di beni immobili a uso diverso da quello residenziale dello Stato, dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e degli Enti pubblici non territoriali. Gli immobili in uso governativo, conferiti o trasferiti ai fondi comuni di investimento immobiliare, si prevede possano essere concessi in locazione all'Agenzia del Demanio, che li assegna ai soggetti che li hanno in uso, per periodi di durata fino a nove anni rinnovabili, secondo i canoni di mercato.
 
L’art. 7 del D.L. 63/2002 convertito con modificazioni dalla L. 112/2002 istituisce la società Patrimonio dello Stato Spa ai fini della valorizzazione, della gestione e dell’alienazione del patrimonio dello Stato. Alla società possono essere trasferiti diritti pieni o parziali sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile ed indisponibile dello Stato, sui beni immobili facente parte del demanio e comunque sugli altri beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, ovvero ogni altro diritto costituito a favore dello Stato.
Le modalità ed i valori di trasferimento dei beni o diritti sono definiti con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze: il trasferimento dei beni non modifica il regime giuridico dei beni trasferiti, previsto dagli articoli 823 e 829, primo periodo, del codice civile.
Anno nuovo, nuova decretazione d’urgenza: ecco che l’art. 29 del D.L. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. 326/2003, per incentivare ulteriormente la dismissione del patrimonio pubblico, stabilisce la possibilità di dismettere immobili pubblici con prioritario riferimento a quelli per i quali sia già stato determinato il valore di mercato. L’Agenzia del Demanio è autorizzata con decreto dirigenziale del Ministero dell’Economia e Finanze a vendere a trattativa privata, anche in blocco, beni immobili adibiti o comunque destinati ad uffici pubblici: la vendita fa venire meno l’uso governativo, l’uso pubblico e l’eventuale prelazione di enti pubblici. Parte delle entrate dalla cessione dovranno essere accantonate in un apposito fondo per le spese relative a canoni di locazione ed oneri con riferimento al primo anno; per gli anni successivi, la legge stabilisce che la legge di bilancio preveda annualmente l’importo del fondo.
Infine l’art. 30 prevede, come ulteriore strumento di valorizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato in ambito urbano, la costituzione di società di trasformazione urbana (STU) che abbiano finalità di valorizzazione, trasformazione, commercializzazione e gestione di tali beni, i cui proventi spettanti all’azionista pubblico saranno destinati a programmi di edilizia residenziale convenzionata. Alle società di trasformazione urbana potranno pertanto partecipare anche privati (individuati dall’Agenzia del demanio con procedure ad evidenza pubblica) oltre al Ministero dell’economia e delle finanze, tramite l’Agenzia del Demanio, le Regioni, le Province e le società interamente controllate dallo stesso Ministero.
Ed ancora, si deve arrivare alla legge finanziaria per il 2008, L. 244/2007, per assistere all’ennesimo corposo intervento del legislatore. In particolarei commi dal 313 al 319 dell’art. 1, introducono il “Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali” (nel seguito, “Piano”), che nasce dall’esigenza di dare organicità agli interventi di valorizzazione degli immobili pubblici, localizzati in aree o territori di particolare interesse per il conseguimento di rilevanti risultati in termini di sviluppo locale e di rivitalizzazione dell’indotto economico, nonché per l’incremento della qualità e della sostenibilità territoriale e urbana.
Il comma 313 stabilisce che il Ministro dell’Economia e delle Finanze, di concerto con il Ministro dei Beni culturali, tramite l’Agenzia del Demanio, nel rispetto delle attribuzioni delle Regioni, d’intesa con gli enti territoriali interessati e nel rispetto dei piani urbanistici comunali, “individua ambiti di interesse nazionale nei quali sono presenti beni immobili di proprietà dello Stato e di altri soggetti pubblici per promuovere in ciascun ambito un programma unitario di valorizzazione”.
Il comma 314 stabilisce che il Ministero propone il Piano per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali, che rappresenta l’insieme dei programmi di valorizzazione, da approvare da parte della Conferenza unificata di cui all’art. 8 della legge 281/1997.
Il Piano incentiva e rende più efficaci e veloci i PUV (Programmi unitari di valorizzazione), strumenti di concertazione su base territoriale, di cui all’art. 3, comma 15 bis del summenzionato D.L. 351/2001, da inserire in un “Piano di valorizzazione dei beni pubblici per la promozione e lo sviluppo dei sistemi locali”. Vengono identificati ex ante i beni da valorizzare (l’insieme dei patrimoni immobiliari pubblici presenti in un determinato territorio), cui segue l’inserimento del complesso dei programmi, data la loro rilevanza nazionale nel citato Piano, che viene proposto dal Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali e approvato dalla Conferenza unificata.
Da tale Piano possono essere conseguite potenzialità e opportunità di sviluppo locale legate alla trasformazione, al riuso ed al miglior inserimento nei contesti urbani dei beni oggetto di valorizzazione. Al fine di rendere più efficace il procedimento, ciascun programma unitario di valorizzazione o parti di esso, può assumere l’efficacia di strumento di attuazione di iniziativa pubblica o privata o mista tra i due soggetti, anche configurando ipotesi di costituzione di comparti di riqualificazione della città del territorio.
 
Il procedimento previsto dall’art.16 prevede le seguenti fasi:
 
          l’individuazione di insiemi di immobili pubblici, in determinati ambiti territoriali, per i quali possono essere promossi Programmi unitari di valorizzazione (PUV) di concerto con il MIBAC- Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
          la determinazione dei PUV in associazione con le linee di programmazione economica e con l’eventuale inserimento di immobili pubblici di altri soggetti;
          la formazione di un Piano di valorizzazione a livello nazionale che ricomprende i diversi PUV, i cui obiettivi sono determinati dal Ministro dell’economia e finanze, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, d’intesa con la Conferenza unificata;
       i PUV citati sono approvati con decreto del Presidente della Regione, d’intesa con il Ministero;
       i Consigli Comunali ratificano l’approvazione entro 90 gg, a pena di decadenza del PUV.
 
Nel corso dell’anno 2008 interviene il D.L. 112/2008, convertito con modificazioni dalla L. 133/ 2008, con il quale, all’art.58, si introduce, in luogo della previsione di un Piano la cui redazione è accentrata in capo all’Agenzia del Demanio, un rilevante strumento programmatorio di generazione da parte degli Enti Locali e delle Regioni: il Piano delle alienazioni e valorizzazioni, da redigersi con lo scopo di procedere al riordino, gestione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di Regioni, Comuni ed altri Enti Locali.
Si prevede che ciascun ente, con delibera dell’organo di governo, individui i singoli beni non strumentali suscettibili di valorizzazione o dismissione sulla base della documentazione esistente presso i propri archivi; viene così redatto un piano delle alienazioni e valorizzazioni immobiliari allegato al bilancio di previsione.
Il piano ha inoltre una precisa valenza di strumento urbanistico, in quanto l’approvazione dello stesso determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile degli immobili in esso inseriti, nonché la automatica variazione di destinazione d’uso degli stessi che risulta quella ora prevista nel Piano.
(Val la pena ricordare che la Corte Costituzionale, con sentenza del 30 dicembre 2009, n. 340, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 2 del citato art. 58 ad eccezione della seguente proposizione iniziale: “L’inserimento degli immobili nel piano ne determina la conseguente classificazione come patrimonio disponibile e ne dispone espressamente la destinazione urbanistica”).
Gli enti proprietari degli immobili possono conferire i beni, anche ad usi residenziali, a fondi comuni di investimento immobiliare. La procedura prevista all’art. 3 bis del D.L. 351/2001, relativa alla concessione o locazione dei beni immobili di proprietà dello Stato, viene estesa ai beni facenti parte del Piano.
A certificare, tuttavia, come l’esito di buona parte delle operazioni avviate a fronte di un simile corpus normativo autorizzatorio e facultizzante, abbia avuto un esito tutt’altro che felice, si pone il comma 1 dell’art. 43 bis del D.L. 207/2008 il quale, in considerazione dell’eccezionale crisi economica internazionale e delle condizioni del mercato immobiliare e dei mercati finanziari, stabilisce che i patrimoni separati relativi alla seconda operazione di cartolarizzazione avviata dall’Amministrazione statale ed effettuate dalla sopra ricordata Società Cartolarizzazione Immobili Pubblici S.r.l. (SCIP), siano posti in liquidazione.
Il comma 2 del medesimo art. 43 bis prevede inoltre che i beni immobili di proprietà della SCIP vengano trasferiti nuovamente ai soggetti originariamente proprietari.
Una seconda operazione di cartolarizzazione (c.d. SCIP 2) aveva previsto, infatti, il trasferimento alla SCIP di immobili già appartenenti agli enti previdenziali, incaricando l’INPS, attraverso un contratto di gestione, di una serie di adempimenti necessari alla vendita degli immobili oggetto dell’operazione. Successivamente gli immobili non collocati ancora all’esito della prima operazione posta in essere dalla SCIP, unitamente a quelli oggetto della seconda operazione ed inoptati, sono stati messi in vendita all’asta, operazione conclusasi poi con l’acquisto degli immobili da parte della società di diritto pubblico FINTENCA Immobiliare SPA, (interamente partecipata da FINTECNA a sua volta posseduta dalla Cassa Depositi e Prestiti – partecipata dal Ministero dell’Economia per il 70% e da Fondazioni bancarie per il restante 30%) essendo le prime aste andate deserte.
 
Le operazioni SCIP 1 e SCIP 2 sono state definite dal Procuratore Generale della Corte dei Conti «un ambizioso progetto rimasto incompiuto, che ha conseguito risultati più che modesti». Non è stato possibile, infatti, alienare nei tempi previsti una notevole parte degli immobili che erano stati posti in vendita e i ricavi conseguiti nella operazione SCIP 1, relativa a un limitato numero di immobili in un contesto di mercato più favorevole, sono stati poi utilizzati per coprire le perdite provocate dall'insuccesso della seconda cartolarizzazione (SCIP 2), dopo che gli immobili rimasti invenduti sono stati infine trasferiti di nuovo in proprietà agli stessi enti previdenziali che ne erano gli originari proprietari.
Si giunge così, dopo questo succedersi vorticoso di disposizioni l’una richiamante ed integrante l’altra, all’ultima disciplina prevista dal legislatore, prima dell’intervento della manovra Salva Italia: il D.L. 98/2011 che, all’art. 33, attribuisce al Ministero dell’Economia il compito di costituire una Società di Gestione del Risparmio (SGR), da esso interamente partecipata, avente come oggetto sociale la costituzione di un fondo immobiliare che partecipi ai fondi immobiliari chiusi promossi da Regioni ed Enti locali. La partecipazione della SGR a tali fondi può avvenire o mediante la sottoscrizione di quote degli stessi, oppure, ed è questo l’aspetto più rilevante, conferendo ai fondi beni immobili con le procedure previste dal sopra ricordato art.58 del D.L.112/2008 ovvero, con i beni trasferiti in forza delle procedure previste dal federalismo demaniale. Gli apporti di beni possono essere fatti, però, solo sulla base di un loro previo progetto di valorizzazione che può essere presentato anche da soggetti privati. Dei beni conferiti si può inoltre determinare una nuova destinazione d’uso, che ne preveda anche la regolarizzazione urbanistica ed edilizia. Il tutto mediante la procedura dell’accordo di programma prevista dall’art.3 T.U. Enti Locali (D. lgs. 267/2000).
La previsione di una nuova società detenuta dal Ministero dell’Economia comporta, poi, la soppressione e messa in liquidazione della Patrimonio SPA istituita con il sopra ricordato D.L. 63/2002: ecco che gli strumenti attuativi prefigurati dal legislatore per dare attuazione alla dismissione prevista dal D.L.351/2001 (SCIP e Patrimonio SPA) dopo una breve e ingloriosa esistenza vengono definitivamente tutti a cessare.
Un richiamo a parte, derivante dalla sua inclusione in un provvedimento più complessivo di trasferimento di beni tra gli Enti costituenti la Repubblica ex art. 114 Cost., va fatto a quanto previsto dal D. lgs. 85/2010, meglio noto come il decreto sul Federalismo demaniale, emanato in attuazione della legge delega 42/2009.
Non è questa la sede per illustrare il dettato normativo, che costituisce il primo provvedimento di attuazione del c.d. federalismo fiscale, ma ci si limiterà ad analizzare la parte che interessa l’argomento oggetto del presente scritto.
L’art. 2 del D. lgs. 85/2010 prevede che i beni che vengono conferiti, a titolo oneroso, dallo Stato alle Regioni ed agli Enti locali vengano compiutamente individuati sulla base di appositi elenchi, predisposti su proposta del Ministero dell’Economia e previa intesa in sede di Conferenza unificata: gli elenchi costituiscono degli allegati a uno o più decreti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DPCM), da adottarsi entro 180 giorni dall’entrata in vigore del Decreto legislativo. Il conferimento dei beni ha effetto dalla data di pubblicazione dei DPCM sulla Gazzetta Ufficiale.
I beni inseriti negli elenchi e trasferiti entrano a far parte del patrimonio disponibile degli enti a cui sono attribuiti. L’art. 4 comma 3 statuisce che essi possano essere alienati solo previa valorizzazione ed a seguito di attestazione di congruità rilasciata dalla Agenzia del Demanio o del Territorio competente.
Si stabilisce espressamente, inoltre, la facoltà per Regioni ed Enti locali di inserire tali beni nel Piano delle Alienazioni di cui al sopra ricordato art. 58 del D.L. 112/2008: la deliberazione di inserimento del bene nel piano viene trasmessa, poi, ad una speciale conferenza di servizi convocata tra tutti gli Enti interessati e sul cui territorio i beni insistono, per ottenere in una unica sede tutte le autorizzazioni e i nulla osta previsti. La decisione finale della conferenza di servizi costituisce, infatti, provvedimento unico di autorizzazione delle varianti agli strumenti urbanistici vigenti.
L’art.6 del D. lgs. prevede altresì la possibilità, in luogo dell’alienazione diretta, di conferire i beni trasferiti, all’esito della loro valorizzazione mediante la procedura appena descritta, a uno o più fondi comuni di investimento immobiliare.
Per rendere più attrattivo a Regioni ed Enti locali il processo di dismissione dei beni trasferiti, l’art. 9 comma 3 prevede, infine, che le risorse nette derivanti dall’alienazione dei beni o dal loro conferimento a fondi immobiliari, siano attribuite per il 75% all’Ente territoriale e siano destinate alla riduzione del debito e, per l’eventuale parte eccedente, a spese di investimento.
Il processo così disegnato dal legislatore, che può consentire agli Enti territoriali di poter usufruire di una massa critica di portafoglio immobiliare da immettere sul mercato per le proprie esigenze di liquidità e per finanziarie quelle spese di investimento, per l’avvio delle quali il reperimento delle risorse è sempre più critico, non ha trovato tuttavia ad oggi applicazione alcuna, per il fatto che non sono stati compiutamente formulati gli elenchi da approvarsi con i sopra ricordati DPCM, presupposto indispensabile perché i trasferimenti dei beni producano effetti.[1]
 
 
  1. L’art.27 della manovra salva italia (D.L. 201/2011)
 
Ed eccoci finalmente alla previsione dell’art.27 della c.d “manovra Salva Italia” del governo Monti (D.L.201/2011) rubricata “Dismissioni immobili”.
Anche in questo caso la scelta dell’esecutivo, ratificata dal Legislatore, non è stata quella di novare il variegato corpus normativo vigente appena esaminato, ridisciplinandolo funditus, ma si è ripetuto l’utilizzo della tecnica interpolatoria, introducendo all’interno delle singole fonti nuovi articoli o nuovi commi, tramite i quali introdurre alcune significative modifiche ritenute idonee ad ottimizzare il processo di dismissione e semplificarne le procedure.
In primo luogo, tramite il comma 1 dell’art. 27, è introdotto l’art. 33 bis al D.L. 98/2011, e con esso sono previsti strumenti sussidiari per la gestione degli immobili pubblici.
All'Agenzia del demanio è attribuito il compito di promuovere iniziative volte alla costituzione di società, consorzi o fondi immobiliari, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, con la finalità di valorizzare e alienare il patrimonio immobiliare pubblico di proprietà dello Stato, delle Regioni, degli Enti locali e degli enti vigilati. Qualora per tali iniziative si costituiscano delle società, a esse partecipano i soggetti che apportano i beni e, necessariamente, l'Agenzia del Demanio in qualità di finanziatore e di struttura tecnica di supporto.
Quale attività preliminare all’individuazione degli immobili da ricomprendere nelle iniziative, si richiama quella già prevista dal D.L. 351/2001 e svolta da parte della Agenzia del Demanio e delle strutture tecniche delle Regioni ed Enti locali interessati, per la individuazione degli strumenti ed azioni più utili anche attraverso la costituzione di una struttura unica di attuazione del programma.
Una volta individuati gli immobili interessati dalle iniziative, vengono distinte due ipotesi:
 
Ø se sono ricompresi immobili sottoposti a vincoli di tutela, spetta all’Agenzia del Demanio procedere alla convocazione di una conferenza di servizi ai sensi e nei termini di cui all’art.14 della L.241/1990;
Ø laddove non siano ricompresi immobili soggetti a vincoli di tutela, ovvero in relazione a questi ultimi si siano acquisiti i pareri e nulla osta in sede di conferenza di servizi, viene inviata una proposta agli enti interessati, che si pronunciano entro 60 giorni dal suo ricevimento. La risposta positiva degli enti interessati significa intesa preventiva all’avvio delle iniziative. La mancata risposta entro il termine suddetto vale quale inattuabilità della proposta.
 
Ruolo centrale viene in questa sede attribuito, quindi, all’Agenzia del Demanio che non solo è il soggetto proponente le iniziative, ma anche laddove esse vengano a riguardare beni non di proprietà dello Stato, vi partecipa quale soggetto finanziatore e struttura tecnica di supporto.
Per rendere effettivamente cogenti gli accordi che si stipulino a seguito della conclusione positiva dell’iniziativa, si prevede la sottoscrizione di un atto che contenga a pena di nullità i diritti ed i doveri delle parti, anche a carattere patrimoniale.
Per velocizzare l’iter di inclusione degli immobili nelle iniziative viene poi riscritto, in parte, il sopra esaminato art.58 del D.L. 112/2008 che prevede il Piano delle Alienazioni e/o valorizzazioni delle Regioni ed Enti locali. Si dispone ora che nel Piano possano essere inseriti anche immobili dello Stato insistenti sul territorio degli Enti interessati e individuati dall’Agenzia del Demanio: anch’essi, una volta inseriti nel Piano, vengono classificati quali beni patrimoniali disponibili.
Per ottemperare, infine, alla pronuncia della Corte Costituzionale che aveva ritenuto costituzionalmente illegittima l’automatica attribuzione di variante urbanistica all’approvazione delle destinazioni dei beni inseriti nel Piano, viene disciplinato un procedimento di verifica della conformità urbanistica posto in capo alla Regioni, in forza della L. 47/1985.
Il comma 2 dell’art. 27 introduce, invece, un art. 3ter al D.L.351/2001, tramite il quale regolamentare un complesso procedimento di cooperazione istituzionale tra Enti per la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.
Richiamando i principi di cooperazione istituzionale e di co-pianificazione, da attuarsi mediante il ricorso ad intese ed accordi procedimentali per la migliore pianificazione del territorio, si attribuisce al Presidente della Giunta Regionale, d’intesa con Provincia e Comuni interessati, la formazione di quei PUV (programmi unitari di valorizzazione) già previsti e disciplinati dal D.L. 351/2001, per il riutilizzo funzionale e la rigenerazione (sic) degli immobili di proprietà di ogni soggetto pubblico detentore o gestore di immobili pubblici, ovvero per la gestione degli immobili oggetto di conferimento in forza del c.d. federalismo demaniale. Tuttavia, laddove gli immobili coinvolti siano di proprietà statale il relativo potere di impulso viene riconosciuto alla sola Agenzia del Demanio.
Significativa è l’indicazione delle finalità per cui il legislatore introduce tale processo: la stabilizzazione finanziaria (e fin qui siamo in linea con la ratio di tutti gli altri interventi in materia di dismissioni, ovvero fare cassa per ridurre il deficit pubblico), lo sviluppo economico, la coesione sociale e finanche la stabilità del Paese: la vendita del patrimonio immobiliare pubblico come strumento per salvare l’unità della Repubblica.
Per una celere attuazione dei PUV territoriali, si introducono alcune misure di semplificazione ed acceleratorie.
L’accordo tra gli Enti interessati deve essere concluso entro 120 giorni dall’avvio della iniziativa, diversamente il Presidente della Giunta Regionale esercita i poteri sostitutivi previsti dall’art. 34 del T.U. Enti locali, entro i successivi 60 giorni. L’accordo così integrato viene poi definitivamente ratificato in sede di conclusione dell’accordo di programma, che viene utilizzato anche laddove si debba ricorrere a modificare gli strumenti territoriali ed urbanistici.
Non solo, nell’ambito dell’accordo di programma va a confluire l’espressione di ogni parere da parte degli organi periferici dello Stato preposti alla tutela paesaggistica, ambientale ed architettonica, con possibilità di avocazione da parte del Ministero quando non vengano rispettati i termini previsti nell’accordo di programma stesso.
I primi commentatori delle misure ora richiamate hanno evidenziato ciò che in questo scritto si è già sottolineato, ovvero il contrasto tra la volontà che si vuole perseguire, la riduzione del debito pubblico in tempi di grave congiuntura economica, l’oggetto dell’intervento, ovvero il patrimonio immobiliare pubblico e gli strumenti e le tecniche utilizzate.
Anche la manovra Salva Italia non fa altro che richiamare istituti già previsti dall’ordinamento, ammantandoli in taluni casi di nuove vesti, ma ricorrendo ad una tecnica legislativa ormai incomprensibile, che finisce per rendere le procedure così incomprensibili da dissuadere qualunque serio operatore del mercato immobiliare a partecipare.[2]
Senza dimenticare, poi, che il ruolo accentrato in capo all’Agenzia del Demanio nella attivazione e nel governo delle misure introdotte, ha fatto dubitare della legittimità costituzionale delle stesse, dovendo intervenire a loro salvezza la Corte Costituzionale, con una sentenza recente che si avrà occasione di richiamare in sede di considerazioni finali.[3]
Altre disposizioni meno rilevanti sono, infine, previste a modifica di precedenti previsioni normative in tema di locazioni passive delle Amministrazioni centrali, con riferimento al ruolo dell’Agenzia del Demanio in merito alla stipula dei relativi contratti.
 
  1. La spending review del Governo Monti e l’ottimizzazione degli spazi utilizzati dalle PP.AA.
 
Il tema delle locazioni passive e della razionalizzazione degli spazi, rapidamente trattato nella manovra Salva Italia, è stato invece ripreso in maniera sostanziale dal governo Monti in sede di approvazione del primo Decreto legge sulla c.d. spending review (D.L. 95/2012 convertito in L.135/2012), che presenta dei riflessi attuativi con ricadute anche in materia di dismissione degli immobili pubblici.
Con la previsione dell’art.3 del D.L. 95/2012 si è voluti passare da una fase in cui l’attenzione verso il contenimento del costo delle locazioni passive da parte delle PP.AA. era rivolto principalmente alle stesse Amministrazioni con l’invito ad intervenire sul punto, ad una fase che possiamo definire di rilevanza esterna, con cui si viene ad incidere direttamente sui contratti di locazione in corso stipulati con terzi soggetti proprietari.
In primo luogo si stabilisce che tutte le locazioni passive in essere, stipulate dalle Pubbliche Amministrazioni centrali si risolvono alla data di scadenza senza possibilità di rinnovo.
Il rinnovo del contratto viene reso possibile solo al concorrere di alcune precise condizioni:
 
Ø il permanere dell’esigenza allocativa in seguito alla ricognizione degli immobili a disposizione;
Ø la disponibilità delle risorse finanziarie;
Ø la positiva verifica, da parte dell’ Agenzia del Demanio, circa la convenienza tecnica ed economica;
Ø l’autorizzazione del Ministro dell’Economia.
 
Non solo, il ricorso alla stipula dei contratti di locazione viene ad essere condizionato alla effettuazione di una operazione di ricognizione degli immobili e di razionalizzazione degli spazi: sarà possibile, infatti, stipulare un nuovo contratto di locazione o rinnovarlo, solo ove si sia accertato la carenza di spazi sufficienti, all’esito della predisposizione di appositi piani di razionalizzazione.
I suddetti piani vengono elaborati dalla Agenzia del Demanio, sulla base delle comunicazioni pervenute da parte delle singole Amministrazioni centrali sulle proprie esigenze allocative. Tale comunicazione, da inviarsi annualmente, costituisce un preciso obbligo in capo alle stesse che, se non adempiuto, comporta la segnalazione dell’inadempimento alla Corte dei Conti, con l’insorgere di profili di responsabilità amministrativa per i soggetti individuati quali responsabili della effettuazione delle comunicazioni.
La redazione dei piani diviene adempimento obbligatorio, da svolgersi e comunicarsi entro 90 giorni dalla data di pubblicazione della legge. Di tale obbligo destinatarie sono non soltanto le Amministrazioni statali, ma anche le Regioni e gli Enti locali, che devono adeguare i propri ordinamenti alle disposizioni di principio indicate dalla norma.
Il piano deve essere redatto tenendo conto che il parametro di riferimento di spazio per ogni addetto è di 20-25 metri quadrati. A fronte del conseguimento della ottimizzazione degli spazi, viene fissato il principio in forza del quale una quota parte dei risparmi conseguiti (15%) per la riduzione dei locali, sarà utilizzata per il miglioramento della qualità dell’ambiente di lavoro e del benessere organizzativo.
L’ottimizzazione degli spazi viene perseguita anche prevedendo la facoltà (in luogo dell’originario obbligo previsto dal D.L., non convertito sul punto) per Regione ed Enti locali di concedere l’uso gratuito di immobili di proprietà alle Amministrazioni statali per le finalità istituzionali di quest’ultime.
Assistiamo,quindi, ad un tentativo di riavvio di un processo virtuoso di ottimizzazione e riduzione degli spazi occupati dalle PP.AA. che dovrebbe comportare, in considerazione dell’obbligo di redazione dello specifico Piano e dei parametri quantitativi di riferimento, l’inserimento a patrimonio disponibile di immobili così non più necessari per l’esercizio delle funzioni istituzionali, da collocare sul mercato.
Sull’altro versante, finalizzato ad ottenere celermente risparmi di cassa, si interviene invece sui contratti di locazione passiva vigenti stipulati dalle PP.AA, disponendo che:
 
Ø gli aggiornamenti ISTAT dei canoni di locazione non siano corrisposti per il triennio 2012-2014;
Ø i canoni delle locazioni passive stipulati dalle PP.AA. centrali aventi ad oggetto immobili utilizzati per fini istituzionali, siano ridotti del 15% a partire dal 1 gennaio 2015;
Ø tale riduzione si applichi, invece, da subito per i contratti di locazione passiva già scaduti o rinnovati dopo l’entrata in vigore della legge di conversione.
 
Già i primi commentatori hanno ampiamente evidenziato quanto cinico sia un legislatore che interviene su un rapporto contrattuale e quindi, per definizione, a carattere consensuale, con una normativa che ne impone una rilevante novazione dell’oggetto imposta ex auctoritate.[4]
Non contento di ciò il legislatore, nel dettare le ultime norme in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nelle misure rientranti nella riduzione dei costi della politica nelle regioni (D.L. 174/2012 convertito in L.213/2012) ha stabilito che una quota pari all’80% dei trasferimenti erariali dallo Stato alle Regioni sia erogata a condizione che le Regioni stesse abbiano adottato una serie di misure applicative, tra cui proprio l’adozione delle disposizioni sopra esposte di riduzione dei canoni di locazione passiva, che il D.L. 95/2012 prevedeva solo a favore delle Amministrazioni centrali.
 
 
  1. Gli strumenti giuridici e finanziari per la dismissione del patrimonio immobiliare
 
Così richiamato il contesto normativo entro cui le varie manovre inerenti la dismissione e/o valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico si sono succedute, un rapido sguardo d’insieme va dato ora agli strumenti giuridici finanziari che il legislatore e la miglior dottrina in materia di assets management hanno messo a disposizione delle Pubbliche Amministrazioni come finestre di opportunità da utilizzare per realizzare l’obbiettivo perseguito.
Preliminarmente va detto che, qualunque scelta gestionale l’Amministrazione intenda adottare, la stessa deve necessariamente essere preceduta da quella che viene definita la due diligence immobiliare.
Tale processo consente all’Ente di conoscere dettagliatamente il proprio patrimonio immobiliare effettuandone una completa ricognizione delle caratteristiche fisiche, economiche, catastali e giuridiche per poi procedere ad una valutazione dello stesso secondo criteri basati sul valore di mercato, rilevandone le criticità e potendo così, consapevolmente, effettuare la migliore scelta delle strategie di dismissione o valorizzazione delle singole unità immobiliari che lo compongono. In altri termini ogni decisione strategica in materia da parte della Pubblica Amministrazione non può non avere a monte una conoscenza del proprio patrimonio, che permetta una programmazione degli interventi da effettuarsi.
Solo così le scelte di valorizzazione e/o dismissione del patrimonio possono dirsi il risultato di una serie analisi dei propri assets da parte della Amministrazione e non invece il frutto di valutazioni eterogenee e dettate da situazioni esterne o congiunturali, non riconducibili ad una solida strategia programmatoria.
In dottrina aziendale molteplici sono le variabili analizzate, tramite le quali sono state elaborate varie e diverse matrici di strategia del patrimonio immobiliare, che in questa sede non verranno esposte.[5]
Da esse emerge, in particolare, come la scelta strategica della dismissione venga consigliata per i beni immobili che hanno un elevata redditività economica ed una altrettanto elevata convenienza alla loro dismissione: si pensi a beni molto appetiti sul mercato che si prestano ad una vendita diretta ed immediata.
La strategia della dismissione, come si può evincere dall’esame dei sopra ricordati interventi del legislatore, è quella considerata dallo stesso quale prioritaria nell’ambito delle operazioni di gestione del patrimonio immobiliare, anche in considerazione del fatto che è quella di più immediato impatto finanziario per l’Amministrazione.
Essa, tuttavia, per riuscire nel suo intento, richiede studi approfonditi di valutazione e monitoraggio del mercato immobiliare e soprattutto la conoscenza dei pregi e delle criticità offerte dai vari strumenti offerti dalla normativa e dalla scienza finanziaria.
 
Gli strumenti offerti dalle fonti ora richiamate sono molteplici e cosi classificabili:
 
       alienazione diretta tramite gara pubblica;
       alienazione attraverso la creazione di una società immobiliare (c.d spin off);
       permuta e scambio del patrimonio;
       operazioni di concessione o locazione;
       operazioni di cartolarizzazione;
       costituzione di fondi immobiliari ad apporto pubblico;
       operazioni di sale e lease back.
 
Specifica attenzione va riservata ad alcuni di tali strumenti, per evidenziarne le peculiarità che devono essere governate dall’Amministrazione che se ne avvale:
 
A.   quanto al c.d spin off immobiliare, esso consiste nel conferimento del patrimonio immobiliare a società pubbliche, private o miste che abbiano come oggetto sociale la gestione e valorizzazione degli immobili per una loro successiva dismissione. Così facendo l’Amministrazione utilizza per la gestione del patrimonio uno strumento di diritto privato più flessibile, introduce politiche manageriali in luogo dei criteri di gestione amministrativa e si garantisce l’apporto di altri soggetti che intervengono con le loro risorse finanziarie e imprenditoriali. Sono invece da presidiare gli aspetti legati alla scelta della forma societaria, alla necessità della gara pubblica per la scelta del socio ed il mantenimento in capo alla Amministrazione delle scelte di governance strategiche, compresa quella della successiva dismissione dei beni apportati alla società;
B.   le operazioni di cartolarizzazione comportano sostanzialmente la conversione di una posta dell’attivo di bilancio, quale l’immobilizzazione patrimoniale, in titoli che vengono negoziati sul mercato per ottenere liquidità finanziari. Trattasi di operazioni complesse che vedono coinvolta l’Amministrazione, la quale cede ad una società veicolo i propri assets immobiliari. La società utilizza gli assets a garanzia di titoli obbligazionari che emette e colloca sul mercato, raccogliendo poi le risorse finanziarie per attribuire così il prezzo di cessione alla Amministrazione che ha conferito il bene. In sostanza la società veicolo rimborsa l’Amministrazione conferente con i proventi derivanti dalla vendita degli immobili: se i proventi realizzati dalla collocazione sul mercato sono maggior rispetto al prezzo pagato all’Amministrazione all’atto del conferimento si è così creato un residuo positivo che costituisce il guadagno, per quest’ultima, dell’intera operazione. I soggetti che intervengono in queste operazioni sono molteplici, cosi come le criticità che l’Amministrazione deve governare, quali le competenze professionalità richieste, i costi delle strutturazioni sottese alle operazioni stesse etc. La cartolarizzazione viene consigliata allorché si tratta di procedere alla dismissione di un numero rilevante di immobili con caratteristiche tali da garantire una redditività superiore a quella della originaria cessione;
C.   Il fondo comune di investimento immobiliare è un patrimonio indiviso formato da quote appartenenti ad una pluralità di partecipanti che affidano i loro beni ad un soggetto professionale abilitato (la società di gestione del risparmio SGR). Vengono cosi trasformati gli assets immobiliari in quote finanziarie che generano liquidità immettibili sul mercato senza difficoltà. Il fondo comune viene gestito dalla SGR che ha un patrimonio autonomo e separato da quello del fondo. Viene definito fondo ad apporto pubblico quello in cui il bene immobile viene direttamente conferito da una Amministrazione pubblica nel fondo, generando delle quote che vengono collocate sul mercato dalla SGR che gestisce il fondo stesso. Viene quindi prima acquisito il patrimonio del fondo, che successivamente viene dalla SGR collocato sul mercato per mezzo delle quote che il soggetto pubblico ha ricevuto in cambio del conferimento del patrimonio immobiliare. Anche in questo caso il vantaggio per l’Amministrazione conferente è quello di trasformare i propri assets immobiliari, spesso non facilmente commerciabili, in liquidità immediata e di affidare la gestione del patrimonio stesso a soggetti specializzati che possono valorizzarlo e garantirne un aumento di rendimento, prima di procedere alla sua dismissione. Tutto ciò a fronte delle criticità che abbiamo già evidenziato in materia di operazioni di cartolarizzazione: trattasi di uno strumento che comporta rilevanti costi fissi di gestione e supporto, con dei tempi di raccolta e costituzione del fondo stesso che non sono brevi, soprattutto per un Ente che abbia bisogno di immediata immissione di liquidità. Lo stesso patrimonio da conferire poi deve avere una certa dimensione ed anche una certa qualità, tale da garantire una appetibilità per gli investitori che generi redditività elevata, oltre ad una facile possibilità di conversione.
 
Il quadro così brevemente riassunto fa emergere, quindi, che all’aumentare della analiticità e sofisticatezza dello strumento prescelto per la dismissione, l’Amministrazione debba possedere al proprio interno sia un patrimonio immobiliare di significativa rilevanza quantitativa e qualitativa, che un know how di conoscenze specialistiche di gestione degli strumenti medesimi via via maggiore, oltreché saper cogliere la situazione di mercato migliore per decidere di ricorrere ad esso per dismettere i propri beni e generare redditività. L’insieme di queste condizioni, dei tempi richiesti dagli strumenti e dei loro rilevanti costi, comporta che le Amministrazioni, alla costante ricerca di immediata liquidità per garantire i propri bilanci e l’erogazioni di servizi essenziali alla collettività, ricorrano sempre più spesso alla scelta maggiormente immediata, ovverosia quella della dismissione mediante gara pubblica.
 
  1. L’andamento del mercato immobiliare e le prospettive di successo della nuova disciplina
 
Come ricordato nel paragrafo appena sopra, il patrimonio immobiliare pubblico per poter essere dismesso o valorizzato, deve essere per prima cosa conosciuto, quantomeno, nel suo quantitativo complessivo, per meglio comprendere l’ordine di grandezza di cui discutere e su cui intervenire.
Volendo soffermare l’attenzione solo sugli ultimi studi in materia, va sottolineato quanto previsto dall’art. 2 comma 222 della L.191/2009, che ha avviato un progetto di ricognizione delle consistenze immobiliari pubbliche ai fini della Redazione del Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato. Tale progetto, coordinato dal Ministero dell’Economia, utilizza un portale dedicato (“Patrimonio PA”) sul sito del Ministero medesimo, ove le Pubbliche Amministrazioni coinvolte debbono caricare i dati di competenza.[6]
Da una prima analisi dei dati raccolti, svolta nel marzo 2011 e basata sul 53% delle PP.AA. coinvolte, sono state censite 530.000 unità immobiliari e 760.000 terreni. Il titolo di utilizzo delle unità immobiliari è per il 92% costituito dal diritto di proprietà, e per il 6% da rapporti di locazione passiva.
Gli immobili sono destinati alle finalità istituzionali delle PP.AA. per il 72%, mentre per un 10% a finalità residenziali, e per il restante 18%, dove non è stata inserita una specifica destinazione d’uso, si può ritenere che tali immobili non siano utilizzati concretamente.
Quanto alla definizione a valore di mercato dei beni interessati, il progetto fa riferimento, dal punto di vista metodologico, ai valori elaborati dall’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI) dell’Agenzia del Territorio.
Le Amministrazioni centrali, ma anche molte altre Amministrazioni Pubbliche, tra cui la Regione del Veneto, utilizzano infatti i valori tratti dalla banca dati istituzionale dell’OMI per i processi valutativi di stima dei beni immobili sia per la determinazione dei valori di compravendita che per la determinazione degli eventuali canoni di locazione o concessione da corrispondersi per l’uso degli stessi.
Ciò deriva dalla mission stessa attribuita all’Agenzia del Territorio, di organo indipendente finalizzato alla determinazione e validazione dei valori economici di riferimento per la compravendita dei beni immobili: la banca dati dell’OMI rinvia infatti, per la determinazione dei volumi e dei valori di compravendita, ai dati desunti dalle note di trascrizione degli atti di compravendita registrati presso gli Uffici di Pubblicità immobiliare dell’Agenzia del Territorio.[7]
L’OMI monitora l’andamento del mercato immobiliare pubblicando trimestralmente una nota sul proprio sito, disponibile per tutti gli utenti, unitamente a note di analisi articolate a livello regionale.
La prima quantificazione del valore economico degli immobili risultanti dai dati del Progetto Patrimonio PA, effettuata alla luce delle quotazioni tratte dall’Osservatorio OMI, ha evidenziato un valore di stima delle sole unità immobiliari censite ricompreso tra 239 e 319 miliardi di euro, range corrispondente ai prezzi di mercato minimi e massimi certificati a livello nazionale dall’OMI e pari a circa il 20% del PIL nazionale.
Questo, per comprendere, innanzitutto, il valore economico stimato del patrimonio del 53% delle Amministrazioni Pubbliche.
Tali dati vanno attualizzati, tuttavia, alla data odierna e con riferimento alla corrente situazione del mercato immobiliare, per poter meglio comprendere le prospettive di riuscita del processo di dismissione degli immobili pubblici sinora esposto.
Ebbene, lo scenario che emerge anche dall’ultima nota trimestrale pubblicata dall’OMI a novembre 2012, è a dir poco preoccupante. L’OMI registra in tale trimestre una diminuzione degli immobili compravenduti pari al 25,8 rispetto alla stesso trimestre 2011, che costituisce il numero minimo di transazioni registrato dal 2004. La diminuzione riguarda, inoltre, tutti i comparti del mercato, sia quello residenziale che quello del terziario che quello direzionale/produttivo.[8]
In particolare il settore terziario, dove sono censite le unità immobiliari ad uso ufficio, registra un calo delle compravendite pari al 27,6% a livello nazionale rispetto allo stesso trimestre 2011, contrazione che dal 2006 mantiene un carattere pressoché costante.
 
Area

I trim
2012

II trim2012

III trim2012

var %
I trim
11-12

var %
II trim
11-12

var %
III trim
11-12

Nord

1.539

1.541

1.281

17,9%

31,4%

25,9

Centro

544

553

473

23,1%

38,1%

23,6%

Sud

536

527

437

20,8%

30,2%

35,6%

Italia

2.618

2.621

2.191

19,6%

32,7%

27,6%
Fonte:Osservatorio Mercato immobiliare nota III trimestre 2012
 
Se si considera, poi, che nell’anno 2011 le quotazioni medie degli immobili destinati ad uffici si sono mantenute stabili[9] a fronte, tuttavia, di una diminuzione dei volumi di compravendita pari al 5,5% rispetto al 2010, si può facilmente immaginare, in attesa della pubblicazione del rapporto relativo all’anno 2012, l’avvio, anche per esse, della curva di discesa.
Ciò significa una situazione del mercato immobiliare di evidente crisi, tale per cui a fronte del crollo delle compravendite, stanno ora venendo a diminuire in maniera più sensibile anche i valori minimi e massimi delle transazioni, in una prospettiva non certo di ripresa del mercato nel breve periodo.
Pertanto una massiccia immissione sul mercato di immobili di proprietà delle Amministrazioni pubbliche, sia tramite il ricorso alla alienazione diretta sia tramite l’utilizzo di Fondi immobiliari o di società di gestione del Risparmio, trova lo stesso non pronto a smaltire in modo soddisfacente tale stock con il rischio per le PP.AA.:
 
a.    di generare, in ipotesi di alienazione diretta, gare prive di offerte, o con un incasso inferiore a quello posto a base d’asta (fatto questo puntualmente verificatosi);
b.    di sostenere, laddove si faccia ricorso ai conferimenti a fondi immobiliari e SGR, alti costi di strutturazioni delle operazioni e di dover corrispondere immediatamente e periodicamente dei proibitivi canoni di gestione agli operatori specializzati, a fronte di un ritorno assolutamente incerto derivante dalla vendita dei beni conferiti da parte di questi ultimi.
 
 
  1. L’articolo 16 della legge regionale Veneto 18 Marzo 2011 n.7: il Piano delle Alienazioni e/o valorizzazione del patrimonio immobiliare regionale
 
Ancora prima dell’ultimo input dato dal legislatore statale al processo di dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, il legislatore regionale veneto, conscio della situazione congiunturale particolarmente negativa per l’economia, nonché della difficoltà di reperire risorse atte ad assicurare il finanziamento di settori strategici della governance regionale, ha previsto, in tale ottica, un piano per la dismissione di alcuni assets regionali.
È stato quindi approvato l’art.16 della legge finanziaria regionale per il 2011 (la sua approvazione all’interno della sessione di bilancio ne evidenzia chiaramente la relativa primogenitura), il quale recita testualmente:
 
       1.    Al fine di far fronte alle esigenze finanziarie nei settori strategici della politica regionale, la Giunta regionale è autorizzata a predisporre un piano di valorizzazione e/o alienazione degli immobili di proprietà della Regione del Veneto e degli enti, aziende e/o organismi, comunque denominati, strumentali o dipendenti, i quali non siano essenziali per l’esercizio delle funzioni istituzionali ovvero siano sottoutilizzati;
       2.    Tutte le operazioni di valorizzazione e/o alienazione degli immobili di proprietà degli enti, aziende e/o organismi, comunque denominati, strumentali o dipendenti, non possono essere attivate se non previa acquisizione di parere favorevole da parte della Giunta regionale;
       3.    Entro novanta giorni dalla pubblicazione della presente legge, la Giunta regionale presenta le linee del piano di cui al comma 1 alla competente commissione consiliare che esprime un parere entro trenta giorni. Nel medesimo termine è espresso anche il parere previsto, per gli immobili di proprietà regionale, dall’articolo 7, comma 2, della legge regionale 10 agosto 2006, n. 18 “Disposizioni di riordino e semplificazione normativa – collegato alla legge finanziaria 2006 in materia di urbanistica, cartografia, pianificazione territoriale e paesaggistica, aree naturali protette, edilizia residenziale pubblica, viabilità, mobilità e trasporti a fune”;
       4.    Per quanto non disposto dal presente articolo, si rinvia a quanto previsto dall’articolo 7 della legge regionale 10 agosto 2006, n. 18;
       5.    Le risorse derivanti dall’attuazione del presente articolo sono destinate al finanziamento degli interventi sul patrimonio immobiliare regionale e alla costituzione di un fondo regionale finalizzato al finanziamento dei settori strategici della politica regionale ed in particolare del trasporto pubblico locale del sociale e del lavoro;
       6.    La Giunta regionale è autorizzata a predisporre uno studio di fattibilità propedeutico alla redazione del piano di valorizzazione e/o alienazione di cui al comma 1;
       7.    Agli oneri derivanti dall’attuazione del comma 6, quantificati in euro 50.000,00 per il 2011, si fa fronte con le risorse allocate nell’upb U0029 “Attività di supporto al ciclo della programmazione” del bilancio di previsione 2011.
 
Il primo comma evidenzia da subito la finalità del Piano, ovverosia il doversi far fronte alle esigenze finanziarie di settori strategici regionali, e definisce inoltre la tipologia di beni da prendere in considerazione, nonché i soggetti destinatari della previsione normativa.
Dal punto di vista soggettivo vengono coinvolti, infatti, nella predisposizione del Piano, non soltanto l’Ente Regionale quale autonomo soggetto costituzionale, ma anche tutta la filiera degli Enti, società ed aziende strumentali controllati dalla Amministrazione Regionale e che costituiscono – si pensi alle Aziende Sanitarie – soggetti proprietari e/o comunque detentori di un patrimonio immobiliare di notevole rilevanza quantitativa.
Dal punto di vista oggettivo, i beni da inserire nel Piano vengono qualificati come appartenenti a due macrocategorie: i beni non essenziali per l’esercizio delle funzioni istituzionali, ovvero quelli sottoutilizzati.
Trattasi di una qualificazione definitoria a maglie abbastanza larghe, lasciandosi in capo alla Giunta Regionale, nel processo di definizione del Piano, di riempire di contenuti i concetti della non essenzialità alle funzioni istituzionali e della sottoutilizzazione.
Tali categorie possono essere intese come insussistenza di un interesse attuale e prevalente al mantenimento in capo alla proprietà pubblica del bene, interesse da ravvisarsi nell’essere il bene un mezzo per realizzare le finalità proprie della Amministrazione, di carattere strategico anche di governo e presidio del territorio.
Il terzo comma del succitato articolo definisce la procedura di predisposizione del piano che prende avvio dalla presentazione, entro novanta giorni dalla pubblicazione della legge, da parte della Giunta regionale, delle linee guida del Piano medesimo alla competente commissione consiliare, la quale esprime il proprio parere obbligatorio entro i successivi trenta giorni.
Al Consiglio Regionale compete altresì l’espressione di un altro parere, in tal caso a carattere vincolante, che interviene laddove i beni ricompresi nel Piano presentino il carattere dell’indisponibilità: tale parere viene reso ai sensi dell’art.7 comma 2 della L.R. 10 Agosto 2006 n.18.
 
Il suddetto articolo così recita:
 
Art. 7 – Procedure per l'alienazione di immobili di proprietà della Regione
Essoprevede che:
 
1. Gli immobili di proprietà della Regione per i quali siano venuti meno la destinazione a pubblico servizio o il pubblico interesse all’utilizzo possono essere alienati secondo le modalità dell’articolo 39 della legge regionale 4 febbraio 1980, n. 6 “Disciplina dei servizi di approvvigionamento, manutenzione e conservazione dei beni regionali”.
2. Per poter essere alienati, i beni di cui al comma 1, vengono declassificati e passano al patrimonio disponibile della Regione. La cancellazione dei beni dal patrimonio indisponibile e la conseguente iscrizione nel patrimonio disponibile è disposta con decreto del dirigente regionale della struttura competente, su autorizzazione della Giunta regionale e previo parere vincolante della competente commissione consiliare. Il decreto è pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto.
3. Per le finalità di cui al comma 2, il dirigente regionale della struttura competente trasmette alla Giunta regionale apposita richiesta di autorizzazione con l’indicazione:
a) dei motivi per i quali si intende procedere alla cancellazione;
b) dei fini perseguiti con la cancellazione stessa;
c) del valore di stima del bene.
4. I beni immobili della Regione, declassificati ai sensi del presente articolo, prima della loro alienazione, possono essere oggetto di cambio di destinazione d’uso; qualora gli strumenti urbanistici prevedano una destinazione non compatibile, le aree su cui insistono gli immobili sono soggette a variazione degli strumenti urbanistici secondo le modalità di cui al comma 5.
5. Ai fini della variante di cui al comma 4, il dirigente regionale della struttura competente convoca una conferenza di servizi, ai sensi dell’articolo 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” e successive modificazioni, alla quale prendono parte i soggetti interessati. Il verbale della decisione della conferenza costituisce adozione di variante qualora ratificato dal Consiglio comunale nel termine perentorio di novanta giorni.
 
Ciò significa, in particolare, che per l’ottenimento del parere della competente Commissione consiliare, unitamente alle linee guida viene presentato l’elenco dei beni immobili di proprietà regionale, da includere nel piano di alienazione e che costituiscono parte del patrimonio indisponibile regionale, di cui si rende necessaria la classificazione ai sensi del comma 2 dell’art.7.
In altri termini, alcuni dei beni che vengono inseriti nel piano di alienazione e/o valorizzazione, facendo parte del patrimonio indisponibile regionale, come risultante dal Conto patrimoniale allegato al rendiconto consuntivo regionale, necessitano della previa conclusione del procedimento di classificazione.
Solo all’esito di quest’ultimo, essi potranno conseguire la qualificazione di patrimonio disponibile ed essere oggetto delle procedure di alienazione.
Il comma 5 ribadisce e puntualizza quanto già sopra accennato circa la destinazione del Piano al reperimento di importanti risorse economiche per l’Ente e da impiegarsi in alcune aree di intervento definite strategiche. Le risorse economiche derivanti dalla alienazione dei beni inseriti nel Piano hanno, infatti, carattere vincolato, essendo finalizzate:
 
       al finanziamento degli interventi sul patrimonio immobiliare regionale;
       alla costituzione di un fondo regionale finalizzato al finanziamento dei settori strategici della politica regionale ed in particolare del trasporto pubblico locale del sociale e del lavoro.
 
Il comma 4 dell’articolo si pone, infine, quale norma di chiusura stabilendo, per tutto quanto non disposto dallo stesso articolo, un rinvio alle previsioni di cui all’art.7 della L.R.18/2006.
 
 
  1. Lo stato di attuazione del Piano
 
L’Amministrazione regionale ha da subito iniziato a ragionare concretamente sul dare attuazione a quanto previsto dal disposto normativo, a partire dal censimento di quei beni che possono configurarsi quali rientranti nelle due categorie prese in considerazione dall’art.16 e sopra ricordate: beni non essenziali per l’esercizio delle funzioni istituzionali e beni sottoutilizzati.
In accordo alle ricordate logiche manageriali di governance di un processo di alienazione/valorizzazione di un patrimonio immobiliare di un ente pubblico, una fase preliminare essenziale per la migliore riuscita del processo medesimo è costituita dalla due diligence del proprio portafoglio immobiliare, tramite una mappatura ed analisi dello stesso, mediante il ricorso a sistemi gestionali dedicati.
La piena conoscenza, dal punto di vista giuridico, economico, manutentivo e gestionale di ogni singolo bene si inserisce quale indispensabile presupposto del processo, al fine di poter individuare, in ragione dell’eterogenea composizione del portafoglio immobiliare, la strategia gestionale più opportuna per ognuno di essi nell’interesse dell’Ente proprietario, strategia che può giungere finanche alla dismissione del cespite.
Per fare ciò si è rivelato strategico, quindi, il sub-processo di conoscenza delle caratteristiche dei beni immobili posseduti ed utilizzati dall’Amministrazione regionale, attraverso l’utilizzo dei software gestionali implementati nel corso del tempo dalla struttura organizzativa di riferimento ed essenziali per un efficace svolgimento del ruolo di amministratore di patrimoni immobiliari.
Utilizzando quindi banche dati quali “Patrimonio WEB”[10] e “Fascicolo del Fabbricato” si sono potuti analizzare ed incrociare una serie di dati riferiti allo stato dei beni da considerare, valutandosi così informazioni tecnico-fisiche (tipologia, consistenza, stato manutentivo), amministrative (occupazione, tipologia di utenza, termini contrattuali) ed economiche (valore di mercato, canone di locazione) di ogni singolo bene.
Si sono considerati con particolare attenzione i costi che, in alcuni casi, l’Amministrazione ha sostenuto e sostiene per la conservazione e manutenzione di beni immobili appartenenti al patrimonio disponibile regionale, pervenuti in proprietà a seguito di successione e/o trasferimento ex lege alla Regione del Veneto, da parte dell’Amministrazione centrale o di Enti soppressi.
Tali beni non altrimenti valorizzabili, non riconosciuti essenziali ai fini del conseguimento delle finalità istituzionali dell’Amministrazione Regionale, presentano bassa redditività, necessità di interventi di recupero particolarmente onerosi, l’insistenza di diritti reali di godimento a favore di terzi o comunque di vincoli che limitano la piena disponibilità del bene da parte dell’Amministrazione stessa.
Una volta concluso tale sub-processo, si è provveduto ad una prima individuazione di un elenco di beni immobili rientranti nelle categorie sopra esposte e, pertanto, inseribili nel Piano.
Di tali beni, tuttavia, risultavano ancora critiche alcune informazioni quali, ad esempio, quelle circa la attualizzazione del loro valore a prezzi di mercato: in tal senso il mero valore catastale utilizzato in sede di rendicontazione a consuntivo patrimoniale necessitava di essere affiancato da dati maggiormente ancorati alle dinamiche del mercato immobiliare.
Contemporaneamente a tale fase conoscitiva interna, si è dato avvio alla fase di acquisizione di dati sul patrimonio degli enti, aziende e società strumentali e/o dipendenti dalla Regione, compulsando questi ultimi alla effettuazione di un’analisi similare a quella condotta dalla Amministrazione regionale stessa, per l’enucleazione dei beni rilevanti da inserire nel Piano.
Questo anche al fine di meglio individuare il numero di immobili da movimentarsi, per l’effettuazione delle migliori scelte strategiche di collocazione degli stessi a reddito.
Critica è stata la risposta da parte degli Enti strumentali o dipendenti dalla Amministrazione regionale che, salvo rari casi in cui si sono evidenziate delle precise scelte gestionali di dismissione di alcuni beni, hanno in maniera aprioristica affermato la rispondenza dell’utilizzo della totalità dei beni, appartenenti al proprio patrimonio immobiliare, all’esercizio delle finalità istituzionali.
Tale fase si è conclusa, quindi, con una prima individuazione di n. 39 beni, rispondenti ai requisiti normativi, di proprietà della sola Amministrazione regionale, rinviandosi a successivi approfondimenti istruttori la generazione di un elenco di beni di proprietà degli enti ed aziende controllate dalla Amministrazione stessa, da far rientrare nel Piano.
Il numero dei beni così individuati, le operazioni da compiersi sugli stessi per la migliore individuazione del loro valore di mercato (presuntivamente stimato in circa 78 milioni di euro), la decisione circa la loro destinazione alla dismissione ovvero alla valorizzazione ed altre considerazioni di gestione strategica del portafoglio immobiliare, hanno determinato l’Amministrazione regionale alla adozione di una precisa scelta organizzativa: la costituzione di una struttura temporanea di progetto deputata al governo del processo stesso.
Si sono costituite così sia una Cabina di regia, quale organo deputato alla definizione, monitoraggio ed eventuale modifica delle scelte strategiche da effettuare in ordine al Piano, sia un Gruppo di Lavoro interdisciplinare con compiti di attuazione degli indirizzi strategici adottati e di governo operativo della attuazione del Piano medesimo.[11]
Una volta implementato il nuovo temporaneo assetto organizzativo e validata la prima fase del processo svolto, si è potuto procedere alla definizione delle linee guida da presentare, unitamente all’elenco dei beni inseriti nel Piano, alla Commissione Consiliare competente per materia, al fine di ottenere i pareri previsti dal comma dell’art.16.[12]
Una volta conseguiti gli stessi, si è proceduto alla declassificazione a patrimonio disponibile dei beni inseriti in Piano e precedentemente qualificati come demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile.[13]
 
La fase successiva si è sviluppata lungo due precise direttrici:
 
1.    la definizione del più congruo valore di mercato dei beni stessi;
2.    la scelta dello strumento gestionale di loro dismissione.
 
In ordine al primo aspetto, in considerazione della necessità, ricordata poco sopra, di conseguire dal punto di vista metodologico un approccio unitario di valutazione, si è proceduto alla redazione di nuove perizie di stima affidate ai Dirigenti degli Uffici dei Geni Civili regionali, competenti in base alla Provincia di ubicazione degli immobili. Le perizie di stima così acquisite sono state poi sottoposte al parere di congruità da parte dell’Agenzia del Territorio – Direzione Regionale Veneto, in forza dell’accordo di collaborazione per la fornitura dei servizi di valutazioni immobiliari recentemente approvato dalla Giunta Regionale con l’Agenzia medesima.[14] Ciò in considerazione del ruolo, evidenziato sub Capitolo 6, espressamente attribuito alla Agenzia del Territorio, in forza delle competenze specialistiche dalla stessa possedute, di organo validatore anche per le Amministrazioni Pubbliche diverse da quella centrale, dei valori immobiliari a prezzi di mercato.
Quanto al secondo aspetto, preliminare è stata una distinzione nell’ambito dei beni inseriti nel Piano, tra beni definibili, ricorrendo ad una terminologia cara al project financing, quali opere calde, ovverossia ragionevolmente in grado di attirare l’interesse degli operatori immobiliari di mercato e beni inquadrabili, invece, quali opere fredde, non facilmente collocabili sul mercato.
Per i primi la decisione della struttura organizzativa di progetto è stata quella di ricorrere, nell’ambito degli strumenti giuridici e finanziari di dismissione, alla alienazione mediante bando d’asta, riservandosi successivamente, in ipotesi di loro mancata collocazione sul mercato, il ricorso agli altri strumenti finanziari quali i Fondi Immobiliari, il conferimento ad una SGR, ecc. In considerazione della situazione congiunturale complessiva ed al fine di evitare un costo eccessivo di gestione dei bandi, si è deciso di ricorrere alla alienazione immediata di 8 dei 13 beni inquadrabili come opere calde, per un valore complessivo posto a base d’asta pari a circa 35 milioni di euro.[15]
La gestione dei bandi d’asta ha rivelato preliminarmente delle criticità legate ai beni collocati nel Centro storico di Venezia sottoposti al regime di tutela previsto in materia di beni culturali dal D.Lgs 42/2004, e derivanti dalla necessità di procedere su di essi alla acquisizione delle verifiche di interesse culturale e dalla successiva autorizzazione alla alienazione da parte della competente Soprintendenza ai BB.AA. I tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi e la spesso troppo ampia discrezionalità tecnica (leggi anche vero e proprio jus vitae et necis) in capo ai funzionari preposti sui progetti presentati dalle Amministrazioni rendono quanto mai difficile il rispetto di quel principio di leale collaborazione tra Enti che si vorrebbe governasse il loro rapporto nel perseguimento dell’interesse pubblico.
Una volta pubblicati i bandi d’asta e anche a voler scontare una certa difficoltà degli operatori a presentare offerte, legate agli stringenti termini fissati dalla Amministrazione regionale (trenta giorni dalla pubblicazione del bando), tuttavia la risposta del mercato stesso è stata sconfortante.
Le singole gare, anche con riferimento a beni di pregio e collocati in un contesto attrattivo quale quello del centro storico veneziano, in presenza di una varia tipologia di destinazioni d’uso degli immobili a bando, sono andate deserte, senza la presentazione di alcuna offerta.
Per i beni qualificati invece come opere fredde in ragione di vari fattori – quali il loro stato di conservazione, la localizzazione, gli strumenti urbanistici insistenti sull’area di riferimento, la presenza di una serie di vincoli fisici e giuridici alla loro piena utilizzazione da parte di un soggetto acquirente – si è sin da subito valutata la percorribilità del ricorso agli strumenti finanziari evoluti quali i sopra ricordati Fondi immobiliari, i conferimenti alle SGR, con possibilità anche di inserire alcuni di essi nel c.d. Piano permute previsto dal Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs 163/2006) come modalità di corrispettivo da corrispondersi al concessionario aggiudicatario della realizzazione di opere pubbliche.[16]
Gli esiti delle gare, unitamente al continuo monitoraggio del mercato immobiliare hanno quindi indotto il project team ad un approfondimento di analisi volto a sottoporre all’esame della Giunta Regionale la decisione finale se continuare, per i beni considerati attrattivi, ad implementare la scelta del ricorso al mercato tramite l’emanazione di nuovi bandi rimodulati in ragione delle criticità riscontrate durante la prima fase, ovvero se ragionare per tali beni in analogia a quanto si sta valutando per gli altri e diversi beni inseriti nel Piano.
 
 
9.    Considerazioni Finali
 
Lo scenario di riferimento e le vicende inerenti i primi esperimenti di alienazione dei beni inseriti nel Piano delle Alienazioni e/o valorizzazioni regionale hanno purtroppo confermato la difficoltà congiunturale del mercato immobiliare, unitamente alla poca appetibilità del patrimonio immobiliare pubblico su quest’ultimo.
D’altronde, come anche in precedenza si è sommariamente tratteggiato, le esperienze di dismissioni poste in essere sinora dallo Stato, per il tramite soprattutto della Agenzia del Demanio, non hanno certo dato risultati brillanti. Senza ricordare il fallimentare esito della operazione di cartolarizzazione denominata SCIP 2, anche recentemente in occasione di iniziative pubbliche si è evidenziata la conclusione mediante asta deserta di alcune dismissioni avviate ad esempio dall’Agenzia del Demanio la scorsa estate.[17]
Gli operatori immobiliari interpellati sul punto hanno ribadito che, soprattutto in un periodo come quello attuale, vari sono i fattori che frenano l’appetibilità del patrimonio pubblico sul mercato e che corrispondono, in molti casi, a quelli che si sono citati quali elementi di criticità nell’attuazione del Piano delle Alienazioni della Regione del Veneto.
Si pensi al governo della leva urbanistica e le incertezze sulla destinazione d’uso e sulle possibilità di intervento da effettuarsi, oppure alla difficoltà di rapporti con le Soprintendenze, le cui prescrizioni spesso intervengono a lavori iniziati da parte dell’acquirente. Critica è poi la richiesta di pagamento che molto spesso i bandi d’asta richiedono come immediati, in una unica soluzione, come critici sono i tempi di analisi dei bandi di gara stessi che spesso sono troppo brevi.[18]
Il riavvio del processo di dismissione degli immobili pubblici deciso dal governo Monti non sembra quindi aver tenuto conto del contesto temporale e di mercato in cui esso andava ad incidere, introducendo anzi ulteriori momenti procedurali in un processo già ampiamente normato e disciplinato con una stratificazione di interventi legislativi, quale quella evidenziata in premessa.
Senza considerare, poi, che alcuni dei passaggi procedurali previsti dall’intervento del Governo, quali ad esempio il decreto sulle dismissioni confluito nella normativa sulla spending review e volto alla creazione dei fondi immobiliari con cui valorizzare i migliori cespiti dello Stato non potranno avere seguito, in considerazione dell’intervenuta crisi di governo e dello scioglimento delle Camere.
Ad avviso di chi scrive rimane, comunque, sempre ferma una considerazione di tecnica legislativa: le norme che disciplinano i processi di dismissione, come abbiamo visto, costituiscono un coacervo di disposizioni succedutesi nel tempo, per nulla organico, sviluppatosi tramite interventi del legislatore spesso confusionari e di difficile lettura, senza che sia mai stato posto in essere un intervento di riordino sistematico, tramite ad esempio la redazione di un testo unico.
Trattasi, inoltre, di norme aventi per lo più carattere procedurale e contenenti indicazioni di limiti e vincoli, chiara espressione di uno Stato che non si fida di aprire totalmente al mercato i propri beni.
Quello che manca, in ogni caso, è la presenza di un criterio base che dovrebbe guidare un legislatore illuminato, quale quello del buon senso e della semplicità e chiarezza della norma di legge. Ma si sa, purtroppo, che il legislatore italiano si è completamente dimenticato della sua discendenza dai maestri del diritto dell’antica Roma e dai loro sempiterni lasciti che in molti settori ancora dovrebbero guidare, quanto a tecnica legislativa, la mano dei novelli redattori delle norme di oggi. D’altronde o tempora o mores!
A collazionamento del presente articolo, si è avuta notizia della recentissima pronuncia della Corte Costituzionale, intervenuta sulla disciplina introdotta dall’art.27 del D.L. 201/2011, a seguito delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in merito ad esso proprio dalla Regione del Veneto.
La Suprema Corte, con decisione n.284 del 12 Dicembre 2012,[19] ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Regione del Veneto, che vertevano sulla pretesa lesione della sfera delle attribuzioni legislative regionali in materia di gestione del patrimonio immobiliare. L’amministrazione regionale evidenziava, in particolare, come l’intervento legislativo concentrasse in capo allo Stato un ruolo determinante nella alienazione del patrimonio pubblico di proprietà anche degli altri enti costituenti la Repubblica italiana ai sensi dell’art.114 Cost, ovverossia le Regioni ed i Comuni. Inoltre tale disciplina specificherebbe nel dettaglio competenze e procedure al di là di una semplice normativa di principio, quale invece dovrebbe essere in materie come la gestione del territorio e la valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, appartenenti alla legislazione concorrente.
La Corte Costituzionale ha ritenuto non fondata tale questione, evidenziando in primo luogo come la disciplina dettata dalla legislazione statale in materia di patrimonio immobiliare pubblico lo consideri nel suo complesso, indipendentemente dalla appartenenza dei singoli beni ad uno od all’altro ente territoriale, al fine di tracciare obbiettivi di governo rispondenti a fini ed interessi generali o comuni.
La Corte si è poi richiamata alla propria giurisprudenza intervenuta a riguardo della materia trasversale del coordinamento della finanza pubblica, in forza della quale le disposizioni statali che rinviano a tale materia sono legittime, laddove introducono limiti complessivi e non fissano invece modalità dettagliate per il raggiungimento di tali limiti.
Nell’analizzare la disposizione legislativa censurata, la Suprema Corte l’ha ritenuta, quindi, in linea con i propri precedenti arresti, negando che la stessa si possa considerare come sostanzialmente espropriante gli spazi della autonomia regionale, ed ispirata ad una idea di coordinamento della finanza pubblica che deve necessariamente assorbire le visioni localistiche di governo del territorio, per perseguire un disegno complessivo di valorizzazione economica finanziaria degli immobili come una tra le più consistenti risorse pubbliche.
Lasciando a ben più autorevoli commentatori ed esperti costituzionalisti l’articolato esame della pronuncia, sembra comunque di potersi affermare: nulla di nuovo da Palazzo della Consulta.
Il ricorso alla materia trasversale del coordinamento della finanza pubblica continua a costituire per la Suprema Corte il grimaldello attraverso il quale riconoscere la legittimità dei provvedimenti a carattere economico emanati dal legislatore statale, anche quando essi vengono ad incidere in maniera importante sulla sfera di autonomia riconosciuta dalla Costituzione ed avvertita, nonché rivendicata con forza, dagli altri Enti territoriali di volta in volta interessati.
 
 Chi sono Enrico Specchio e Silvia Zanirato:
 
Enrico Specchio, avvocato, è dirigente dell’Unità Complessa Demanio e Patrimonio Regione del Veneto. Master in Management Pubblico SDA BOCCONI e Specializzato SPISA Bologna. Componente Gruppo di lavoro per l’attuazione dell’art.16 della L.R. 7/2011.
 
Silvia Zanirato è funzionario della Direzione Comunicazione e Informazione Regione del Veneto. Esperta in Contrattualistica Pubblica.
 


[1]Cfr Comunicato Stampa ANCI Associazione Nazionale Comuni d’Italia 14.03.2012

[2]Vedi Manovra Monti -Demanio e Patrimonio- AA.VV. in Guida al Diritto il Sole 24 ore N.4/2012; La Manovra Salva Italia pagg.104-107 AA.VV. in il Sole 24Ore Guida Normativa Gennaio 2012

[3]Vedi pag.25

[4] Cfr.G.Cumin “la spending rewiew, con specifico riguardo alla disciplina delle locazioni passive delle PP.AA.” in Lexitalia n7-8/2012

[5]Cfr, ex multis, Amatucci F., “Valorizzare il patrimonio immobiliare nelle amministrazioni pubbliche: strategie e strumenti di management”, Milano, Egea, 2008;Desideri S “Le operazioni di valorizzazione di patrimoni immobiliari dello Stato e degli enti pubblici e privati”, Bologna, CLEUB, 2004;Rubini G “Il patrimonio immobiliare come asset economico e finanziario” Azienditalia, Ipsoa, Milano, 2006

[6] Si veda il seguente link: http://portaletesoro.mef.gov.it/

[7] Vedi lo Statuto definitivo approvato dal Comitato Direttivo dell’Agenzia del Territorio del 19 Gennaio 2001

[8] www.agenziaterritorio.it/sites/territorio/files/osservatorio/Note_trimestrali/OMI_Nota_III_trimestre_REV_2012_21112012.pdf

[9] www.agenziaterritorio.it/sites/territorio/files/osservatorio/Volumi%20compravendite/Non_residenziale/RI2012_Non_Residenziale_finale.pdf

[10] Patrimonio WEB è un software gestionale, suddiviso in diversi moduli applicativi, che costituisce la principale banca dati per quanto concerne la inventariazione, referenziazione, manutenzione dei beni di proprietà dell’Amministrazione regionale, sulla base di un progetto avviato con Deliberazione di Giunta regionale n.1833/2008

[11] I suddetti organi di progetto sono stati istituiti e disciplinati con Deliberazione di Giunta regionale n.2945/2011

[12] Le linee guida sono state adottate con Deliberazione di Giunta regionale n.108/CR/2012; la Prima Commissione Consiliare si è espresso con pareri favorevoli in data 9 Febbraio 2012

[13] Ai sensi dell’art.7 della succitata LR 18/2006, è stato adottato il decreto del Dirigente Regionale della Direzione Demanio, Patrimonio e Sedi n.42/2012

[14] Con Deliberazione di Giunta regionale n.955/2012 è stato approvato lo schema di Accordo di Collaborazione per le attività di valutazione immobiliare con l’Agenzia del Territorio Direzione Regionale Veneto e Trentino Alto Adige.

[15] Un primo elenco di beni immediatamente dismettibili è stato individuato con Deliberazione di Giunta regionale n.957/2012 che ha, inoltre, autorizzato l’avvio delle prime otto alienazioni mediante bando d’asta pubblica

[16] Decisione assunta con Deliberazione di Giunta regionale n.2118/2012 sulla base dell’indirizzo espresso dalla Cabina di Regia in data 10 ottobre 2012

[17] Cfr da ultimo URBANPromo Rigenerazione urbana Bologna 2012

[18]Vedi articolo “aste deserte per le dismissioni” pubblicato su Casa Sole 24ore plus del 7 Novembre 2012

[19]Corte Costituzionale, decisione n.284 depositata in data 12/12/2012 Pres. Gallo redattore Grossi, su ricorso N.29/2012 promosso dalla Regione Veneto e notificatoin data 21/02/2012


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