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La fusione di Comuni. Evoluzione legislativa nazionale e regionale

di Elisabetta Vigato 
Dottore di ricerca in diritto costituzionale presso l’Università di Padova
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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In questo contributo si analizza la disciplina del processo di fusione di Comuni, di cui agli artt. 15 e 16, d.lgs. n. 267/2000. L’autrice esamina il quadro normativo statale, soffermandosi su aspetti quali il procedimento di fusione, i contributi per incentivare tale forma di modificazione territoriale e le "forme di partecipazione e decentramento dei servizi" costituite dalla possibilità di istituire Municipi nei territori corrispondenti alle comunità d'origine. Viene offerta poi un'analisi della legislazione veneta in materia di fusione di Comuni, con particolare riferimento alla l.r. Veneto n. 25/1992. Si individuano, infine, le connessioni con la l.r. Veneto n. 18/2012 in materia di gestioni associate.
 
 
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. La disciplina del processo di fusione: il fondamento costituzionale – 3. Le modifiche territoriali comunali – 4. La fusione di Comuni – 5. I contributi per incentivare la fusione – 5.1. Contributi regionali – 5.2. Contributi statali – 6. Le forme di partecipazione e decentramento nelle comunità d’origine: i Municipi – 6.1. La natura giuridica dei Municipi: organismi di “decentramento” o enti di “deconcentrazione”? – 6.2. Le funzioni dei Municipi – 6.3. L’organizzazione e l’individuazione degli organi dei Municipi – 6.4. I Municipi in rapporto alle altre ipotesi di decentramento – 6.4.1. Municipi e frazioni – 6.4.2. Municipi e circoscrizioni di decentramento comunale – 6.5. I Municipi in Italia: un’occasione mancata – 7. La legislazione veneta in materia di fusione di Comuni – 7.1. Iniziativa legislativa e referendum consultivo – 7.2. I Municipi – 7.3. Il programma regionale – 8. La l.r. Veneto n.18/2012: come incide la nuova disciplina dell’associazionismo comunale sulle fusioni?
 
 
1. Premessa
 
Una delle caratteristiche che connota la storia degli enti locali nel nostro Paese à la diffusa frammentazione comunale. Secondo i dati Istat, sono 8.092 i Comuni che insistono sul territorio nazionale[1]: il 70,3% (5.683) ha una popolazione fino a 5.000 abitanti e il 23,9% (1.936) sono i c.d. Comuni polvere, ovvero realtà comunali con non più di 1.000 abitanti.
La soluzione dell'accorpamento dei piccoli Comuni come strumento necessario alla razionalizzazione la spesa pubblica è stata affrontata dal legislatore statale solo a partire dagli anni Novanta. Prima dell'entrata in vigore della l. n. 142/1990[2], infatti, c'era stato solo un tentativo di contenere la proliferazione dei Municipi, attuato con il d.p.r. n. 616/1977[3] il quale aveva introdotto una disposizione che stabiliva il divieto di istituire nuovi Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (art. 16, comma 3, d.p.r. n. 616/1977)[4].
La disciplina della fusione dei Comuni ha fatto il proprio ingresso nell'ordinamento italiano ad opera dell'art. 11, l. n. 142/1990: per la prima volta, è stata prevista l'elaborazione di appositi programmi regionali di fusione nonché l'erogazione di incentivi statali a ciò destinati. Le Regioni erano infatti tenute alla predisposizione di un programma di modifica delle circoscrizioni comunali e di fusione dei piccoli Comuni, da aggiornare ogni cinque anni tenendo anche conto delle unioni nel contempo costituite[5]. Inoltre, si disponeva l'erogazione di contributi statali straordinari per dieci anni successivi alla fusione, commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni e ancorati a precisi limiti dimensionali[6].
I lineamenti della disciplina, anche a fronte dell'insuccesso della stessa[7] (il numero di Comuni, anziché diminuire, era aumentato, passando dalle 8.088 unità censite nel 1990 a 8.104[8]), sono stati quindi modificati dall'art. 6, l. n. 265/1999, che ha provveduto ad eliminare i programmi quinquennali regionali e i limiti dimensionali per l'erogazione dei contributi, preferendo la via della concertazione con i Comuni interessati[9].
Attualmente, il processo di fusione di Comuni è disciplinato dagli artt. 15 e 16, d.lgs. n. 267/2000[10], che hanno in parte recepito le disposizioni della previgente legislazione[11].
I paragrafi che seguono offrono una disamina delle principali norme rilevanti in tema di fusione di Comuni, a livello statale e regionale veneto, alla luce delle principali acquisizioni dottrinali e giurisprudenziali.
 
2. La disciplina del processo di fusione: il fondamento costituzionale
 
Il primo periodo dell'art. 15, comma 1, Tuel dispone: "A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le Regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei Comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale".
La norma si presta a tre ordini di considerazioni.
In primo luogo, ribadisce che i poteri costituzionalmente spettanti in materia di mutamento delle circoscrizioni territoriali dei Comuni spettano esclusivamente alle Regioni.
Il fondamento costituzionale della disposizione in esame, come espressamente stabilito, va ricondotto agli artt. 117 e 133, comma 2, Cost.
Il richiamo all'art. 117 si intende superato dalla nuova formulazione introdotta con l. cost. n. 3/2001, per la quale la materia rientra ora nella potestà legislativa esclusiva della Regione, ex art. 117, comma 4, Cost. Difatti, la dizione dell'art. 117 Cost. antecedente alla riforma del Titolo V includeva la materia delle "circoscrizioni comunali" tra quelle di competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni. A seguito della novella costituzionale, essa rientra invece nella potestà residuale delle Regioni, in quanto non espressamente inclusa tra le materie di potestà legislativa esclusiva statale, né in quelle di potestà concorrente[12] (Corte cost. n. 261/2011[13]).
L'art. 15, comma 1, Tuel, riproducendo il disposto costituzionale, ribadisce che spetta al legislatore regionale istituire nel proprio territorio nuovi Comuni, o modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.
Le leggi regionali attraverso le quali si realizza la variazione sono tipiche leggi provvedimento, caratterizzate dall'aggravio procedurale costituito dall'obbligo (ex art. 133, comma 2, Cost.) di "sentire le popolazioni interessate" (Corte Cost., sentt. nn. 36/2011, 47/2003, 94/2000, 279/1994, 107/1983).
La seconda considerazione relativa alla norma in esame riguarda la modalità da seguire per “sentire le popolazioni interessate”.
Secondo l'orientamento consolidato della Corte costituzionale (Corte cost., sentt. nn. 66/2007, 116/2006, 334/2004, 237/2004, 279/1994, 453/1989, 107/1983, 204/1981), lo strumento con il quale deve essere garantita la partecipazione delle comunità locali al processo di modifica territoriale è il referendum consultivo, in quanto consente l’effettivo accertamento della volontà autonomistica delle popolazioni[14].
La terza considerazione concerne invece il problema dell'esatta identificazione della "popolazione interessata".
Il punto rimane controverso, anche nelle stesse pronunce della Corte costituzionale. A giudizio della Consulta, in caso di modificazioni territoriali comunali, la popolazione interessata non sembrerebbe coincidere con la totalità della popolazione dei Comuni coinvolti dalla variazione (Corte cost. n. 97/2000), ma unicamente con quella residente nei territori destinati ad essere trasferiti ad altro Comune (Corte cost., n. 453/1989).
Tuttavia, in caso di fusione o di istituzione di nuovo Comune, l’interesse è riferibile all’intera popolazione e giustifica la consultazione della totalità dei cittadini residenti nei Comuni coinvolti (Corte cost. n. 433/1995).
Le Regioni hanno riempito di contenuti diversi il concetto di "popolazioni interessate", offrendo soluzioni anche tra loro molto differenti.
In Lazio (l.r. Lazio n. 19/1980[15]) e in Lombardia (l.r. Lombardia n. 28/1992[16]) è stata adottata una scelta "restrittiva"[17]: le popolazioni interessate coincidono con gli elettori della frazione o delle frazioni che devono essere erette in Comune autonomo.
In altre Regioni, ad esempio in Piemonte (l.r. Piemonte n. 4/1973[18]) e in Veneto (l. r. Veneto n. 25/1992[19]), si è optato invece per un criterio "estensivo", per il quale la "popolazione interessata" coincide con tutti gli elettori appartenenti alle circoscrizioni territoriali coinvolte.
 
3. Le modifiche territoriali comunali
 
L'art. 15, comma 1, secondo periodo, Tuel recita: "Salvo i casi di fusione tra più Comuni, non possono essere istituiti nuovi Comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite".
Con la disposizione in commento, il legislatore impone un limite espresso all'istituzione di nuovi Comuni: non possono essere istituiti Comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri Comuni scendano sotto tale limite[20].
In ipotesi di fusione, tuttavia, non trova applicazione la soglia demografica indicata. La ratio dell'esclusione è evidentemente quella di favorirne un processo "graduale e non coattivo"[21], soprattutto con riferimento ai Comuni di piccole dimensioni[22].
Giova precisare che le "modifiche territoriali comunali" (cui fa riferimento l'art. 15, comma 1, Tuel) possono prodursi a seguito delle seguenti fattispecie[23]:
 
a) istituzione di nuovi Comuni;
b) spostamento dei confini in Comuni contigui.
 
L'istituzione di nuovi Comuni può avvenire mediante:
 
  • fusione tra due o più Comuni;
  • erezione in Comune autonomo di due o più frazioni o borgate appartenenti allo stesso Comune, che si distaccano dal Comune di origine;
  • erezione in Comune autonomo di borgate o frazioni appartenenti a Comuni diversi, mediante distacco dal Comune di origine;
  • incorporazione di uno o più Comuni in altro Comune contiguo.
 
Le modificazioni dei confini comunali, invece, non determinano l'istituzione di un nuovo Comune, ma unicamente un ampliamento del territorio di un Comune già esistente e possono prodursi in conseguenza di:
 
  • distacco di una o più frazioni o borgate da un Comune e loro aggregazione ad un Comune contermine;
  • ampliamento del territorio di un Comune, al quale viene aggregata parte del territorio di altro Comune.
 
A seguito del mutamento della circoscrizione territoriale, in caso di fusione, di istituzione di nuovo Comune o quando ne ricorrono esigenze toponomastiche, storiche, culturali e turistiche che ne giustifichino il cambiamento, il Comune può mutare denominazione.
L'attribuzione del nome al Comune spetta alle Regioni[24]. Il Comune ha un mero potere di proposta nei confronti della Regione per cambiare la propria denominazione, laddove ricorrano ragionevoli motivi (evitare confusione con un altro Comune, rievocare avvenimenti, onorare personalità illustri) e fermo restando il rispetto delle modalità stabilite dalla legge regionale.
Ai Comuni spetta invece la denominazione delle borgate o delle frazioni (art. 15, comma 4, Tuel[25]). Sarà compito dello statuto e del regolamento comunali dettare, quindi, le modalità con le quali i rappresentanti delle borgate e delle frazioni presenteranno le istanze per i mutamenti di nome.
 
4. La fusione di Comuni
 
Al tema specifico della fusione di Comuni, il legislatore statale dedica i commi 2 e 3 dell'art. 15 e il successivo art. 16, Tuel.
L'art. 15, comma 2, dispone: "La legge regionale che istituisce nuovi Comuni, mediante fusione di due o più Comuni contigui, prevede che alle comunità di origine o ad alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi".
Questo rappresenta un obbligo per le Regioni[26], le quali devono contemplare forme di partecipazione e di decentramento dei servizi a favore delle comunità d'origine (o alcune di esse).
Le forme di partecipazione e decentramento dei servizi sono le seguenti[27]:
 
  • i Municipi, ex art. 16, Tuel;
  • le circoscrizioni, nei Comuni con popolazione superiore ai 250.000 abitanti ai sensi dell'art. 17, Tuel.
 
In materia di decentramento vige anche una riserva di statuto. Ai sensi dell'art. 6, comma 2, Tuel spetta infatti allo statuto comunale stabilire, "i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente (…)" nonché "le forme del decentramento".
Secondo alcuni[28], esisterebbe un'incongruenza non facilmente giustificabile tra il disposto di cui all'art. 15, comma 2 (identico al previgente art. 11, comma 3, l. n. 142/1990) e quello di cui all'art. 6, comma 2. Tale incongruenza, secondo questo orientamento, si riverbera anche sull'art. 16, Tuel[29]. Il dubbio, infatti, è se sia la legge regionale istitutiva del nuovo Comune a dover contemplare i Municipi oppure se questa facoltà spetti esclusivamente al Comune sorto all'esito del processo di fusione.
Dall'esame del combinato disposto delle norme in questione, sembra evincersi che la legge regionale possa prevedere, in astratto, anche forme di partecipazione e decentramento ulteriori rispetto ai Municipi. Tuttavia, compete allo statuto del nuovo Comune stabilire per quali istituti optare, e, nel caso di costituzione di Municipi, disciplinarne l'organizzazione e le funzioni[30].
 
5. I contributi per incentivare la fusione
 
Allo scopo di favorire la fusione, per il Comune neo-istituito sono previsti sia contributi regionali che statali, i quali rappresentano importanti canali di finanziamento per la nuova realtà comunale (art. 15, comma 3, Tuel)[31].
 
5.1. Contributi regionali
 
I contributi regionali rappresentano un'erogazione obbligatoria; fino alla riforma di cui alla l. n. 265/1999, si trattava invece di una contribuzione a carattere solo eventuale[32].
Il periodo e la misura dell'erogazione sono quelli ritenuti dalla Regione più opportuni a incentivare la fusione[33].
In dottrina non si è mancato di rilevare come le leggi regionali in materia di riordino delle circoscrizioni territoriali siano rimaste spesso inattuate perché non adeguatamente sorrette da stanziamenti opportuni, i quali, il più delle volte, si sono rilevati irrisori e "pressoché simbolici"[34].
Con riferimento specifico alla legislazione veneta, è appena il caso di rilevare che, tra le forme di gestione associata, lo Statuto incentiva in via prioritaria le fusioni di Comuni.
L'art. 12, comma 1, lett. a), l.r. statutaria 17 aprile 2012, n. 1 recita infatti: "Al fine di favorire la migliore funzionalità nell’esercizio dei compiti comunali e più elevati livelli di qualità e di efficienza nell’erogazione dei servizi, di realizzare dinamiche di sviluppo armonico dei territori, di conseguire obiettivi di contenimento della spesa pubblica e di ottenere i migliori risultati nella programmazione finanziaria e di bilancio, la legge regionale: a) promuove e disciplina forme di esercizio associato delle funzioni e dei servizi da parte dei comuni, particolarmente di piccole dimensioni o situati nelle zone montane o economicamente svantaggiate, incentivando in via prioritaria le fusioni".
Il favor del legislatore regionale per il processo di fusione, contenuto nello stesso statuto regionale, rappresenta un riconoscimento importante, che dovrà essere opportunamente sostenuto dalle scelte operative della Regione.
Fino a questo momento, in Veneto, sono stati completati due processi di fusione che hanno condotto all’istituzione dei Comuni di Porto Viro (Rovigo)[35] e di Due Carrare (Padova)[36], rispettivamente negli anni 1994 e 1995.
La Regione ha erogato per ciascuno di questi Comuni contributi straordinari una tantum, al fine di concorrere alle spese connesse al procedimento di fusione. In particolare:
 
  • £ 300.000,00 per il Comune di Porto Viro (art. 3, comma 3, l.r. Veneto n. 49/1994).
  • £ 200.000,00 a favore del Comune di Due Carrare (art. 3, comma 2, l.r. Veneto n. 14/1995).
 
Inoltre, per il Comune di Porto Viro, la l.r. Veneto n. 2/1995, recante Concessione ai Comuni di Contarina e Donada della Provincia di Rovigo di un contributo straordinario ha provveduto a concedere un contributo aggiuntivo di £ 50.000,00 al fine di agevolare lo svolgimento delle operazioni preliminari connesse al procedimento di fusione dei Comuni[37].
 
5.2. Contributi statali
 
I contributi statali, di natura straordinaria, garantiscono una forma speciale di finanziamento per i Comuni che intendono fondersi[38]. Essi presentano due caratteristiche:
 
  • sono erogati per il periodo di tempo di dieci anni successivi alla fusione;
  • sono commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono.
 
A differenza dei contributi regionali, per i quali la legge attribuisce massima libertà alla Regione in ordine alla loro determinazione (nell'entità e nella durata), i contributi statali rappresentano un canale di finanziamento predeterminato nel quantum e nel periodo di erogazione.
Ai fini della concreta determinazione degli incentivi finanziari, il Ministero dell'Interno aveva emanato il D.M. n. 318/2000, recante Regolamento concernente i criteri di riparto dei fondi erariali destinati al finanziamento delle procedure di fusione tra i Comuni e l'esercizio associato di funzioni comunali (successivamente modificato ad opera del D.M. n. 289/2004). Secondo quanto disponeva il decreto[39], ai Comuni derivanti da procedure di fusione spettava il 15% del totale dei fondi erariali annualmente a ciò destinati (art. 1, comma 2, D.M. n. 318/2000). In aggiunta, si destinavano le risorse annualmente non utilizzate risultanti dalla partizione tra unioni, comunità montane e fusioni di Comuni, nel caso di insufficienza dei fondi (art. 1, comma 3, D.M. n. 318/2000). Spettava inoltre, un contributo straordinario pari al 20% dei trasferimenti erariali complessivamente attribuiti ai Comuni preesistenti (art. 6, comma 1, D.M. n. 318/2000)[40].
Con l'entrata in vigore del d.l. n. 95/2012, convertito nella l. n. 135/2012, sono state introdotte alcune rilevanti novità: le disposizioni di cui al D.M. n. 318/2000 incompatibili con il nuovo disposto sono state soppresse.
La nuova disciplina è contenuta nell'art. 20, rubricato Disposizioni per favorire la fusione di comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali, e dispone, per le fusioni realizzate dal 2012[41], che, a decorrere dal 2013, il contributo straordinario ai Comuni che danno luogo alla fusione sia commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite degli stanziamenti finanziari previsti (art. 20, comma 1, d.l. n. 95/2012).
Le modalità e i termini per l'attribuzione dei contributi sono disciplinati con decreto del Ministro dell'Interno di natura non regolamentare (art. 21, comma 3, d.l. n. 95/2012). Il decreto in questione è stato emanato il 10 ottobre 2012[42]. Esso stabilisce che, ai Comuni sorti da un processo di fusione negli anni 2012 e seguenti, spetta, a decorrere dal 2013 e per un periodo complessivo di dieci anni, un contributo straordinario commisurato al 20% dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 ai singoli Comuni che danno luogo alla fusione. Il decreto disciplina, inoltre, i termini entro cui effettuare le richieste di contributo (di regola, entro il 30 settembre dell'anno di costituzione)[43].  
In caso di insufficienza dei fondi erariali destinati al finanziamento delle fusioni di Comuni, il contributo spettante viene proporzionalmente ridotto[44].
 
6. Le forme di partecipazione e decentramento nelle comunità d'origine: i Municipi
 
L'istituto del "Municipio" è stato contemplato, per la prima volta, dall'art. 12, l. n. 142/1990, e rappresenta una delle più significative e originali innovazioni nell'ordinamento degli enti locali[45]. Profondamente innovato a seguito dell'entrata in vigore della legge n. 265/1999[46], è attualmente disciplinato dall'art. 16, Tuel.
I Municipi sono, tuttavia, "strumenti" ancora scarsamente utilizzati quali forme di partecipazione e decentramento: essendo legati al processo di fusione dei Comuni (che ne rappresenta il presupposto), hanno subito le altalenanti vicende di questa particolare forma di modificazione territoriale[47].
Per "Municipio" si intende una figura organizzativa volta a ricomprendere le popolazioni dei Comuni coinvolti nei processi di fusione, allo scopo di preservarne l'identità e di curarne gli interessi peculiari. Nelle intenzioni del legislatore, il riconoscimento e la salvaguardia delle comunità originarie avrebbero dovuto rappresentare un impulso per la stessa attivazione dei processi aggregativi. Volutamente, infatti, non si è indicato un modello predefinito di Municipio, valido per ogni situazione, proprio allo scopo di conferire "elasticità" all'istituto e renderlo adattabile alle diverse realtà territoriali[48].
L'art. 16, comma 1, Tuel dispone: "Nei Comuni istituiti mediante fusione di due o più Comuni contigui lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di origine o di alcune di esse".
Come si evince dal tenore testuale della norma, la decisione di istituire i Municipi, un tempo appartenente alla Regione[49], spetta ora ai Comuni, nel pieno rispetto della loro autonomia, ex art. 114 Cost.[50].
Come rilevato in dottrina, "opportunamente il legislatore ha sottratto alla Regione il compito di provvedere con legge regionale all'attribuzione delle competenze ai Municipi"[51]. L'amministrazione regionale, infatti, non possiede la stessa consapevolezza, rispetto alle esigenze della comunità, propria dei Comuni, i quali rappresentano il livello amministrativo più vicino ai cittadini.
Allo stato attuale, dei nove Comuni sorti all'esito di un processo di fusione, solo quattro hanno optato per l'istituzione di Municipi nei territori corrispondenti alle Comunità d'origine.
 
Tab. 1 – Fusioni di Comuni (anni 1990-2012)
 
Comune

Anno

Legge istitutiva

Municipi

Porto Viro (Ro)
 

1994

l.r. Veneto n. 49/1994

/

Due Carrare (Pd)

1995

l.r. Veneto n. 14/1995

/

Montiglio Monferrato (At)

1997

2

Mosso  (Bi)

1998

1

San Siro (Co)

2002

l.r. Lombardia n. 29/2002

/

Campolongo Tapogliano (Ud)

2008

l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 8/2008

/

Ledro (Tn)

2009

l.r. Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 1/2009

6

Comano Terme (Tn)

2009

l.r. Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 7/2009

/

Gravedona e Uniti (Co)

2011

l.r. Lombardia n. 1/2011

3
 
6.1. La natura giuridica dei Municipi: organismi di "decentramento" o enti di "deconcentrazione"?
 
L'istituto municipale presenta due caratteristiche fondamentali: in primo luogo, ha carattere facoltativo e il potere di costituirlo spetta al Comune sorto dalla fusione[52]. Inoltre, è privo di personalità giuridica, non costituendo un nuovo ente locale ma un organo derivato ove strutture, mezzi, personale e finanziamenti sono a carico del Comune, che deve assicurarne un'adeguata dotazione[53].
L'esclusione della personalità giuridica per i Municipi è indirettamente confermata dall'art. 2, comma 1, Tuel, secondo cui sono enti locali i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Comunità montane, le Comunità isolane e le Unioni di Comuni. I Municipi risultano, quindi, esclusi dal novero degli enti locali.
Certa dottrina ha avuto modo di interrogarsi sulla natura giuridica dei Municipi; secondo alcuni si tratterebbe di veri e propri "organismi di decentramento", secondo altri di semplici "organismi di deconcentrazione".
La tesi minoritaria[54] fa perno sull'incompatibilità tra art. 15, comma 2 e art. 6, comma 2, Tuel, per cui, da un lato, il legislatore dispone nel contempo che debba essere la legge regionale ad assicurare forme di partecipazione e decentramento nelle comunità d'origine e, dall'altro, sancisce l'autonomia normativa del neo-istituito Comune in materia di organizzazione. Secondo questa dottrina, il mancato coordinamento tra le due norme dimostrerebbe che i Municipi non possono essere assimilati alle formule organizzatorie di decentramento, perché il decentramento, inteso come trasferimento di un'attività decisoria dal centro alla periferia, è sempre connaturato ad un'amministrazione che superi determinate dimensioni. Conseguentemente, questo orientamento qualifica i Municipi come enti di deconcentrazione, in quanto "espressione dello spostamento di competenze amministrative dal centro alla periferia, mediante semplice assegnazione o ripartizione di compiti, ispirata a ragioni tecniche, di opportunità, di efficienza o di altro tipo"[55].
La tesi maggioritaria[56], invece, propende per la qualificazione dei Municipi quali organismi di decentramento delle funzioni e dei servizi, ed esclude, per contro, la loro natura di enti esponenziali. Ne consegue che la rappresentatività, da un lato, e il perseguimento degli interessi generali della popolazione del Comune, dall'altro, restano di competenza del Comune esito della fusione, mentre i Municipi gestiscono funzioni o servizi secondo le norme indicate dallo statuto. I Municipi difettano inoltre di legittimazione processuale per la tutela degli interessi loro affidati, spettando tale tutela alla persona giuridica comune di cui gli stessi sono parte (Cons. Stato, sez. V, n. 5792/2002; T.A.R. Toscana, sez. Firenze, n. 70/1988)[57].
A confermare questo orientamento vi sarebbero le funzioni esercitabili dai Municipi, la previsione da parte del Tuel di appositi organismi di governance e l'eventuale rapporto con ulteriori forme di decentramento contemplate dall'ordinamento.
 
 
6.2. Le funzioni dei Municipi
 
I Municipi possono svolgere qualsiasi attività dell'amministrazione comunale diversa dall'esercizio di funzioni amministrative[58]: possono erogare servizi pubblici locali (ex artt. 112 ss. Tuel[59]), altri servizi (ex art. 14[60]) e fruire di impianti sportivi, dei servizi culturali, sociali, anagrafici o di stato civile[61].
Secondo alcuni commentatori[62], i Municipi sarebbero una species della forma di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica (di cui all'art. 113 bis) ed esisterebbe addirittura un dovere ex lege di decentramento, a favore dei Municipi, della gestione-esercizio dei servizi pubblici di base. Gli uffici comunali preesistenti possono, a tal fine, costituire sedi distaccate degli uffici del nuovo ente.
La competenza funzionale dei Municipi può avere carattere partecipativo, consultivo oppure di amministrazione attiva: lo statuto del Comune sorto all'esito della fusione potrebbe istituirli come forme decentrate di effettiva erogazione dei servizi, con allestimenti di uffici, impiego di personale, risorse etc.[63]. Non pare tuttavia possibile una delega ai Municipi delle forme di gestione, dei compiti di organizzazione dei pubblici servizi e della disciplina generale delle tariffe per la fruizione di beni e servizi, perché si tratta di competenze esclusive del consiglio comunale (Cons. Stato, sez. V, n. 424/1997)[64].
L'analisi dello spettro delle funzioni esercitabili sembrerebbe confermare la natura stessa dei Municipi quali organismi di decentramento "burocratico-amministrativo" del Comune, la cui ampiezza è stabilita dallo statuto e dal regolamento del Comune esito della fusione[65].
 
6.3. L'organizzazione e l'individuazione degli organi dei Municipi
 
L'art. 16, comma 2, dispone: "Lo statuto e il regolamento disciplinano l'organizzazione e le funzioni dei municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per gli amministratori dei comuni con pari popolazione".
L'attribuzione allo statuto e al regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi del potere di organizzare la struttura istituzionale ed organizzativa del Municipio è piuttosto ampia: il testo dell'art. 16, Tuel, a differenza della precedente formulazione, offre un ventaglio di soluzioni più esteso. Non descrive né gli organi dei Municipi, né il metodo della loro nomina, proprio per consentire elasticità all'istituto e una maggiore adattabilità.
Al contrario, la disciplina previgente (art. 12, l. n. 142/1990) vincolava le norme statutarie a indicare, quali organi necessari del Municipio, il pro-sindaco e due consultori, eletti dai cittadini residenti nel territorio della comunità d'origine. Si trattava di un organo composto di tre sole persone, di ridotte proporzioni ma pur sempre sufficiente ad assicurare, in forma collegiale, l'adozione di provvedimenti deliberativi[66].
Attualmente, invece, gli organi rappresentativi dei Municipi possono essere scelti sia con l'elezione diretta a suffragio universale (che, dal tenore della norma sembra solo una possibilità[67]), sia con la semplice designazione da parte del consiglio o del sindaco del Comune esito della fusione.
Spetta infatti allo statuto del Comune neo-istituito stabilire il grado di rappresentatività che devono possedere gli organi dei Municipi, con le modalità che saranno dettagliatamente delineate dal regolamento comunale[68], tenendo conto delle possibili conflittualità tra organi centrali e decentrati dello stesso ente.
Secondo alcuni[69], la possibilità che gli statuti prevedano organi eleggibili anche a suffragio universale e diretto potrebbe indurre a ravvisare in questo istituto anche una forma di decentramento politico.
Secondo altri[70], invece, l'elettività degli organi del Municipio (anche a suffragio universale), non sarebbe indice di autonomia. Anzi, il fatto che gli organi dei Municipi possano essere eletti anche a suffragio diretto, significa che il sistema elettorale privilegiato è quello di secondo grado, operata dal consiglio comunale. In astratto, appare possibile, infatti, anche la nomina, per il Municipio, di un pro-sindaco e di un consiglio[71]. In questo caso, appare evidente che gli organi del Municipio non rappresenterebbero la popolazione residente, bensì il riflesso dei partiti politici presenti nel consiglio comunale[72].
Nulla è previsto con riferimento all'elettorato attivo e passivo o alle incompatibilità ma pare di doversi escludere che lo statuto comunale possa disporre nuove cause di incompatibilità o di ineleggibilità: conseguentemente, si rinvia alle norme previste per gli organi del Comune (art. 55 ss, Tuel) al pari dello scioglimento degli organi municipali (ex art. 141, Tuel)[73].
Le norme statutarie possono inoltre valutare l'opportunità di indire le elezioni degli amministratori municipali contestualmente alle elezioni comunali (del resto, la normativa previgente imponeva l'elezione del pro-sindaco e dei due consultori contemporaneamente all'elezione del consiglio comunale).
Come dispone l'art. 16, comma 2, Tuel, agli amministratori dei Municipi si applicano le norme previste per gli amministratori dei Comuni che hanno popolazione pari a quella del Municipio di appartenenza (art. 77-87, Tuel), compreso lo status di amministratori locali, la disciplina in materia di aspettative, indennità, permessi, rimozione e sospensione.
Appare utile evidenziare che conseguenza dell'applicazione ai Municipi delle norme previste per gli amministratori dei Comuni con pari popolazione è la differente regolamentazione, variabile da Municipio a Municipio, proprio in considerazione della diversa popolazione, pur all'interno del medesimo Comune[74].
 
6.4. I Municipi in rapporto alle altre ipotesi di decentramento
 
Per completezza d'analisi, appare utile considerare un ulteriore profilo: il rapporto sussistente tra i Municipi e le altre ipotesi di decentramento già sussistenti o istituibili nel medesimo territorio. Il nuovo Comune risultante dalla fusione deve, in altri termini, valutare la possibile interazione (nonché gli effetti della stessa) con le frazioni o le circoscrizioni di decentramento comunale.
Le due ipotesi, seppur compatibili con i Municipi, presentano alcuni problemi di coordinamento[75].
 
6.4.1. Municipi e frazioni
 
Com'è noto, le frazionisono porzioni autonome di territorio distinte dal capoluogo, su cui risiede stabilmente una popolazione che presenta interessi propri derivanti da particolari ragioni topografiche, economiche, religiose, storiche e sociali. Esse sono entità naturali o di fatto, prive di personalità giuridica, con una serie di caratteristiche peculiari, le quali sono riassumibili come segue[76]:
 
  • sono circoscrizioni amministrative di base, per la valorizzazione di libere forme associative fra la popolazione e per la promozione di organismi di partecipazione dei cittadini (art. 8, Tuel);
  • tra Comuni e frazioni vige la separazione dei rapporti patrimoniali e contabili (art. 16, d.p.r. n. 616/1977);
  • alle frazioni permangono funzioni di amministrazione di beni soggetti ad uso civico (come il pascolo, il macchiatico, il legnatico, la semina)[77]. La titolarità degli usi civici, infatti, si conserva in capo alla comunità e sono insensibili alle vicende del territorio dell'ente[78];
  • assumono rilevanza nella ripartizione geografica del territorio per l'istituzione di separate anagrafi autonome (artt. 7 e 9, l. n. 1228/1954).
 
In seguito alla fusione, potranno verificarsi due situazioni:
 
1) le frazioni eventualmente preesistenti coesistono con i Municipi;
2) il nuovo Comune esito del processo di fusione non istituisce Municipi e mantiene le frazioni.
 
Con riferimento alla prima ipotesi, anche qualora si costituissero i Municipi in un territorio ove preesistono frazioni, non si porrebbero particolari problemi. La frazione, in quanto entità di fatto, non perde il proprio status per effetto del riconoscimento della comunità come Municipio, perché questo istituto opera a fini diversi da quelli della frazione[79]. Come precisato anche in dottrina, "l'ordinamento collega al Municipio e rispettivamente alla frazione conseguenze giuridiche differenti, che si ripercuotono sui cittadini a seconda che essi siano riguardati come municipes o, rispettivamente, come frazionisti"[80].
Alternativamente, il nuovo Comune sorto dalla fusione potrebbe condurre le comunità di origine a qualificarsi come frazione (rinunciando all'istituzione di Municipi) in ragione di distinti interessi che le caratterizzano rispetto agli altri centri abitati[81].
Al fine di evitare sovrapposizione di competenze, appare utile che lo statuto e il regolamento del Comune istituito a seguito della fusione disciplinino anche le modalità con le quali i vari livelli di governo sub-comunali interagiscono tra loro e con il Comune stesso[82].
 
6.4.2. Municipi e circoscrizioni di decentramento comunale
 
I Municipi possono, in astratto, coesistere anche con le circoscrizioni di decentramento comunale, di cui all'art. 17, Tuel.
L'istituto è stato profondamente innovato di recente, ad opera della legge finanziaria per il 2010 (art. 2, comma 186, lett. b), l. n. 191/2009), così come modificata dal d.l. n. 2/2010 (art. 1, comma 2, d.l. n. 2/2010), convertito con l. n. 42/2010 (art. 1, comma 1-quater, lett. c), l. n. 42/2010).
Precedentemente, infatti, ai Comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 100.000 abitanti era data la facoltà di articolare il proprio territorio in circoscrizioni, mentre erano obbligati a istituirle i Comuni con popolazione superiore ai 100.000 abitanti.
Allo stato attuale, invece, i Comuni con popolazione inferiore a 250.000 abitanti, a decorrere dal 2011, sono obbligati a sopprimere le circoscrizioni, o meglio, dopo tale data, i predetti Comuni non possono più rinnovare i consigli di circoscrizione alla scadenza del mandato amministrativo[83]. Conseguentemente, solo i Comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti articolano il proprio territorio mediante circoscrizioni comunali, la cui popolazione media non può essere inferiore a 30.000 abitanti[84].
Alla luce delle recenti novelle che hanno interessato questa peculiare forma di decentramento, appare improbabile il verificarsi di un caso di "concorso", sul medesimo territorio, di Municipi e circoscrizioni. Tuttavia, qualora si verificasse l'ipotesi di una fusione di Comuni tale da dar vita a un Comune con più di 250.000 abitanti, il Comune neo-istituito potrebbe trovarsi di fronte alla scelta se istituire Municipi o circoscrizioni. Istituirli entrambi sarebbe un inutile doppione, posto che attendono alla stessa finalità di assicurare la partecipazione dei cittadini e il decentramento dei servizi comunali.
La duplicazione di strutture è resa ancor più evidente in ragione del fatto che le circoscrizioni sono espressamente dotate di propri organi di rappresentanza, disciplinati dallo statuto, dal regolamento comunale, ma anche – a differenza dei Municipi – direttamente dal Tuel, che sono il presidente (artt. 54, comma 7; 55, comma 1, 60; 63; 82, comma 1, Tuel) e il consiglio circoscrizionale (artt. 45; 56, comma 1; 57; 58, comma 1; 65, Tuel)[85].
 
6.5. I Municipi in Italia: un'occasione mancata
 
L'esperienza italiana dimostra che il Municipio quale luogo di decentramento è stato a lungo inutilizzato, concepito come "struttura astratta"[86]e definito, da alcuni, "istituto-fantasma"[87]
Antecedentemente all'entrata in vigore del Tuel, si sono registrati solo due casi di istituzione di Municipi:
 
  • con la l. r. Piemonte n. 65/1997, recante Istituzione del Comune di Montiglio Monferrato mediante fusione degli attuali Comuni di Colcavagno, Montiglio e Scandeluzza (Provincia di Asti), che ha istituito i Municipi di Colcavagno e Scandeluzza (art. 1)[88];
  • con la l.r. n. 32/1998, recante Istituzione del Comune di Mosso mediante fusione degli attuali Comuni di Mosso S. Maria e Pistolesa (Provincia di Biella), che ha istituito il Municipio di Pistolesa (art. 1)[89].
 
Successivamente alle modifiche intervenute con il d.lgs. n. 267/2000, solamente altri due Comuni si sono avvalsi di questa facoltà, e in particolare:
 
  • con lo statuto del Comune di Ledro sono stati istituiti i Municipi di Bezzecca, Concei, Molina di Ledro, Pieve di Ledro, Tiarno di Sotto e Tiarno di Sopra (art. 33)[90];
  • con lo statuto del Comune di Gravedona e Uniti, sono stati istituiti i Municipi di Gravedona, Consiglio di Rumo e Germasino (art. 31)[91].
 
Tab. 2 – Municipi istituiti a seguito di fusione di Comuni (1990-2012)
 
Comune

Anno

Fonti

N. Municipi

Municipi

 
Montiglio Monferrato (At)

 
1997

 
– l.r. Piemonte 
n. 65/1997 (art. 1)
 
– Statuto 
(artt. 4; 22-25 )

 
2
 

 
– Colcavagno
– Scandeluzza

 
Mosso (Bi)

 
1998

 
– l.r. Piemonte
n. 32/1998 (art. 1)
 
– Statuto 
(artt. 4; 22-25)

 
1
 

 
– Pistolesa

 
Ledro (Tn)

 
2009

 
– l.r. Trentino-Alto Adige/Südtirol
n. 1/2009 (art. 5)
 
– Statuto
(artt. 1; 33-38)
 

 
6
 
 
 

 
– Bezzecca
– Concei
– Molina di Ledro
– Pieve di Ledro
– Tiarno di Sotto
– Tiarno di Sopra
 

 
Gravedona e Uniti (Co)

 
2011

 
– l.r. Lombardia
n. 1/2011 (art. 2)
 
– Statuto
(artt. 31-33)
 

 
3

 
– Gravedona
– Consiglio di Rumo
– Germasino
 
Il trend normativo prima e dopo l'entrata in vigore del Tuel dimostra che prima del 2000 i Municipi venivano istituiti direttamente dalla legge regionale che dava vita al Comune sorto da fusione[92], mentre a seguito della novella del d.lgs. n. 267/2000 le leggi regionali istitutive si sono "limitate" a inserire la generica previsione della possibilità di istituire Municipi nei territori corrispondenti alle comunità d'origine[93], che poi sono stati effettivamente creati dagli statuti dei nuovi Comuni.
L'insuccesso dei Municipi riflette l'insuccesso della fusione, che ne costituisce il presupposto necessario. Come si ha già avuto modo di illustrare (tab. 1), nel corso dell'ultimo ventennio le fusioni di Comuni in Italia sono state un evento raro. Le ragioni probabilmente riposano nell'incapacità del legislatore (statale e regionale) di trovare stimoli e strumenti capaci di indurre spontaneamente i Comuni a utilizzare questa forma di modificazione territoriale[94].
 
7. La legislazione veneta in materia di fusione di Comuni
 
La disciplina della Regione Veneto relativa alla modifica delle circoscrizioni comunali è costituita dalla l.r. 24 dicembre 1992, n. 25 recante Norme in materia di variazioni provinciali e comunali.
È appena il caso di rilevare che tale provvedimento è stato redatto nella vigenza della legislazione precedente al Tuel, ovvero la l. n. 142/1990. Conseguentemente, la disciplina ivi contenuta (in particolare quella dei Municipi) ricalca quella posta dalla l. n. 142/1990, che tuttavia è stata espressamente abrogata dal Tuel. La legge regionale in questione appare, dunque, in parte incompatibile con il Tuel: essa dispone che gli organi dei Municipi siano il pro-sindaco e due consultori, in contrasto con l'autonomia rimessa allo statuto e al regolamento del Comune sorto all'esito della fusione, come prevede invece il successivo d.lgs. n. 267/2000.
Le ulteriori fonti normative regionali che incidono sulla fusione di Comuni sono la l.r. statutaria 17 aprile 2012 n. 1 e la l.r. 27 aprile 2012, n. 18 recante Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali.
Appare utile ripercorrere sinteticamente come si struttura la disciplina veneta in materia di fusione, incrociando le disposizioni di questi tre provvedimenti normativi.
 
7.1. Iniziativa legislativa e referendum consultivo
 
Dopo aver ribadito che la fusione rappresenta una delle possibili forme di variazione delle circoscrizioni comunali (art. 3, comma 1, lett. d), l.r. n. 25/1992[95]), il legislatore regionale ne regolamenta il procedimento istitutivo rinviando all'articolo dello Statuto regionale che disciplina l'iniziativa legislativa[96].
Con l'entrata in vigore della legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n.1, il richiamo deve intendersi riferito alla nuova disciplina dell'iniziativa legislativa (art. 20, Statuto del Veneto) articolata in capo ai seguenti soggetti:
 
  • almeno 7.000 elettori;
  • ogni consigliere regionale;
  • Giunta regionale;
  • Consiglio delle autonomie locali;
  • singoli consigli provinciali;
  • singoli consigli dei Comuni capoluogo di Provincia;
  • singoli consigli delle Città metropolitane;
  • almeno dieci Consigli comunali;
  • Consigli dei Comuni che singolarmente, o unitamente ad altri, raggiungano complessivamente una popolazione non inferiore a 20.000 abitanti[97].
 
Quando uno o più Comuni, anche nel loro insieme, non acquisiscano titolo all'esercizio del potere di iniziativa legislativa comunale, i relativi Consigli possono presentare le loro richieste di variazione alla Giunta regionale, che, entro sessanta giorni, trasmette al Consiglio regionale il corrispondente disegno di legge o respinge la richiesta, dandone comunicazione motivata alla competente commissione consiliare (art. 4, comma 3, l.r. n. 25/1992[98]).
Successivamente, la Giunta regionale delibera il referendum consultivo delle popolazioni interessate (art. 5, comma 1, l.r. n. 25/1992[99]) che, in caso di fusione, deve riguardare l'intera popolazione dei Comuni interessati (art. 6, comma 2, l.r. n. 25/1992[100]).
I progetti di legge di istituzione di nuovi Comuni o di modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni respinti dal Consiglio regionale, non possono essere ripresentati prima del termine di dieci anni, ridotto a cinque se il progetto è di iniziativa dei Comuni (art. 20, comma 3, Statuto del Veneto).
Se i progetti di legge e di regolamento di iniziativa popolare e degli enti locali non sono stati oggetto di decisione trascorsi sei mesi dalla loro presentazione, lo Statuto dispone che essi siano iscritti all’ordine del giorno e che vengano discussi dal Consiglio regionale (art. 20, comma 6, Statuto del Veneto).
 
7.2. I Municipi
 
La l.r. n. 25/1992 stabilisce che i Municipi possono essere istituiti in due casi (art. 9, comma 1, l. r. n. 25/1992)[101]:
 
a)    nei Comuni che siano il risultato di una fusione o incorporazione, quando la popolazione di un centro abitato presenti caratteri di separatezza territoriale e di tradizioni civiche proprie;
b)    nei Comuni superiori a 10.000 abitanti e inferiori a 100.000, in alternativa alla istituzione di una circoscrizione di decentramento, quando vi sia il consenso degli stessi, sussistano i requisiti di cui alla lett. a) e la popolazione del centro abitato non sia inferiore a 1.000 abitanti.
La disposizione di cui alla lett. b) dovrebbe ritenersi superata dalle modifiche intervenute sull'art. 17 Tuel sopra richiamate.
Parallelamente a quanto dispone la legislazione nazionale, il Municipio è un organismo privo di personalità giuridica, con lo scopo di valorizzare i caratteri civici delle popolazioni locali e di operare un decentramento dei servizi comunali (art. 9, comma 2, primo periodo, l.r. n. 25/1992[102]).
La legge regionale affida l'organizzazione e la gestione dei servizi di base e di quelli delegati dal Comune ad un "comitato di gestione", composto da un pro-sindaco e da due consultori, eletti fra candidati residenti nel Municipio (art. 9, comma 2, secondo periodo, lr. n. 25/1992[103]).
Questa previsione, che ricalca in toto la previgente disciplina statale, contrasta apertamente con l'autonomia rimessa allo statuto e al regolamento del Comune neo-istituito, introdotta con l'art. 16, comma 2, Tuel[104]
La l. n. 25/1992 contiene, poi, una disposizione che rimette alla legge regionale il compito di istituire i Municipi (art. 9, comma 3, l.r. n. 25/1992[105]). Anche questa norma si pone in contrasto con il Tuel, in quanto la competenza spetta ora, per il legislatore statale, all'autonomia statutaria e regolamentare del Comune sorto dalla fusione.
 
7.3. Il programma regionale
 
Dal punto di vista operativo, l'intervento della Regione si esplica attraverso l'attività di programmazione della revisione delle circoscrizioni comunali (artt. 11-14, l.r. n. 25/1992).
Come evidenziato in dottrina, il programma regionale risponde a due ordini di finalità: da un lato, spingere le Regioni ad una azione costante di confronto con i Comuni che vengono chiamati a collaborare con la ridefinizione del loro territorio[106]. Dall'altro, garantire l'autonomia dell'ente locale, il quale non deve subire l'iniziativa unilaterale della Regione ma verificare la possibilità (assieme alla Regione e agli altri enti) di una modifica del territorio.
Il programma regionale individua i Comuni di cui la Regione, per consenso degli enti stessi, propone la fusione mediante l'istituzione di un nuovo Comune o la loro incorporazione in altro Comune (art. 11, comma 2, lett. c), l.r. n. 25/1992).  
Il programma può contenere previsioni temporali, deve recare indicazione complessiva delle risorse finanziarie (art. 11, comma 3, l.r. n. 25/1992) ed è aggiornato ogni cinque anni (art. 13, comma 3, l.r. n. 25/1992).
Il programma deve inoltre valutare (art. 12, comma 1, lett. c), l.r. n. 25/1992):
 
  1. l'esistenza di forme di collaborazione in atto (unione comuni, comunità montane, gestioni associate di servizi, autorità di bacino, unità locali socio-sanitarie);
  2. l'esistenza di rapporti di stretta integrazione in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali, alla vita sociale e alle relazioni culturali;
  3. l'esigenza di realizzare una più adeguata organizzazione e distribuzione territoriale dei servizi (soprattutto trasporti e viabilità);
  4. l'esigenza di conseguire una più efficace razionalizzazione degli strumenti di pianificazione territoriale.
 
Un profilo che meriterebbe di essere chiarito è quale sia il rapporto sussistente tra il programma di revisione delle circoscrizioni comunali di cui alla l.r. n. 25/1992 e il piano di riordino territoriale di cui alla l.r. n. 18/2012 in materia di gestioni associate. L'interazione potrebbe essere determinante ai fini del processo di riordino regionale attualmente in corso.
 
8. La l.r. Veneto n. 18/2012: come incide la nuova disciplina dell'associazionismo comunale sulle fusioni?
 
La l.r. Veneto n. 18/2012, recante Disciplina dell'esercizio associato di funzioni e servizi comunali,dichiara, sin dalle finalità, di promuovere, tra le forme di gestione associata (oltre all'unione e alla convezione), la fusione di Comuni, al fine di assicurare l'effettivo e più efficiente esercizio delle funzioni e dei servizi (art. 1, comma 1, l.r. n. 18/2012[107]).
La legge in commento contiene un intero capo dedicato alle incentivazioni per le gestioni associate (artt. 9-11, l.r. n. 18/2012). L'ammontare nonché la destinazione dei contributi è precisato all'art. 13, rubricato Disposizioni finanziarie.
Dall'esame della legge regionale emergono, con riferimento alla fusione, alcuni aspetti particolarmente rilevanti. Nella ripartizione degli incentivi finanziari per l'esercizio associato di funzioni e servizi comunali, la Giunta tiene conto, in via prioritaria, delle fusioni di Comuni rispetto alle altre forme associative (art. 9, commi 2, lett. a); art. 9, comma 3, lett. a), l.r. n. 18/2012[108]).
I contributi si dividono in due distinte species: i contributi finanziari (art. 10, l.r. n. 18/2012) e il supporto tecnico-formativo (art. 11, l.r. n. 18/2012).
I contributi finanziari, concessi annualmente, sono sia di natura corrente, destinati a sostenere le spese di esercizio, che in conto capitale, a sostegno delle spese di investimento. La Regione eroga eventuali contributi aggiuntivi in ragione di eventuali trasferimenti di risorse provenienti dallo Stato e destinate al sostegno dell'associazionismo comunale[109].
Sono altresì supportate azioni dirette ad assicurare agli enti interessati sia assistenza giuridico-amministrativa che interventi di formazione a favore di amministratori e dipendenti degli enti locali[110].
Con riferimento all'ammontare dei contributi regionali a favore delle gestioni associate, l'art. 13, l.r. Veneto n. 18/2012 provvede a quantificarli come segue:
 
Tab. 3 – Contributi regionali a favore delle gestioni associate (anni 2012, 2013, 2014)
 
Oneri correnti
(art. 13, comma 1, l.r. n. 18/2012)

 

2012

€ 2.650.000,00

2013

€ 800.000,00

2014

€ 800.000,00
 
Oneri d'investimento
(art. 13, comma 2, l.r. n. 18/2012)

 

2012

€ 500.000,000

2013

€ 500.000,00

2014

€ 500.000,00
 
Appare utile precisare che la legge regionale non distingue l'ammontare di risorse specificamente destinato alle fusioni, alle unioni o alle comunità montane. I criteri di riparto saranno oggetto di definizione in sede di piano di riordino territoriale. Nelle more della sua approvazione, per l'esercizio 2012, gli incentivi per le gestioni associate sono stati stabiliti dalla Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare, così come disposto dall'art. 14, comma 3, l.r. n. 18/2012[111].
In conclusione, dall'esame della recente disciplina regionale sull'associazionismo comunale emerge chiaramente il favor del legislatore veneto per la fusione di Comuni.
Il sostegno che questa legge garantisce, in termini di incentivi finanziari ad hoc, attività formative e assistenza tecnica rappresentano, senza dubbio, aspetti decisivi per aprire una nuova stagione nel processo di fusione.
 
Chi è Elisabetta Vigato:
 
Dottore di ricerca in Diritto Costituzionale e assegnista di ricerca presso il Dipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell'Università di Padova, è autrice di diverse pubblicazioni e relatrice di conferenze e seminari in materia di federalismo fiscale e gestioni associate di funzioni e servizi comunali.


[1] Dati Istat, aggiornati all'1 ottobre 2012.

[2] L. 8 giugno 1990, n. 142, recante Ordinamento delle autonomie locali, pubblicata nella G.U. 12 giugno 1990, n. 135, S.O.

[3]D.p.r. 27 luglio 1977, n. 616, recante Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382, pubblicata nella G.U. 29 agosto 1977, n. 234, S.O.

[4] Art. 16, d.p.r. n. 616/1977: "1. Le funzioni amministrative relative alla materia «circoscrizioni comunali» concernono: la determinazione dell'ambito territoriale dei comuni e delle relative denominazioni e sedi; la definizione dei rapporti fra comuni conseguenti a variazioni territoriali; il regolamento del regime di separazione dei rapporti patrimoniali e contabili fra comuni e loro frazioni.
2. La denominazione delle borgate e frazioni è attribuita ai comuni ai sensi dell'art. 118 della Costituzione.
3. Fino all'entrata in vigore della legge sulle autonomie locali non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti."

[5] Art. 11, comma 2, l. n. 142/1990: "Le regioni predispongono un programma di modifica delle circoscrizioni comunali e di fusione dei piccoli comuni e lo aggiornano ogni cinque anni, tenendo anche conto delle unioni costituite ai sensi dell'articolo 26."

[6] Art. 11, commi 4 e 5, l. n. 142/1990: "4. Al fine di favorire la fusione di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti anche con comuni di popolazione superiore, oltre agli eventuali contributi della regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono.
5. Nel caso di fusione di due o più comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, tali contributi straordinari sono calcolati per ciascun comune. Nel caso di fusione di uno o più comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti con uno o più comuni di popolazione superiore, i contributi straordinari sono calcolati soltanto per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti ed iscritti nel bilancio del comune risultante dalla fusione, con obbligo di destinarne non meno del 70 per cento a spese riguardanti esclusivamente il territorio ed i servizi prestati nell'ambito territoriale dei comuni soppressi, aventi popolazione inferiore a 5.000 abitanti."

[7] Romano F., Il comune, in Caringella F., Giuncato A., Romano F., L'ordinamento degli enti locali nel testo unico, Ipsoa, 2001, p. 208; Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, Padova, Cedam, 2002, p. 149. L'A. parla, in proposito, di "inadeguatezza della legge n. 142/90 a favorire la trasformazione della mappa comunale del nostro Paese".

[8] Vandelli L., Ordinamento delle autonomie locali, 1999-2000. Dieci anni di riforme. Commento alla legge 8 giugno 1990, n. 142, III ed., Rimini, 2000, p. 284.

[9]Art. 6, comma 1, l. n. 265/1999: "All'articolo 11 della legge 8 giugno 1990, n.142, sono apportate le seguenti modificazioni:
a) il   comma   2   e'   sostituito dal seguente: «2. Le regioni predispongono, concordandolo con i comuni nelle apposite sedi concertative, un programma di individuazione degli ambiti per la gestione associata sovracomunale di funzioni e servizi, realizzato anche attraverso le unioni, che può prevedere altresì la modifica   di   circoscrizioni   comunali   e i criteri per la corresponsione   di   contributi   e incentivi alla progressiva unificazione. Il programma e' aggiornato ogni tre anni, tenendo anche conto delle unioni costituite ai sensi dell'articolo 26»;
b) al comma 4, le parole: «di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti anche con comuni di popolazione superiore» sono sostituite dalle seguenti: «dei comuni» e le parole: «agli eventuali» sono sostituite dalla seguente: «ai»;
c) il comma 5 è abrogato."

[10] Di seguito, "Tuel".

[11] In particolare, la disciplina di cui agli artt. 11, l. n. 142/1990 e successive modificazioni, e dell'art. 16, comma 2, d.p.r. n. 616/1977.

[12] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, Padova, Cedam, 2006, p. 108; AA.VV., Testo unico degli enti locali, Vol. I, Milano, Cosa & Come, Giuffré, 1999, p. 281; Alemanno G.S., Sforza Fogliani C., Il codice degli enti locali, Piacenza, La Tribuna, 2002, p. 105.

[13] Corte Cost. n. 261/2011, punto 2 del Considerato in diritto: "Occorre premettere, al proposito, una ricostruzione del quadro normativo costituzionale e della sua evoluzione. L’art. 117 Cost., nel testo antecedente alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della Costituzione), includeva la materia «circoscrizioni comunali» tra quelle di competenza concorrente delle Regioni, le quali dovevano rispettare, nell’esercizio della loro competenza legislativa, i «principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato» (primo comma del medesimo art. 117, nel testo originario). In seguito alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la materia «circoscrizioni comunali» non è stata inclusa nel nuovo testo dell’art. 117, che invece, nel secondo comma, lettera p), attribuisce alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la legislazione elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane. Nessun riferimento alle circoscrizioni comunali, in particolare, è contenuto nel terzo comma del medesimo art. 117, che elenca le materie rientranti nella competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni. A differenza dell’art. 117 Cost., è rimasto invariato, dopo la riforma del 2001, il testo dell’art. 133 Cost., nel cui secondo comma è stabilito: «La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni»".

[14] Paladin L., Diritto regionale, Padova, 1992, p. 134; Cuocolo F., Diritto regionale italiano, Torino, 1991, p. 358.

[15] Art. 1, comma 2, lett. a), l.r. Lazio n. 19/1980: "Per popolazioni interessate si intendono: b) nel caso di fusione di comuni contermini: gli elettori dei comuni interessati."

[16] Art. 10, comma 3, l.r. Lombardia n. 28/1992: "Al referendum indetto per l'istituzione di nuovo Comune o per il mutamento di circoscrizione comunale partecipano soltanto gli elettori della frazione che abbia chiesto di essere eretta in Comune autonomo, o di quella frazione o borgata o porzione di territorio che verrebbe trasferita dall'uno all'altro Comune".

[17] Così, Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 148.

[18] Art. 33, commi 3 – 6, l. r. Piemonte n. 4/1973: "3. Al referendum consultivo sono chiamati:
a) nel caso di istituzione di nuovi comuni, tutti gli elettori residenti nei comuni interessati dalla variazione territoriale;
b) nel caso di modificazione delle circoscrizioni comunali, tutti gli elettori residenti nel territorio dei comuni interessati dalla modificazione territoriale;
c) nel caso di modificazione della denominazione del comune, tutti gli elettori residenti nel comune interessato.
4. Nel caso di cui al comma 3, lettera a), con la deliberazione di cui al comma 2, il Consiglio regionale può limitare il referendum alla sola popolazione residente nella parte di territorio che intende costituirsi in comune autonomo, qualora tale parte di territorio abbia una caratterizzazione distintiva, nonché manchi di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo.
5. Nel caso di cui al comma 3, lettera b), con la deliberazione di cui al comma 2, il Consiglio regionale può limitare il referendum alla sola popolazione residente nella parte di territorio del comune da cui si chiede il distacco sulla base della valutazione dei medesimi elementi di fatto indicati al comma 4.
6. Nel caso in cui la richiesta di istituzione di nuovi comuni o di modificazione delle circoscrizioni comunali è presentata dai consigli comunali, gli stessi adottano, a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, apposite deliberazioni, adeguatamente motivate con riferimento agli elementi di fatto di cui al comma 4. Il referendum consultivo viene svolto nella parte di territorio individuata nelle deliberazioni stesse e coinvolge la popolazione ivi residente."

[19]Art. 6, l.r. Veneto n. 25/1992: "1. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali, di cui alle lettere a), b), e c) dell’articolo 3, l’individuazione delle popolazioni interessate dalla consultazione referendaria, è deliberata dal Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale. La consultazione referendaria deve riguardare l’intera popolazione del comune di origine e di quello di destinazione, salvo casi particolari da individuarsi anche con riferimento alla caratterizzazione distintiva dell’area interessata al mutamento territoriale, nonché alla mancanza di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale.
2. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) dell’articolo 3, il referendum deve in ogni caso riguardare l’intera popolazione dei comuni interessati.
3. I risultati dei referendum sulla variazione delle circoscrizioni comunali sono valutati sia nel loro risultato complessivo sia sulla base degli esiti distinti per ciascuna parte del territorio diversamente interessata.
4. Il referendum consultivo per il mutamento di denominazione dei comuni, di cui all’articolo 3, comma 3, deve riguardare la popolazione dell’intero comune.
5. Ai referendum consultivi si applicano le norme della legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 , "Norme sull'iniziativa popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum abrogativo e sui referendum consultivi regionali" e successive modificazioni, salvo quanto espressamente disposto dalla presente legge".

[20] La ragione del limite demografico di 10.000 abitanti per i Comuni di nuova istituzione consiste, evidentemente, nell'impedire l'istituzione di ulteriori piccoli Comuni e anche nell'indicare una soglia dimensionale precisa per i processi di modificazione territoriale. Cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 2112/1999.

[21] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 111.

[22] Barbati C., Art. 15, in Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, Bologna, Il Mulino, 2002, p. 127; Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., pp. 149-150; Marzanati, Commento all'art. 11, in AA.VV., Le autonomie locali (l. 8 giugno 1990, n. 142), con il coordinamento di V. Italia e M. Bassani, I, Milano, 1990, p. 277.

[23] Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., op. cit., p. 150; AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., pp. 282-283; Mignone C., Vipiana P., Vipiana P.M., Commento alla legge sulle autonomie locali, Torino, Utet, 2000, pp. 113 e ss; Maggiora E., I Municipi, in AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, con il coordinamento di Vittorio Italia, Milano, Cosa&Come, Giuffré, 1999, pp. 281 ss.

[24]Ai sensi dell'art. 133 Cost., dell'art. 1, lett. b), d.p.r. n. 1/1971 e dell'art. 16, comma 1, d.p.r. n. 616/1977.

[25] L'art. 15, comma 4, Tuel riproduce l'art. 16, comma 2, d.p.r. n. 616/1977.

[26] Romano F., Il comune, in Caringella F., Giuncato A., Romano F., L'ordinamento degli enti locali nel testo unico, cit., p. 207. Cfr. Barbati C., Art. 15, in Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 129.

[27] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 111.

[28] Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 156.

[29] Ibidem, p. 156: "Francamente non riusciamo a comprendere il mantenimento in vita di una disposizione che non solo è in aperto contrasto con l'art. 6, comma 2 (…), ma che mal si concilia con l'art. 16, alimentando dei dubbi sulla natura giuridica dei municipi. Ci chiediamo, infatti, se i municipi, alla luce del contenuto di cui agli artt. 15, comma 2, e 16, comma 1, debbano essere considerati o meno delle formule organizzatorie di decentramento dei servizi."

[30] Barbati C., Art. 15, in Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 129, laddove precisa: "Si può ritenere che le forme di partecipazione, alle quali fa riferimento il comma 2 dell'art. 15, non siano più coincidenti con i municipi, ma con altre forme che possono essere definite dalla legge regionale, sia pure tenendo conto e dunque rispettando l'autonomia statutaria che, in proposito, compete al Comune".

[31] Art. 15, comma 3, Tuel: "Al fine di favorire la fusione dei Comuni, oltre ai contributi della Regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli Comuni che si fondono."

[32] L'abrogazione del carattere eventuale del contributo regionale è avvenuto ad opera dell'art. 6, comma 1, lett. b) l. n. 265/1999.

[33] AA.VV., Le autonomie locali (l. 8 giugno 1990, n. 142), cit., p. 285. Dello stesso avviso, Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 151.

[34] Ibidem, p. 149; Vandelli L., Ordinamento delle autonomie locali, 1999-2000. Dieci anni di riforme. Commento alla legge 8 giugno 1990, n. 142, cit., p. 287.

[35] Il Comune di Porto Viro (Ro) è sorto dalla fusione dei Comuni di Contarina e Donada. E' stato istituito con la l.r. Veneto 14 settembre 1994, n. 49.

[36] Il Comune di Due Carrare (Pd) è nato dalla fusione dei Comuni di Carrara San Giorgio e Carrara San Marco. E' stato istituito con la l.r. Veneto 21 marzo 1995, n. 14.

[37]La legge in questione è stata successivamente abrogata ad opera della l.r. Veneto n. 15/2000.

[38] AA.VV., Le autonomie locali (l. 8 giugno 1990, n. 142), cit., p. 286.

[39] Art. 1, D.M. Interno n. 318/2000: "1. La ripartizione dei contributi spettanti ai comuni derivanti da procedure di fusione, alle unioni di comuni ed alle comunità montane svolgenti l'esercizio associato di funzioni comunali è disciplinata dalle disposizioni del presente decreto.
2. Ai Comuni derivanti da procedure di fusione, alle unioni di Comuni ed alle Comunità montane svolgenti l'esercizio associato di funzioni comunali spettano rispettivamente il 15, il 60 ed il 25 per cento del totale dei fondi erariali annualmente a ciò destinati in base alle disposizioni di legge vigenti
3. Le risorse annualmente non utilizzate risultanti dalla partizione di cui al comma 1 possono essere utilizzate nel caso di insufficienza dei fondi per l'una o l'altra delle destinazioni previste."

[40] Art. 6, D.M. Interno n. 318/2000: "1. Ai sensi dell'articolo 11, comma 4, della legge 8 giugno 1990, n. 142, e successive modifiche ed integrazioni, ai Comuni scaturenti dalla fusione di Comuni preesistenti spetta, per un periodo di dieci anni, un contributo straordinario pari al 20 per cento dei trasferimenti erariali complessivamente attribuiti ai Comuni preesistenti per l'ultimo esercizio precedente alla istituzione del nuovo ente.
2. In caso di allargamento del nuovo ente, mediante la fusione di altri Comuni, si applica il comma 1 con riferimento ai trasferimenti attribuiti a tali Comuni.
3. Salvo quanto previsto dall'articolo 1, comma 3, in caso di insufficienza dei fondi erariali destinati al finanziamento delle fusioni di Comuni, il contributo spettante per la fusione è proporzionalmente ridotto.
4. I Comuni istituiti a seguito della fusione di Comuni inviano la richiesta di contributo entro il 30 settembre dell'anno di costituzione per la relativa attribuzione entro il 31 ottobre dello stesso anno. Il contributo è attribuito in proporzione al periodo temporale di istituzione. Ai nuovi enti che inviano la richiesta di contributo successivamente al termine del 30 settembre e non oltre il 31 dicembre dell'anno di costituzione sarà attribuito per lo stesso anno e per l'anno successivo un contributo nei limiti delle disponibilità di fondi esistenti a seguito degli avvenuti riparti.
5. Ai Comuni istituiti a seguito della fusione di Comuni alla data anteriore all'entrata in vigore della legge n. 265 del 1999 spetta il contributo in applicazione dei criteri stabiliti dal presente decreto."

[41] Art. 20, comma 2, d.l. n. 95/2012.

[42] D.M. 10 ottobre 2012, recante Modalità e termini per il riparto dei contributi spettanti, a decorrere dall'anno 2013, ai comuni scaturenti da procedure di fusione realizzate negli anni 2012 e successivi, pubblicato nella G.U. n. 242 del 16 ottobre 2012.

[43] Art. 2, D.M. Interno 10 ottobre 2012: "1. Ai comuni istituiti a seguito di fusione realizzate negli anni 2012 e successivi spetta, a decorrere dall'anno 2013 e per un periodo di dieci anni, un contributo straordinario che e' commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 ai comuni che hanno dato luogo a fusione, nel limite degli stanziamenti

finanziari previsti.

2. In caso di insufficienza dei fondi erariali destinati al finanziamento delle fusioni di comuni, il contributo spettante per la fusione e' proporzionalmente ridotto.
3. I comuni istituiti a seguito della fusione di comuni devono inviare, a pena di decadenza, entro e non oltre la data del 30 settembre dell'anno di costituzione, la richiesta di contributo per la relativa attribuzione a decorrere dal 1° gennaio dell'anno successivo, allegando all'istanza copia della   legge   regionale istitutiva della fusione. La predetta richiesta va inviata al Ministero dell'interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali – Direzione centrale della finanza locale – Ufficio Sportello Unioni – Piazza del Viminale, 1 – 00184 Roma.
4. Per le sole fusioni di comuni realizzate nel corso dell'anno 2012, le richieste di cui al comma 3 devono essere inoltrate, a pena di decadenza, entro e non oltre il 30 novembre 2012.
5. Nel caso di ampliamento del neo costituito ente mediante la fusione di altri comuni, il contributo straordinario, di cui al precedente comma 1 del presente articolo, verrà rideterminato a decorrere dal 1° gennaio dell'anno   successivo   alla   relativa richiesta, fermo restando   la   durata   originaria   dell'analogo contributo di cui al precedente comma 3."
[44] Art. 2, comma 2, D.M. Interno 10 ottobre 2012. Si veda inoltre l'approfondimento del Servizio del bilancio del Senato, A.S. 3396: "Conversione in legge del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini"Nota di lettura n. 135/2012, in www.parlamento.it, luglio 2012.
[45] Maggiora e., I Municipi, in AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., 1999, p. 148.
[46] Art. 6, comma 2, l. n. 265/1999: "L'articolo 12 della legge 8 giugno 1990, n. 142, è sostituito dal seguente: «Art. 12 – (Municipi) –

1. Lo statuto comunale può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di cui all'articolo 11, comma 3.

2. Lo statuto e il regolamento disciplinano l'organizzazione e le funzioni dei municipi, potendo prevedere anche organi eletti a suffragio universale diretto. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per gli amministratori dei comuni con pari popolazione»".
[47] Maggiora e., I Municipi, in AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., 1999, p. 148.
[48] Accettura B., Art. 16, Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[49] Difatti, "1. La legge regionale di cui al comma 3 dell'articolo 11 può prevedere l'istituzione di municipi nei territori delle comunità di cui al comma 4 dello stesso articolo, con il compito di gestire i servizi di base nonché altre funzioni delegate dal comune.
2. Lo statuto del comune regola l'elezione, contestualmente al consiglio comunale, di un prosindaco e di due consultori da parte dei cittadini residenti nel municipio, sulla base di liste concorrenti e tra candidati ivi residenti ed eleggibili a consigliere comunale.
3. Sono eletti i candidati della lista che ottiene il, maggior numero di voti. La carica di prosindaco e di consultore è incompatibile con quella di consigliere comunale.
4. A quanto non previsto dal presente articolo provvedono lo statuto ed il regolamento comunale.
5. Si applicano agli amministratori dei municipi le norme previste per gli amministratori dei comuni di pari popolazione".
[50] Maggiora E., La nuova legge comunale e provinciale, Firenze, 1992, p. 184.
[51] AA.VV., Commento al testo unico in materia di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), cit., p. 140.
[52] Sul rapporto tra art. 15, comma 2, Tuel e art. 6, comma 2 e art. 16, Tuel si rinvia alle considerazioni contenute al par. 4.
[53] Ministero dell'Interno, circolare 7 giugno 1990; AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 290; Iannotta R., Ordinamento comunale e provinciale, in Santaniello G.,Trattato di diritto amministrativo, Padova, 1995, p. 105.
[54] Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., pp. 156-157, che richiama a sua volta Ferraris L., Decentramento amministrativo, in Dig. Discipl. Pubbl., Aggiornamento, Torino, 2000, pp. 181 ss.
[55] Tomei R., Le modifiche territoriali, fusioni ed istituzioni di Comuni, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., pp. 156-157.
[56] Maggiora E., Commento all'art. 16, in AA.VV., Le autonomie locali (l. 8 giugno 1990, n. 142), cit., p. 290; Id., Fusione dei Comuni, in AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., p. 148; AA.VV., Commento al testo unico in materia di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), cit., p. 141; Alemanno G.S., Sforza Fogliani C., Il codice degli enti locali, cit., p. 107; Accettura B., Art. 16, in Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[57] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 112.
[58] Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, Napoli, 1993, p. 157 ss.
[59] Art. 112, Tuel (Servizi pubblici locali): "1. Gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali.
2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge.
3. Ai servizi pubblici locali si applica il capo III del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, relativo alla qualità dei servizi pubblici locali e carte dei servizi."
[60] Art. 14, Tuel (Compiti del Comune per servizi di competenza statale): "1. Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica.
2. Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'articolo 54.
3. Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie."
[61] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 113.
[62] Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, cit., p. 158 ss.
[63] Mignone C., Vipiana P., Vipiana P.M., Commento alla legge sulle autonomie locali, cit., p. 117.
[64] Ancora una volta, Cavallo Perin R., Comuni e Province nella gestione dei servizi pubblici, cit., p. 153.
[65] Pizzorusso A., Commentario alla Costituzione. Supplemento legge 8 giugno 1990, n. 142, Bologna, 1996, p. 157; Vigneri A., Art. 6, in Vigneri A., Riccio S., Nuovo ordinamento degli enti locali e status degli amministratori, Rimini, 1999, p. 71.
[66] AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 292.
[67] AA.VV., Commento al testo unico in materia di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), cit., pp. 140-141.
[68] Maggiora E., Il diritto degli enti locali, Milano, Giuffrè, 2002, p. 140.
[69] Accettura B., Art. 16, in Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[70] Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 157.
[71] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 113.
[72] Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 157.
[73] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., pp. 113-114.
[74] AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 292.
[75] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 114.
[76] AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 294.
[77] AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., p. 153.
[78] App. Roma, 14 febbraio 1990, Giust. civ, 90, I, 1150; C94/11127.
[79] AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 293.
[80] AA.VV., Commento alla legge sulle autonomie locali, Torino, Utet, 1993, pp. 130 ss. Alcuni commentatori hanno sostenuto che le frazioni sono invece un livello sub-municipale (AA.VV., Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit., p. 153).
[81] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 114; AA.VV. Autonomia e ordinamento degli enti locali, cit. , p. 153; AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 293.
[82] AA.VV., Testo unico degli enti locali, cit., p. 292.
[83] Sulle prospettive sui processi partecipativi dopo le circoscrizioni, si rinvia al saggio di Allegretti U., Modelli di partecipazione e governance territoriale, in Le istituzioni del federalismo, n. 2, 2011, pp. 193 ss.  
[84] Carpino R., Testo unico degli enti locali commentato, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2012, p. 61.
[85] Cavallo Perin R., Romano A., Commentario breve al testo unico sulle autonomie locali, cit., p. 116.
[86] Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 158.
[87] Vigneri A., Art. 6, in Vigneri A., Riccio S., Nuovo ordinamento degli enti locali e status degli amministratori, cit., p. 70.
[88] Art. 1, l. r. Piemonte n. 65/1997: "1. Ai sensi dell' articolo 11 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), e' istituito, nella provincia di Asti, il Comune di Montiglio Monferrato, mediante fusione degli attuali Comuni di Colcavagno, Montiglio e Scandeluzza, a far data dal 1° settembre 1998.
2. Nei territori degli attuali Comuni di Colcavagno e Scandeluzza è istituito il Municipio, con il compito di gestire i servizi di base nonche' le altre funzioni delegate dal Comune.
3.Lo Statuto del nuovo Comune stabilisce l'ubicazione della sede municipale, l'individuazione di adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi per le Comunità di origine, nonché la disciplina dell'elezione, contestualmente al Consiglio comunale, di un prosindaco e di due consultori da parte dei cittadini residenti in ciascun Municipio, secondo le modalità di cui all' articolo 12 della legge 142/1990."
[89] Art. 1, comma 2, l.r. Piemonte n. 32/1998: "Nel territorio dell'attuale Comune di Pistolesa è istituito il Municipio, con il compito di gestire i servizi di base nonché le altre funzioni delegate dal Comune. "
[90] Art. 33, Statuto Comune di Ledro: "1. Il comune articola il proprio territorio in Municipi, organismi privi di personalità giuridica, alloscopo di valorizzare le comunità locali.
2) I municipi sono sei. La delimitazione territoriale corrisponde a quella degli ex comuni di Bezzecca, Concei, Molina di Ledro, Pieve di Ledro, Tiarno di Sotto e Tiarno di Sopra, fusi nel Comune di Ledro.
3) La sede del Municipio è a disposizione dei cittadini per assemblee ed attività pubbliche di carattere culturale, sociale, politico, secondo le modalità stabilite dal Consiglio comunale con apposito disciplinare.
4) Il Comune assicura quanto necessario al funzionamento dei Municipi."
[91] Art. 31, Statuto Comune di Gravedona e Uniti: "Al fine di custodire e promuovere l’identità propria ed i tratti originari e di valorizzare caratteri civici, tipici della popolazione e del territorio locale, sono istituiti i Municipi di Gravedona, Consiglio di Rumo e Germasino ai sensi dell’art. 16 del D.Lgs. 267/2000.
2. Il Municipio di Gravedona ha sede presso la sede comunale ed esercita le proprie funzioni sul territorio del Comune di origine.
3. Il Municipio di Consiglio di Rumo ha sede presso l’edificio comunale appositamente denominato Palazzo Municipale di Consiglio di Rumo ed esercita le proprie funzioni sul territorio del Comune di origine.
4. Il Municipio di Germasino ha sede presso l’edificio comunale appositamente denominato Palazzo Municipale di Germasino ed esercita le proprie funzioni sul territorio del Comune di origine.
5. Il Municipio, organo privo di personalità, è un soggetto giuridico con ambito territoriale coincidente con il territorio del comune soggetto a fusione.
6. Il Municipio ha la rappresentanza politica della popolazione ivi insediata e residente, rappresenta le esigenze della comunità del territorio municipale."
[92] Accettura B., Art. 16, Bertolissi M., L'ordinamento degli enti locali, cit., p. 131.
[93] Si vedano gli artt. 5, l.r. Trentino-Alto Adige/Südtirol n. 1/2009 e 2, l.r. Lombardia n. 1/2011.
[94] Pugliano P.S., I Municipi, le circoscrizioni di decentramento comunale e il titolo di città, in De Marzo G., Tomei R., Commentario al nuovo T.U. degli enti locali, cit., p. 158. L'A. sostiene: "la fusione è perdita di autonomia e nessun Comune, sia pur microscopico, rinuncia alla propria identità in vista di un interesse superiore".
[95] Art. 3, l.r. n. 25/1992: "1. La variazione delle circoscrizioni comunali può consistere:
a) nella aggregazione ad altro di parte del territorio di uno o più comuni;
b) nella istituzione di uno o più nuovi comuni a seguito dello scorporo di parti del territorio di uno o più comuni;
c) nella incorporazione di uno o più comuni all'interno di altro comune;
d) nella fusione di due o più comuni in uno nuovo.
2. Le variazioni di cui alle lettere c) e d) del comma 1 possono essere conseguenti al processo istituzionale avviato mediante l'unione di comuni.
3. La variazione della denominazione dei comuni consiste nel mutamento, parziale o totale, della precedente denominazione."
[96] Art. 4, comma 1, l.r. 25/1992: "1. L'iniziativa legislativa per la variazione delle circoscrizioni comunali, di cui all'art. 3, spetta ai soggetti di cui all'art. 38 dello Statuto, anche in difformità dal programma regionale disciplinato alla sezione III del presente capo." L'art. 38 del previgente statuto disponeva che l'iniziativa legislativa spettava ai seguenti soggetti, anche in difformità dal programma regionale: alla Giunta, ad ogni consigliere, ad ogni Consiglio provinciale, ad ogni Consiglio di Comune capoluogo di Provincia, a cinque Consigli comunali, al popolo, mediante presentazione di progetti, redatti in articoli e sottoscritti da almeno cinquemila elettori.
[97] Art. 20, Statuto del Veneto: "L’iniziativa delle leggi e dei regolamenti regionali spetta ad almeno settemila elettori, ad ogni consigliere regionale, alla Giunta regionale, al Consiglio delle autonomie locali.
2. L’iniziativa spetta inoltre ai singoli consigli provinciali, ai singoli consigli dei comuni capoluogo di provincia e delle città metropolitane, ai consigli comunali in numero non inferiore a dieci e ai consigli di comuni che singolarmente, o unitamente ad altri, raggiungano complessivamente una popolazione non inferiore a ventimila abitanti.
3. I progetti di legge di istituzione di nuovi comuni o di modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni, che siano stati respinti dal Consiglio regionale, non possono essere ripresentati prima del termine di dieci anni, ridotto a cinque se di iniziativa dei comuni.
4. I progetti di legge di iniziativa popolare non decadono con la fine della legislatura.
5. I soggetti legittimati a presentare progetti di legge e di regolamento possono richiedere l’assistenza dell’ufficio legislativo del Consiglio regionale; il primo firmatario è ammesso ai lavori della competente commissione consiliare, secondo le modalità stabilite dal Regolamento.
6. I progetti di legge e di regolamento di iniziativa popolare e degli enti locali, sui quali non sia stata presa alcuna decisione, trascorsi sei mesi dalla presentazione sono iscritti all’ordine del giorno e discussi dal Consiglio."
[98] Art. 4, comma 3, l.r. n. 25/1992: "Quando uno o più comuni, anche nel loro insieme, non acquisiscano titolo all'esercizio del potere di iniziativa legislativa comunale, i relativi Consigli possono presentare le loro richieste di variazione alla Giunta regionale, che, entro sessanta giorni, trasmette al Consiglio regionale il corrispondente disegno di legge o respinge la richiesta, dandone comunicazione motivata alla competente commissione consiliare. "
[99] Art. 5, comma 1, l.r. n. 25/1992: "Quando il progetto di legge presentato al Consiglio regionale è conforme al programma regionale, la Giunta regionale delibera il referendum consultivo delle popolazioni interessate e il relativo quesito, previa individuazione delle popolazioni stesse ai sensi dell’articolo 6."
[100]Art. 6, comma 2, l.r. n. 25/1992: "Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) dell’articolo 3, il referendum deve in ogni caso riguardare l’intera popolazione dei comuni interessati."
[101] Art. 9, comma 1, l.r. n. 25/1992: "Può essere istituito un municipio:
a) nei comuni che siano il risultato di una fusione o incorporazione, quando la popolazione di un centro abitato presenti caratteri di separatezza territoriale e di tradizioni civiche proprie;
b) nei comuni superiori a 10.000 abitanti e inferiori a 100.000, in alternativa alla istituzione di una circoscrizione di decentramento, quando vi sia il consenso degli stessi, sussistano i requisiti di cui alla lett. a) e la popolazione del centro abitato non sia inferiore a 1.000 abitanti."
[102] Art. 9, comma 2, primo periodo, l.r. n. 25/1992: "Il municipio, organismo privo di personalità giuridica, ha lo scopo di valorizzare i caratteri civici delle popolazioni locali e di operare un decentramento dei servizi comunali (…)."
[103] Art. 9, comma 2, secondo periodo, l.r. n. 25/1992: "(…) affidando l'organizzazione e la gestione dei servizi di base e di quelli delegati dal comune ad un comitato di gestione, composto da un prosindaco e da due consultori, eletti fra candidati residenti nel municipio".
[104] L'art. 9, comma 4, l.r. n. 25/1992 dispone: "Lo Statuto e il regolamento comunale stabiliscono le forme di elezione popolare del comitato, la sfera di competenza dell'organo collegiale e dei singoli componenti, i poteri e le modalità di partecipazione dei municipi alla programmazione economico-sociale e urbanistica del comune, in armonia con quanto previsto all'art. 12 della legge 8 giugno 1990, n. 142, nonché i criteri per l'assegnazione delle risorse finanziarie e patrimoniali." Anche da questo disposto, è evidente l'incompatibilità della disciplina con le previsioni del Tuel.
[105] Art. 9, comma 3, l.r. n. 25/1992: "Il municipio è istituito con legge regionale, che ne determina l'ambito territoriale e i servizi di base."
[106] AA.VV., Commento al testo unico in materia di ordinamento degli enti locali (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267), cit., pp. 137-138.
[107] Art. 1, comma 1, l.r. n. 18/2012: "La Regione, ai sensi dell'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, dell'articolo 14, commi 28 e 30, del decreto−legge 31 maggio 2010, n. 78 "Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica" convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e dell'articolo 16 del decreto−legge 13 agosto 2011, n. 138 "Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo", convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,valorizza ed incentiva la costituzione di gestioni associate tra i comuni, promuovendo, in particolare, lo sviluppo delle unioni e delle convenzioni, nonché la fusione di comuni, al fine di assicurare l'effettivo e più efficiente esercizio delle funzioni e dei servizi loro spettanti e individuando, tramite un processo concertativo, la dimensione territoriale ottimale e le modalità di esercizio associato."
[108] Art. 9, l.r. n. 18/2012: " 1. La Giunta regionale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali e della commissione consiliare competente, definisce, nel piano di riordino territoriale, i criteri di accesso agli incentivi anche ulteriori rispetto a quelli di cui all'articolo 8, comma 3.
2. Nella ripartizione delle risorse disponibili, la Giunta regionale tiene conto dei seguenti criteri:
a) preferenza per le fusioni di comuni rispetto alle forme associative;
b) rispetto delle dimensioni territoriali ottimali delle forme associativepreviste nel piano di riordino territoriale;
c) durata minima associativa pari a cinque anni per le convenzioni;
d) dimensione associativa, con riferimento ai livelli demografici, o al numero di comuni associati, o al numero di funzioni gestite.
3. Trascorsi tre anni dall'entrata in vigore della presente legge, nella ripartizione delle risorse disponibili, la Giunta regionale tiene conto, nell'ordine, dei seguenti criteri di preferenza:
a) fusione di comuni;
b) unioni di comuni;
c) convenzioni;
d) altre forme di esercizio associato;
e) rispetto delle dimensioni territoriali ottimali delle forme associative previste nel piano di riordino territoriale."
[109] Art. 10, l.r. n. 18/2012: "1. La Giunta regionale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali e della commissione consiliare competente, disciplina con appositi provvedimenti l’assegnazione dei seguenti contributi:
a) contributi di natura corrente destinati a sostenere le spese di esercizio;
b) contributi in conto capitale a sostegno delle spese di investimento.
2. La Giunta regionale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali, determina i criteri per l’erogazione di contributi aggiuntivi in ragione di eventuali trasferimenti di risorse provenienti dallo Stato destinate al sostegno dell’associazionismo comunale.
3. La Giunta regionale può prevedere l’assegnazione di contributi specifici finalizzati alla redazione di studi di fattibilità di fusione tra comuni o a concorso delle spese sostenute per l’elaborazione di progetti di riorganizzazione a favore dei comuni interessati ad avviare forme di gestione associata.
4. Gli incentivi finanziari vengono concessi annualmente, entro l’anno finanziario di riferimento, nei limiti della disponibilità di bilancio."
[110] Art. 11, l.r. n. 18/2012: "1. La Giunta regionale, al fine di sostenere l’avvio delle gestioni associate indicate dalla presente legge, nonché delle fusioni di comuni, può prevedere, con appositi provvedimenti, anche in collaborazione con istituti universitari e organismi di rappresentanza degli enti locali, specifiche azioni dirette ad assicurare agli enti interessati:
a) assistenza giuridico-amministrativa;
b) interventi formativi a favore di amministratori e dipendenti degli enti locali, che prevedano, tra l’altro, la condivisione di esperienze e l’approfondimento delle conoscenze."
[111] Si segnalano, in proposito, le seguenti deliberazioni di Giunta regionale: 1) la DGR n. 1659 del 7 agosto 2012, "Criteri e modalità per l'assegnazione e l'erogazione di contributi a favore di Unioni di Comuni e Convenzioni tra Comuni per la costituzione, l'avvio e l'ampliamento dell'esercizio associato di funzioni fondamentali. Anno 2012. DGR n. 70/C del 17.07.2012 (L.R. n. 2 del 3.02.2006, art. 6, c.1 lett. b e c)"; 2) la DGR n. 1660 del 7 agosto 2012, "Criteri e modalità per l'assegnazione e l'erogazione di contributi ordinari e contributi statali 'regionalizzati' per favorire l'esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Anno 2012. DGR n. 71/CR del 17.07.2012 (l.R. n. 2 del 3.02.2006, art. 6, c.1 lett. a e c.2)"; 3) la D.G.R. N. 1743 DEL 14 agosto 2012 "Criteri e modalità per l'assegnazione e l'erogazione di contributi a favore dei Comuni per l'elaborazione di studi di fattibilità finalizzati alla costituzione di una Unione di Comuni o alla fusione di Comuni. Anno 2012".
 
 

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