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Enti Locali

Le fasi di costituzione ed attivazione dell’Unione dei Comuni. Criticità e soluzioni

di Mario Vendramini 
Vice segretario comunale del Comune di Monastier, membro del nucleo di valutazione e consulente presso enti locali
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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Abstract:
La costituzione dell’Unione dei Comuni per la gestione associata delle funzioni fondamentali dei comuni è tra le forme principali che il legislatore ha individuato per raggiungere il fine primario di revisione e razionalizzazione della spesa degli enti locali. L’analisi proposta intende offrire al lettore una guida tecnico-operativa sulle fasi di costituzione ed attivazione delle Unioni di Comuni. In particolare, si è cercato di evidenziare le criticità iniziali, con soluzioni adottate in casi pratici che hanno permesso la definizione del processo di unione.
 
 
L’interesse da parte del legislatore per la costituzione delle Unioni dei Comuni e per la gestione associata delle funzioni fondamentali descritte dal comma 1 lett. a dell’art. 191 del D.L. n. 95/2012, convertito in legge n. 135/2012, che sostituisce il comma 27 dell’art. 14 del d.l. 78/2010, è dovuto principalmente al fine primario della revisione e della razionalizzazione della spesa pubblica.
Tra le forme di associazione più rispondenti all’esigenza di riduzione della spesa vi è la convenzione, la Unione di comuni o la fusione dei comuni.
A tal fine la normativa di richiamo ha posto l’obbligo, per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (3.000 nelle comunità montane), della gestione in forma associata delle funzioni cosiddette fondamentali, ponendo tra l’altro l’obiettivo dell’attribuzione alla convenzione o alla Unione medesima dell’esercizio di almeno 3 funzioni entro il 1°gennaio 2013 e a seguirne altre 6 entro 1° gennaio 2014.
La Regione Veneto, nell’esercizio della propria potestà legislativa concorrente e residuale regionale prevista dal comma 1 lettera d) art. 192 del D.L. 95/2012, ha proceduto con legge n. 18 del 27.04.2012, a descrivere i criteri volti ad individuare la dimensione ottimale e ritenuta omogenea per lo svolgimento dell’esercizio associato delle funzioni fondamentali.
Si è ritenuto così di tracciare quattro aree geografiche che per loro ubicazione e loro caratteristica appaiono omogenee: l’area montana e parzialmente montana, l’area ad elevata urbanizzazione, l’area del basso Veneto, l’area del Veneto centrale.
Allo stesso modo, per incentivare l’avvio di queste forme associate, la Regione Veneto ha ritenuto di sostenere i comuni interessati destinando importanti risorse, meglio descritte con delibera della giunta regionale n. 1659 del 07.08.2012 e delibera n. 1743 del 14.08.2012.
Alla luce di quanto sopra descritto, i comuni interessati all’unione, nel rispetto degli standard di efficienza, efficacia ed economicità, previa verifica della loro appartenenza alla medesima area geografica omogenea, medesima provincia e della loro contiguità territoriale, possono formulare alla regione delle proposte di unione.
Lo strumento attraverso il quale la volontà di unione si esprime è l’atto consigliare che contiene altresì il contestuale affidamento ad un gruppo di lavoro incaricato della redazione dello studio di fattibilità.
Il gruppo di lavoro incaricato dello studio di fattibilità può essere costituito da esperti esterni o da funzionari scelti all’interno dell’organizzazione di ciascun ente.
L’esperienza maturata porta a ritenere come più rispondente alle esigenze proprie della costituenda unione la soluzione “mista” ossia un team che prevede un affiancamento alle professionalità esterne all’ente con funzionari degli enti associati, i quali, apportando la loro esperienza, diventano determinanti per l’analisi degli elementi necessari ad una migliore riorganizzazione delle funzioni.
È lo studio di fattibilità tecnico-organizzativo, economico, giuridico e politico che dà inizio al percorso avente come obiettivo ultimo la costituzione di una Unione di comuni, fornendo in particolare una fotografia chiara delle caratteristiche istituzionali e funzionali degli enti interessati, evidenziando i punti di attenzione in base ai quali effettuare la scelta associativa, permettendo una valutazione del valore aggiunto per gli enti e i cittadini e del suo sviluppo ed esplicitando in modo chiaro e completo gli elementi valutativi di natura tecnica con quelli di opportunità politica per giustificare le scelte da adottare.
Lo studio di fattibilità permette l’analisi del contesto territoriale e socio-economico per poter individuare sia l’area geografica di competenza e l’ambito territoriale ottimale stabilito dalla Regione. Viene fotografata la situazione gestionale esistente in ogni comune con la predisposizione di una relazione da parte di ogni responsabile di area/servizio, da cui si ricava la dotazione organica, le spese del personale, costi di gestione e funzionamento, le spese di investimento con indicazione delle modalità di organizzazione dell’area stessa e le pratiche migliori in ogni singolo comune aderente.
È predisposta una elencazione delle funzioni prioritarie da associare, nelle quali, normalmente, l’intervento della normativa statale è prevalente rispetto alle scelte e alla programmazione degli amministratori locali, come ad esempio: l’attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e coordinamento dei primi soccorsi, gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione, e quella della Polizia locale ed amministrativa.
Una parte dello studio di fattibilità è destinato all’analisi delle criticità delle funzioni da associare.
In essa sono contenute proposte organizzative e la conseguente possibile riorganizzazione dei comuni aderenti. Viene  utilizzato il metodo del controllo di gestione, che attraverso l’individuazione di indicatori di efficienza, efficacia ed economicità sui servizi delle funzioni associate consente un monitoraggio periodico in grado di evidenziare la bontà o meno delle decisioni gestionali intraprese.
Sono allegati allo studio di fattibilità il piano economico-finanziario contenente l’analisi delle risorse umane ed economiche a disposizione di ogni singolo comune e il piano di formazione costante del personale assegnato all’Unione.
Conclusasi positivamente la fase relativa allo studio di fattibilità, i singoli enti devono approvare in Consiglio Comunale, utilizzando le procedure richieste per le modifiche statutarie,l’atto costitutivo e lo statuto dell’Unione dei comuni.
Nella stessa seduta, il Consiglio Comunale elegge i consiglieri che siederanno nel Consiglio dell’Unione e delibera le funzioni da trasferire all’unione.
L’atto costitutivo è un atto ad evidenza pubblica nel quale vengono raccolte le firme dei sindaci dei comuni aderenti. La funzione di ufficiale rogante è svolta dal Segretario Comunale in cui ha sede l’Unione dei comuni o da un notaio.
Lo Statuto dell’Unione dei comuni rappresenta la fonte primaria del nuovo ente che, pur considerato ente secondario rispetto ai comuni aderenti, gode di propria autonomia statutaria, regolamentare, finanziaria e patrimoniale. Lo statuto, ai sensi dell’art. 3 della L.R. n. 18 del 27.04.2012, individua in particolare la sede e le funzioni svolte dall’unione, le competenze degli organi, le modalità per la loro costituzione e funzionamento, nonché la durata dell’unione, comunque non inferiore a dieci anni. Definisce, altresì, le procedure per lo scioglimento dell’unione e per il recesso da parte dei comuni partecipanti e i relativi adempimenti, inclusa la definizione dei rapporti tra l’unione e il comune uscente, nonché gli effetti sanzionatori e risarcitori del recesso di un comune prima della scadenza del termine di durata dell’unione.
La presentazione di questi schemi ai rispettivi consigli comunali presuppone per le amministrazioni interessate la definizione di alcuni aspetti non esplicitati dal legislatore.
In primo luogo, per quanto riguarda la figura dell’ufficiale rogante presente alla firma dell’atto costitutivo da parte dei sindaci, è opportuno che sia esercitata dal Segretario comunale, questo per evitare i maggiori costi che deriverebbero dall’incarico ad un notaio. Nel caso in cui nei comuni aderenti all’unione vi siano diversi Segretari comunali, la scelta dovrebbe ricadere sul Segretario comunale in cui ha sede la nuova unione di comuni.
Altri aspetti, non trascurabili, sono la scelta della sede della nuova unione, che di solito coincide con il comune avente il maggior numero di abitanti, e la definizione del criterio di scelta del nome dell’Unione dei comuni ad esempio: ordine alfabetico dei comuni aderenti, ordine decrescente del numero di abitanti, o nome inventato che identifichi la qualità dell’area geografica in cui insistono i comuni aderenti.
Per quanto riguarda, invece, il contenuto dello statuto, è opportuno che gli amministratori degli enti aderenti organizzino incontri volti ad analizzare nel dettaglio il funzionamento degli organi della nuova Unione attraverso l’analisi delle materie di competenza di ogni singolo organo, della verifica di invarianza della spesa di gestione per la costituzione dei nuovi organi e soprattutto definendo il criterio di scelta del presidente.
Terminata la fase di costituzione, anche attraverso la risoluzione delle criticità sopra descritte, inizia la fase della gestione dell’unione.
Il Segretario comunale del Comune sede dell’Unione convoca il Consiglio dell’Unione, che  approva lo statuto e accetta il trasferimento delle funzioni stabilite dai Consigli Comunali.
Questo comporta che da subito si dovrà procedere alla riorganizzazione sotto il profilo amministrativo e strutturale degli uffici a essa dedicati. Il coordinamento tra gli enti aderenti rende, infatti, necessario un riassetto degli atti e delle procedure che regolano la nascita, il funzionamento e la programmazione dei servizi comunali, che dovrà essere uniforme per ogni servizio associato.
Il primo obiettivo del processo di uniformazione è infatti quello di una semplificazione organizzativa e di una programmazione su vasta area delle attività connesse all’associazione delle funzioni.
È necessario pertanto predisporre gli strumenti di programmazione finanziaria e gestionale quali il P.E.G. (piano esecutivo di gestione), il Bilancio di previsione annuale e pluriennale, il regolamento di contabilità, il regolamento degli uffici e servizi, il regolamento di gestione del protocollo informatico, il flusso documentale e l’albo online. Si deve altresì procedere con l’affidamento del servizio di tesoreria, con l’individuazione del collegio dei revisori dei conti, la nomina dei responsabili di area e la nomina del Segretario dell’Unione o direttore generale in base all’entità demografica dell’Unione costituita.
Le difficoltà che si riscontrano in questa fase sono rappresentate, in particolare, dalla carenza di personale specializzato all’interno dei comuni aderenti, dovuta all’impiego di lavoro flessibile e alla mancanza di turn-over dello stesso per i sempre più stringenti vincoli di finanza pubblica sul contenimento della spesa degli enti locali. Una soluzione può essere rappresentata dall’affidamento della gestione dei progetti/procedimenti a un solo ufficio unico con sede presso l’ente capofila.
Un altro aspetto è la carenza di risorse economiche e costi elevati per l’adeguamento della piattaforma informatica, molto importante per l’erogazione dei servizi in modo omogeneo su tutto il territorio.
Altre criticità sono dovute alla complessità dell’organizzazione della gestione associata di alcune funzioni, come ad esempio la gestione giuridica ed economica del personale, la difficoltà di accettare da parte degli apparati burocratici comunali l’esperienza associativa. Quest’ultima è dovuta principalmente alla scarsa conoscenza degli obiettivi che la riorganizzazione persegue, oppure a una generale diffidenza sull’opportunità e convenienza di costituire gestioni associate. Normalmente si riscontra nella gestione di funzioni che implicano un rapporto con l’utenza.
Esistono poi problemi di governance che sorgono qualora si voglia imprimere un indirizzo politico all’esperienza medesima, carente di obiettivi condivisi. Ad esempio, in alcuni casi, si verifica uno scollamento tra componente politica (sindaci) e responsabili dei servizi, a causa di un inadeguato scambio d’informazioni tra strutture comunali che può avere come risultato un rallentamento nella programmazione delle attività e un ritardo nell’assegnazione degli strumenti finanziari.
 
Per superare tutte queste criticità è opportuno che venga programmato un momento istituzionale di raccordo, con la predisposizione di un calendario d’incontri per la concertazione tra gli uffici associati e di riunioni per la conferenza dei sindaci in cui venga eseguita l’analisi dei risultati evidenziati dall’attività di controllo di gestione.
Tutto ciò al fine di potenziare il coordinamento tra gli uffici, i quali dovranno individuare e proporre soluzioni per semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi con la riduzione di tempi di attesa. È necessario elaborare procedimenti omogenei per singolo servizio/funzione. Questo comporta una riduzione del carico di lavoro degli uffici dei singoli comuni per quelle attività amministrative ora svolte dall’ufficio capofila, liberando risorse da destinare ad altre attività.
Ogni ufficio unico deve prevedere una maggiore diffusione delle informazioni, come gli orari degli sportelli, le tipologie di certificati rilasciati agli utenti finali del servizio, con l’implementazione dei servizi forniti attraverso il sito istituzionale dell’Unione.
Nella riorganizzazione dell’attività è necessario che venga istituito un ufficio dedicato al reperimento di finanziamenti aggiuntivi utili per l’attività amministrativa. L’Unione dei comuni, infatti, è più rappresentativa e può accedere a maggiori contributi statali o regionali rispetto ai singoli enti aderenti.
 
Attuate le soluzioni suddette, i benefici che si potranno riscontrare dalla gestione associata vedranno un uso più razionale delle risorse umane, finanziarie e strumentali, una maggiore congruenza tra gli atti di indirizzo politico e le attività svolte, l’attivazione di un ufficio unico che renda possibile eliminare le duplicazioni di procedure risparmiando tempo e risorse umane. Inoltre, si può ottenere una migliore specializzazione e professionalità del personale dedicato a specifici servizi/funzioni associati, e infine un miglior contatto con l’utenza e l’omogeneità di trattamento delle modalità di accesso ai servizi.
Tutto ciò permette, infine, l’acquisizione di una visione completa e unitaria delle problematiche comuni del territorio associato che, da una parte, garantisce una migliore amministrazione locale, dall’altra, una maggiore coerenza e condivisione nell’interpretazione della normativa generale per la risoluzione di problematiche comuni.
 
 
Chi è Mario Vendramini:
 
 
Mario Vendramini è Vice segretario comunale (Monastier), membro del nucleo di valutazione e consulente presso enti locali. Laureato in Scienze Economiche e Bancarie presso l’Università di Udine. Collabora con ilDipartimento di Diritto Pubblico, Internazionale e Comunitario dell’Università di Padova per la realizzazione del progetto dal titolo: “L’attuazione dell’obbligo di gestione associata di funzioni e servizi comunali”.
 
 


1Art. 19.
Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali
                1. All.’articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
                a) il comma 27 è sostituito dal seguente: .“27. Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all.’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell.’articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell.’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:
                a) organizzazione generale dell.’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
                b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
                c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
                d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
                e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
                f) l.’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
                g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall.’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
                h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
                i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
                l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell.’esercizio delle funzioni di competenza statale..”
 

2 d) il comma 30 è sostituito dal seguente: .“30. La regione, nelle materie di cui all.’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua, previa concertazione con i comuni interessati nell.’ambito del Consiglio delle autonomie locali, la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali di cui al comma 28, secondo i princìpi di efficacia, economicità, di efficienza e di riduzione delle spese, secondo le forme associative previste dal comma 28. Nell.’ambito della normativa regionale, i comuni avviano l.’esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata entro il termine indicato dalla stessa normativa..”;
 


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