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Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali (Legge regionale 27 aprile 2012, n. 18)

di Luca Rosa Bian 
Funzionario dell’Ufficio Legislativo della Giunta regionale del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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La gestione associata di servizi comunali è uno degli strumenti principali per affrontare e cercare di risolvere il problema della frammentazione dei piccoli comuni e della ripartizione delle competenze tra più livelli di governo. La Regione del Veneto, già da tempo, ha riconosciuto l’importanza strategica dell’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali. Tale esercizio, stante la prevalenza sul territorio veneto di comuni di piccole dimensioni, permette di costruire, attraverso il percorso delineato dalla legge regionale 27 aprile 2012, n. 18, un efficiente sistema di governo decentrato che richiede la presenza sul territorio regionale di attori adeguati.
 
SOMMARIO: 1. Premessa – 2. Il quadro normativo nazionale – 3. … (segue) quello regionale – 4. Comuni obbligati e non alla gestione associata delle funzioni – 5. Le forme associative – 6. Procedimento di individuazione della dimensione territoriale ottimale – 7. Incentivi
 
1. I principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, sanciti dall’articolo 118, comma 1, della Costituzione, pongono i comuni di fronte alla necessità di adeguare le proprie strutture ai contenuti del federalismo e del decentramento amministrativo. Tale necessità ha permesso di evidenziare come l’articolazione territoriale dei comuni risulti essere particolarmente disomogenea, sia per quanto concerne la popolazione, sia per quanto riguarda la loro estensione territoriale. Gli enti di piccole dimensioni sono tra quelli che più di ogni altro trovano difficoltà ad imboccare la strada del possibile rinnovo ed ammodernamento dei servizi offerti al cittadino. Le principali difficoltà riscontrate da tali enti, nella realizzazione di questo processo di rinnovo, sono: “la scarsità delle risorse finanziarie, il maggior costo sostenuto per la gestione dei servizi locali, lo scarso grado della dotazione organica spesso insufficiente a fronteggiare i fabbisogni organizzativi, una contenuta capacità progettuale e di innovazione nella ricerca di soluzioni ai problemi ed, infine, una debole forza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi, pubblici o privati”[1].
A livello istituzionale (nazionale e regionale), come possibile soluzione a tali problematiche vengono prospettate, e di recente anche incoraggiate, forme di cooperazione o di associazionismo intercomunale.
La cooperazione tra comuni consente una migliore capacità di pianificazione territoriale e di programmazione, nonché una maggiore capacità di dialogo e di negoziazione con le altre istituzioni. Inoltre, con l’associazionismo è possibile valorizzare maggiormente le risorse umane, favorendo una riorganizzazione delle competenze lavorative e delle responsabilità.
Ne consegue un notevole guadagno in termini di specializzazione professionale, di miglioramento della produttività gestionale dei singoli comuni associati ed uno sviluppo qualitativo delle funzioni e dei servizi amministrativi.
 
2. Svolte queste brevi considerazioni d’ordine introduttivo, prima di procedere all’esame della disciplina regionale dell’associazionismo di funzioni e servizi comunali (legge regionale 27 aprile 2012, n. 18), occorre evidenziare alcuni aspetti particolari del percorso dell’associazionismo dal 1990 ad oggi. Va innanzitutto osservato che la legge 8 giugno 1990, n. 142 “Ordinamento delle autonomie locali” e la successiva legge 3 agosto 1999, n. 265 Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla L. 8 giugno 1990, n. 142avevano previsto diversi modelli di gestione associata delle funzioni comunali[2]. Si trattava di un intervento normativo volto a promuovere l’associazionismo fra comuni, quale tappa intermedia della successiva fusione[3].
A seguito delle resistenze opposte dai comuni alla loro fusione, si era verificato il proliferare dei consorzi e di altre forme organizzative basate sulla condivisione di alcune funzioni e servizi. Le stesse unioni hanno avuto un impulso decisivo solo quando, con l’entrata in vigore della legge n. 265/1999 e del successivo decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, il legislatore ha sganciato l’unione comunale dalla successiva tappa della fusione[4].
A partire dal 2009, lo Stato ha cambiato indirizzo intervenendo sui consorzi fra comuni ed avviando un’opera di riordino e di semplificazione delle realtà associative.
L’articolo 2, comma 186 lett. e) della legge 23 dicembre 2009, n. 191 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)” ha previsto che, a decorrere dal 2011, per finalità di coordinamento della finanza pubblica e della spesa, i comuni devono procedere alla soppressione dei consorzi di funzioni e all’assunzione in proprio delle funzioni da essi stessi esercitate prima dell’istituzione dell’ente associativo[5].
Si è trattato di una norma di dubbia costituzionalità[6], dal momento che interveniva su scelte e competenze regionali[7].
L’azione statale di riordino dell’esercizio associato delle funzioni comunali è proseguita nell’ultimo biennio. Nella manovra del 2010[8], il legislatore ha stabilito che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti dovevano esercitare, in forma associata, le funzioni fondamentali, così come definite in via provvisoria dalla legge delega sul federalismo fiscale[9]. Le Regioni, per i comuni con dimensione territoriale inferiore a quella ottimale, previa concertazione con i comuni interessati e secondo i criteri di economicità, efficienza e riduzione della spesa, avrebbero dovuto provvedere ad individuare la dimensione territoriale ottimale e omogenea in base all’area geografica per lo svolgimento in forma obbligatoriamente associata delle funzioni fondamentali[10].
Nel 2011, a seguito della crescente gravità della situazione economico-finanziaria, il Governo Berlusconi IV disponeva ulteriori interventi normativi di rimodulazione degli enti locali che sopprimevano il meccanismo costruito dalla finanziaria 2010, al fine di contenere la spesa e di garantire un efficiente svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici.
Il nuovo sistema prevedeva, nel caso dei piccoli comuni (cioè sotto i 1.000 abitanti), l’obbligatorio esercizio associato di tutte le funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici. Lo strumento da utilizzare erano le unione di comuni, istituite dalla Regione, sulla base di proposte avanzate dai comuni stessi. A dette unioni potevano aggregarsi anche i comuni con popolazione da 1.000 sino a 5.000 abitanti. I comuni entro i 1.000 abitanti dovevano esercitare obbligatoriamente in forma associata tutte le sei funzioni fondamentali entro il 30 dicembre 2013[11].
Mentre questo schema di accorpamento dei piccoli comuni prendeva avvio, la necessità di contenere il deficitpubblico portava ad un nuovo intervento normativo statale.
Il decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici” (c.d. “Salva-Italia”), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha innanzitutto stabilito che i comuni possono istituire unioni o organismi di raccordo per l’esercizio di specifici compiti o funzioni amministrative garantendo l’invarianza della spesa. Inoltre, a seguito del riordino delle province, il c.d. decreto “Salva-Italia” ha cancellato gran parte delle funzioni provinciali, conservando solamente quelle di indirizzo e coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge (statale o regionale). Tutte le altre funzioni provinciali, che lo Stato e le regioni decideranno di non trattenersi, dovranno essere trasferite con legge ai comuni entro 31 dicembre 2012. Nel caso in cui si verifichi il mancato trasferimento delle funzioni da parte delle regioni, lo Stato procederà in via sostitutiva.
Normativa questa, di non facile lettura, che necessita di un’attenta opera di armonizzazione con le due manovre precedenti.
Nel 2012 si è avuto un nuovo intervento legislativo d’urgenza (decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonché misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario”, volgarmente detto “spending review”), in materia di riordino dalle province e di associazionismo comunale, al fine di contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei, necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio.
Il decreto-legge n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012, modifica il decreto-legge n. 78/2010 (convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010), individuando le funzioni fondamentali del comune[12]. Queste ultime, salvo quelle relative ai servizi anagrafici ed elettorali e allo stato civile, devono essere esercitate obbligatoriamente in forma associata per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, mediante unione di comuni o convenzione (con durata almeno triennale)[13].
Anche il decreto-legge n. 95/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 135/2012, prevede che, nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, la Regione, previa concertazione con i comuni interessati nell’ambito del C.A.L. (Consiglio delle autonomie locali), individui la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni, delle funzioni fondamentali, secondo i principi di efficacia, economicità, efficienza e riduzione delle spese, e in base alle forme associative dell’unione o della convenzione[14].
Ulteriore elemento degno di nota, per quel che concerne i comuni obbligati all’esercizio associato delle funzioni fondamentali, è l’imposizione in capo agli stessi di provvedere a costituire unioni o a stipulare convenzioni per l’esercizio associato delle funzioni entro il 1° gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre funzioni fondamentali, ed entro il 1° gennaio 2014 con riguardo alle restanti funzioni[15].
 
3. La Regione del Veneto, già da tempo, ha riconosciuto l’importanza strategica dell’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali.
Sin dal 1992, con la legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25 “Norme in materia di variazioni provinciali e comunali”, in attuazione a quanto disposto dalla legge n. 142/1990, sono state poste in essere le basi per un riordino territoriale. Successivamente, l’articolo 8 della legge regionale 13 aprile 2001, n. 11, “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle autonomie locali in attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112”, ha disposto che “al fine di favorire l’esercizio associato delle funzioni dei comuni … la Giunta regionale, d’intesa con la Conferenza permanente Regione-Autonomie locali, definisce, per materia, i livelli ottimali di esercizio delle funzioni conferite ai comuni”.
Infine, l’articolo 6 della legge regionale 3 febbraio 2006, n. 2, “Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2006”, aveva previsto dei contributi specifici a favore delle gestioni associate[16], in “attesa di una disciplina organica delle forme di esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali”.
In questo contesto normativo (nazionale e regionale) è intervenuta la legge regionale 27 aprile 2012, n. 18 “Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali”[17].
Lo scopo principale di tale legge è, come indicato dall’articolo 1, comma 1, quello di “valorizzare e incentivare la costituzione di gestioni associate tra i comuni, promuovendo, in particolare, lo sviluppo delle unioni e delle convenzioni, nonché le fusioni dei comuni, al fine di assicurare l’effettivo e più efficiente esercizio delle funzioni e dei servizi loro spettanti e individuando, tramite un processo concertativo, la dimensione territoriale ottimale e le modalità di esercizio associato”. A tal fine, la legge disciplina[18]:
 
a) il processo di riordino territoriale attraverso l’individuazione, previa concertazione con i comuni interessati, della dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica;
b) le forme e le modalità per l’esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni;
c) la promozione ed il sostegno dell’esercizio in forma associata di funzioni e servizi comunali, nonché della fusione di comuni.
 
4. A conferma di quanto già dettato dalla normativa statale[19], la Regione del Veneto ha previsto, con la legge regionale n. 18/2012, l’obbligo delle gestioni associate per i comuni di ridotte dimensioni demografiche[20].
I comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, possono esercitare in forma associata tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente, mediante un’unione di comuni a cui si applica la disciplina dell’articolo 16 del decreto-legge n. 138/2011 convertito con modificazioni dalla legge n. 148/2011[21].
Inoltre, i comuni con popolazione sino a 5.000 abitanti (3.000 per i comuni “appartenenti o appartenuti alle comunità montane”) devono gestire obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzioni[22], le funzioni fondamentali[23], ad esclusione della tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale”.
Sono, altresì esclusi dall’obbligo della gestione associata “i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o più isole e il comune di Campione d’Italia”[24].
A tal fine si rileva che il limite demografico minimo, che l’insieme dei comuni tenuti all’esercizio associato delle funzioni fondamentali deve raggiungere, è fissato in 5.000 abitanti, mentre per i comuni ricadenti nell’area montana e parzialmente montana si può derogare a tale limite demografico, purché le funzioni siano esercitate da almeno cinque comuni[25].
Pertanto, da tale contesto normativo, ne consegue la facoltà accordata ai soli comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti (oppure superiore a 3.000 abitanti se collocati nelle comunità montane) di poter partecipare al piano di riordino territoriale di cui all’articolo 8 della legge regionale n. 18/2012.
 
5. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi, i comuni possono costituire le unioni, stipulare apposite convenzioni ed avvalersi dei consorzi già esistenti alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 18/2012.
Quest’ultimi hanno un ruolo del tutto residuale, sono ammessi solo se la funzione per cui sono stati istituti è già esercitata nella forma del consorzio alla data di entrata in vigore della legge regionale in questione e solo se il consorzio è stato costituito per l’esercizio di un’unica funzione o servizio (articolo 6).
L’unione di comuni è quella prevista dall’articolo 32 del D.lgs. n. 267/2000.
L’articolo 4 disciplina nel dettaglio il contenuto dello statuto dell’unione[26] e prevede che ciascun comune possa far parte di una sola unione. Queste possono stipulare convenzioni tra loro o con i singoli comuni a condizione che l’unione sia l’ente responsabile dell’esercizio associato di funzioni. Il personale da utilizzare è distaccato, comandato o trasferito dagli enti associati. Nel caso di scioglimento dell’unione o di cessazione di funzioni affidate dai comuni, il personale rientra con provvedimento dell’ente di provenienza. Diversamente, nel solo caso di cessazione di funzioni affidate dai comuni, l’unione può stipulare accordi per il mantenimento del personale comandato o trasferito presso l’unione.
L’altra forma associativa prevista dal legislatore regionale è la convenzione, la quale deve prevedere la costituzione di uffici comuni con personale distaccato dagli enti partecipanti.
La convenzione deve stabilire pure le funzioni ed i servizi oggetto dell’esercizio associato di funzioni, le modalità di svolgimento e di consultazione degli enti contraenti, la durata, i reciproci obblighi e garanzie. Presso l’ente che assume la responsabilità dell’esercizio associato, è operante la struttura amministrativa competente all’esercizio delle funzioni e dei servizi. Inoltre, nel caso di recesso, l’ente recedente rimane obbligato per le spese e per le obbligazioni già assunte.
 
6. Detto ciò, a parere di chi scrive, l’aspetto più interessante della disciplina regionale in commento, è senz’altro il piano di riordino territoriale. Tale piano permette l’individuazione della dimensione territoriale ottimale ed omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma associata da parte dei comuni, delle funzioni e dei servizi pubblici. Le aree geografiche omogenee vengono individuate sulla base di indicatori socio-economici, geografici e demografici. Si tratta di quattro aree: a) montana e parzialmente montana; b) ad elevata urbanizzazione; c) del basso Veneto; d) del Veneto centrale[27]. L’identificazione di tali aree permette l’avvio di un procedimento di individuazione della dimensione territoriale ottimale, che si articola in diverse fasi così come delineate dall’articolo 8.
La prima di queste fasi prevede che la Giunta regionale avvii un procedimento di concertazione con i comuni invitandoli a formulare, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione regionale, le proposte di individuazione delle forme e delle modalità di gestione associata delle funzioni e dei servizi loro attribuiti (articolo 8, comma 2). A tal fine è necessario precisare che il termine di sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione regionale per la presentazione di proposte di aggregazione riguarda sia i comuni obbligati che quelli non obbligati, qualora volessero partecipare alla formazione del piano di riordino territoriale.
Le proposte comunali di aggregazione dovranno essere formalizzate, come previsto dall’articolo 8, comma 4, attraverso apposita deliberazione del consiglio comunale e dovranno essere formulate, in via prioritaria, secondo i seguenti criteri:
 
a) appartenenza alla medesima area geografica omogenea di cui all’articolo 7 della legge regionale n. 18/2012;
b) appartenenza degli enti interessati alla medesima provincia;
c) contiguità territoriale;
d) dimensioni associative con riferimento ai valori demografici di seguito indicati: 1) area montana e parzialmente montana: almeno 5.000 abitanti; 2) area ad elevata urbanizzazione: almeno 20.000 abitanti; 3) area del basso Veneto: almeno 8.000 abitanti; 4) area del Veneto centrale: almeno 10.000 abitanti.
 
Tuttavia, qualora i comuni obbligati alle gestioni associate non dovessero trasmettere le proposte in tempi utili, la Giunta regionale potrà procedere ugualmente all’approvazione del piano di riordino.
A seguire (fase seconda), la normativa regionale prevede la predisposizione, da parte della Giunta regionale, del piano di riordino territoriale, previo parere del Consiglio delle autonomie locali e della competente commissione consiliare (articolo 8, comma 8), tenuto conto delle proposte dei comuni, delle forme associative esistenti, se adeguatamente dimensionate, degli ambiti territoriali di programmazione generale previsti dalla legge regionale, nonché degli ambiti territoriali ottimali (articolo 8, comma 5). Con il piano di riordino, la Giunta regionale individua le procedure idonee per consentire la gestione associata dei comuni obbligati non confinanti con altri comuni anch’essi obbligati all’esercizio associato delle funzioni (articolo 8, comma 6).
Nella terza fase, i comuni interessati provvedono, entro novanta giorni dalla pubblicazione del provvedimento di approvazione del piano di riordino territoriale nel Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto, alla costituzione delle forme associative, dandone comunicazione alla Giunta regionale anche ai fini della iscrizione nell’apposito registro[28].
Infine, con riferimento all’ultima fase di questo procedimento, il legislatore regionale ha attribuito alla Giunta regionale la possibilità di aggiornare il piano di riordino territoriale con cadenza almeno triennale, anche sulla base delle proposte formulate dai comuni interessati.
 
7. Al fine di promuovere queste gestioni associate sono state previste anche forme e strumenti particolari di incentivazione.
Di non poco conto è l’articolo 9, che individua i criteri ai quali la Giunta regionale dovrà attenersi nello stabilire l’assegnazione dei contributi economici.
L’articolo 10 stabilisce le tipologie di contributi erogabili da parte della Giunta regionale (di natura corrente o di investimento, nonché quelli aggiuntivi a seguito di eventuali trasferimenti di risorse statali e per studi di fattibilità).
Altri incentivi, previsti dal legislatore regionale, diversi da quelli di natura economica, consistono nella possibilità di attivare, anche in collaborazione con istituti universitari e organismi di rappresentanza degli enti locali, specifiche forme di assistenza giuridico–amministrativa nonché eventi formativi per amministratori e dipendenti degli enti locali (articolo 11).
Inoltre, per avere contezza del fenomeno associativo in Veneto, è stata istituita l’anagrafe delle forme di gestione associata, unica nel panorama nazionale (articolo 12).
Da ultimo, concludendo questo breve excursus sulla disciplina regionale dell’associazionismo di funzioni e servizi comunali, si osserva come il tentativo del legislatore regionale di riformare i modelli di associazionismo comunale facendo prevalere – in modo obbligatorio, in certi casi, promozionale, in altri – la messa in comune della gestione dei servizi e dell’esercizio delle funzioni, deve valutarsi positivamente nella misura in cui ciò renda possibile la promozione di forme più efficienti ed efficaci di erogazione dei beni pubblici a livello locale, nonché la realizzazione di economie di scala in tutti i vari campi in cui il comune interviene nella quotidiana e concreta vita dei cittadini.
 
 Chi è Luca Rosa Bian:
 
Dal 2010 è funzionario dell’Ufficio Legislativo della Giunta regionale del Veneto. Iscritto all’elenco speciale degli avvocati dell’Ordine di Venezia, segue il contenzioso costituzionale e svolge consulenza legale e legislativa nei settori degli affari istituzionali, del turismo, dell'artigianato, del personale, della sanità, del sociale, della prevenzione, della cultura, del diritto di accesso e della privacy.
 


[1] S.S.P.A.L. – LUISS “Progetto di ricerca: Fenomeno e forme dell’intercomunalità in Europa tra piccoli comuni” – Report finale 2011; Angelo Fraschini e Franco Osculati, “La teoria economica dell’associazionismo tra enti locali” – Università del Piemonte Orientale.

[2]Cfr. F. PIZZETTI, Ridiamo autonomia ai comuni e tagliamo gli enti inutili. Relazione tecnica alla I Sessione della XXVIII Assemblea annuale ANCI (Brindisi 6/10/2011); A. D’ALOIA, La qualità della vita nei piccoli comuni (e l’uguaglianza “sostanziale” dei loro abitanti): una variazione sul tema del rapporto fra territori e politiche sociali, in E. BALBONI (a cura di), La tutela multilivello dei diritti sociali, Napoli, Jovene, 2008, 461 ss; P. BILANCIA, Verso un federalismo cooperativo?, in AA. VV., Problemi del federalismo, Milano, Giuffrè, 2001, 67 ss.

[3]L’articolo 26 bis della legge n. 142/1990 prevedeva la possibilità per le regioni di predisporre delle forme “di incentivazione dell'esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni, con l'eventuale previsione nel proprio bilancio di un apposito fondo”. In attuazione a tale disposizione normativa, la Regione del Veneto aveva approvato la legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25 “Norme in materia di variazioni provinciali e comunali” prevedendo un riordino delle circoscrizioni comunali ed individuando, quali criteri guida nell’aggregazione dei comuni, il “rispetto delle tradizioni civiche e sociali delle singole comunità” nonché “l’ambito territoriale sociale ed economico più idoneo per l’organizzazione e lo svolgimento dei servizi pubblici”.

[4] Cfr. M. Massa L’esercizio associato delle funzioni e dei servizi dei piccoli comuni. Profili costituzionali, in Forum dei Quaderni costituzionali, 9 marzo 2012; S. Mangiameli, Titolo V, ordinamento degli enti locali e comunità montane, in Giurisprudenza costituzionale, 2005

[5] Articolo 2, comma 186 lettera e) della legge n. 191/2009 “Al fine del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica, i comuni devono adottare le seguenti misure: … e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (BIM) costituiti ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959. Sono fatti salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione da parte dei comuni delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione dei comuni ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto”.

[6] La materia della disciplina delle forme di associazione tra enti locali dovrebbe ricadere nella potestà regionale prevista dall’articolo 117, comma 4, della Costituzione. La potestà esclusiva statale di cui all’articolo 117, comma 2, lett. p) della Costituzione è, infatti, circoscritta alla sola disciplina degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane, con esclusione, dunque, delle forme di associazione tra enti locali, sia per quel che riguarda il loro ordinamento, sia per quel che concerne la loro organizzazione amministrativa.

[7] La Corte costituzionale, con sentenza 03 – 17 novembre 2010, n. 326 (Gazz. Uff. 24 novembre 2010, n. 47, 1ª Serie speciale), ha dichiarato inammissibili le residue questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 187, promosse in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137 della Costituzione, ai principi di ragionevolezza, di leale collaborazione, di certezza delle entrate e di affidamento; ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 186, lettera a), promossa in riferimento agli artt. 114, 117 e 119 della Costituzione; ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 186, lettera e), promosse in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione.

[8] Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n.122.

[9] La legge, 5 maggio 2009, n. 42“Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione” in base alla quale sono state definite, come fondamentali, quelle funzioni che l’impianto del federalismo fiscale prevedeva integralmente finanziate: amministrazione, gestione e controllo; polizia locale; istruzione; viabilità e trasporti; gestione del territorio e ambiente, fatta eccezione per l’edilizia residenziale pubblica e per il servizio idrico integrato; settore socio-assistenziale.

[10] La norma prevedeva anche che gli Enti non potessero svolgere singolarmente una funzione fondamentale il cui esercizio è stato demandato a una forma associata.

[11] Dal 2014 le Unioni di comuni fino a 1000 abitanti sono assoggettate a patto di stabilità.

[12]a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale; c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente; d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale; e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi; f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi; g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione; h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici; i) polizia municipale e polizia amministrativa locale; l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale”.

[13] Articolo 14 commi 28 e 31 bis del decreto-legge n. 78/2010, convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010 e dall’articolo 16, comma 22, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148 e, successivamente, così sostituito dall’art. 19, comma 1, lett. b), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

[14] Così articolo 14, comma 30, del decreto-legge n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010 e successivamente, così sostituito dall’articolo 19, comma 1, lett. d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.

[15] Articolo 14, comma 31 ter, decreto-legge n. 78/2010, convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010 così come inserito dall’articolo 19, comma 1, lett. e) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135.Se la scelta ricade sul modello convenzionale, questo ha durata almeno triennale. Tuttavia, se alla scadenza dei tre anni, non è possibile dimostrare il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo alcune modalità fissate dal Ministro dell’interno, scatta l’obbligo di ricorso all’unione”, così articolo 14, comma 31bis, decreto-legge n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge. n. 122/2010.

[16]Articolo 6, comma 1 della legge regionale n. 2/2006 (Interventi regionali per favorire l'esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali). La Giunta regionale, in attesa di una disciplina organica delle forme di esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali e nel rispetto di quanto previsto all'articolo 33 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, determina i criteri per l'erogazione di: a) contributi ordinari a favore delle gestioni associate costituite, per un periodo non inferiore a cinque anni, nelle forme previste dagli articoli 27, 30, 31 e 32 del decreto legislativo n. 267/2000, per le spese di funzionamento; b) contributi a favore di unioni di comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo n. 267/2000, costituite per un periodo non inferiore a cinque anni, per le spese di primo impianto, di riorganizzazione e di ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l'esercizio di una pluralità di funzioni e servizi ad esse affidati dai comuni; c) contributi a favore di gestioni associate costituite, per un periodo non inferiore a cinque anni, nelle forme previste dagli articoli 30 e 31 del decreto legislativo n. 267/2000, per le spese di primo impianto, di riorganizzazione e di ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l'esercizio di una pluralità di funzioni e servizi ad esse affidati dai comuni; d) contributi a favore delle comunità montane, per le spese di primo impianto, di riorganizzazione e di ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l'esercizio in forma associata, per un periodo non inferiore a cinque anni, di una pluralità di funzioni e di servizi ad esse affidati dai comuni”.

[17] Questa si suddivide in cinque capi: “Principi generali” (Capo I); “Esercizio associato di funzioni e servizi” (Capo II); “Forme di esercizio associato” (Capo III); “Piano di riordino territoriale” (Capo IV) e “Incentivazioni per le gestioni associate” (Capo V).

[18] Articolo 1, comma 2, legge regionale n. 18/2012.

[19] Articolo 14 del decreto-legge n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge n. 122/2010; articolo 16 del decreto-legge n. 138/2011 convertito con modificazioni nella legge n. 148/2011 e articolo 19 del decreto-legge n. 95/2012 convertito con modificazioni nella legge n. 135/2012.

[20] Articolo 2 della legge regionale n. 18/2012.

[21] Articolo 2, comma 1 della legge regionale n. 18/2012.

[22] Artt. 4,5 e 6 della legge regionale n. 18/2012.

[23] Articolo 14, comma 28, del decreto-legge n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge 122/2010 così come modificato dall’articolo 19, comma 1 del decreto-legge n. 95/2012 convertito con modificazioni nella legge n. 135/2012.

[24] Articolo 14, comma 28, del decreto-legge n. 78/2010 convertito con modificazioni nella legge 122/2010 così come modificato dall’articolo 19, comma 1 del decreto-legge n. 95/2012 convertito con modificazioni nella legge n. 135/2012.

[25] Articolo 3, comma 3 della legge regionale n. 18/2010.

[26] Sede; funzioni svolte dall’unione; competenze organi; modalità per la loro costituzione ed il loro funzionamento, durata dell’unione (non superiore a 10 anni); procedure per lo scioglimento dell’unione; procedure per il recesso da parte dei comuni partecipanti; definizione dei rapporti tra il comune uscente e l’unione; effetti, anche sanzionatori e risarcitori, del recesso.

[27] Articolo 7, della legge regionale n. 18/2012.

[28] Articolo 12 della legge regionale n. 18/2012.


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