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Le Unioni di Comuni: vantaggi e problematiche (anche derivanti dal riordino delle Province)

di Ettore Jorio 
Professore presso l’Università della Calabria di diritto amministrativo sanitario e di diritto civile della salute e dell’assistenza
    
Pubblicato nell'edizione n. 1-2/2012 pubblicato il 12/02/2013



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In questo saggio, Ettore Jorio passa in rassegna tutta la disciplina approvata in materia di aggregazione dei Comuni, sino a quella definitivamente sancita dal governo Monti con la cosiddetta spending review. Approfondisce inoltre il tema della individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, da determinarsi a cura dello Stato sulla base dell’art. 117, comma secondo, letta p), della Costituzione, passando per il decreto attuativo del federalismo fiscale n. 216/2010 e il DL n. 78/2010, convertito nella legge n. 122/2010, recentemente modificato dall’art. 19 dal DL n. 95/2012, convertito nella L. n. 135/2012.
L’autore evidenzia infine le difficoltà che si incontreranno nel fare in modo che le Unioni di Comuni siano finanziate direttamente in relazione alle loro future funzioni. A tal proposito, mette in relazione le norme vigenti sottolineando l’incompatibilità nel garantire un corretto finanziamento della gestione associata dei Comuni. 
 
Sommario: 1. Il protagonismo istituzionale del Comune – 2. L’iter della disciplina dell’aggregazione dei Comuni – 2.1 La ‘incisione’ del governo Monti – 3. Le funzioni fondamentali – 4. Il finanziamento
 
 
1.    Il protagonismo istituzionale del Comune
 
Con la revisione costituzionale del 2001, più esattamente con lo schema tracciato dai novellati articoli 114 e 118, si è rafforzato il ruolo dominante del Comune, anche se di modestissime dimensioni geo-demografiche. Invero, esso viene tendenzialmente riconosciuto quale riferimento istituzionale titolare delle funzioni amministrative e protagonista indiscusso del percorso di soddisfacimento dell’istanza primaria dei cittadini. È infatti il Comune l’ente pubblico più prossimo ai cittadini (rectius, “il luogo più vicino dove far sentire la nostra voce”)[1], più organicamente coinvolto nell’offrire le soluzioni alle esigenze territoriali e in quanto tale destinato ad intercettarle naturalmente.
In proposito, è risultata calzante la definizione del Comune quale ente locale non solo di prima ma anche di ultima istanza, spesso l’unica disponibile. Ciò in quanto esso viene considerato dai propri amministrati la “proiezione immediata e diretta della comunità locale che lo costituisce”, ma pure il presidio amministrativo locale al quale “i cittadini si rivolgono quando altri soggetti del sistema istituzionale non abbiano potuto offrire risposta ai loro bisogni e alle loro necessità”, ovvero allorquando tali “altri soggetti” non siano affatto rintracciabili, perché non prossimi al territorio interessato dall’evento e/o dal bisogno che stimola la relativa domanda sociale[2].
Sulla base della sua riconosciuta attitudine ad essere unanimemente considerato il solo riferimento nel processo di appagamento delle esigenze prioritarie delle comunità locali, il Comune è venuto via via ad assumere una funzione quasi tutoriale, ossia di essenziale supporto per garantire l’assistenza e l’accompagnamento dei cittadini – specie se meno abbienti o in difficoltà – lungo i percorsi attraverso i quali esigere i diritti sociali. E, in quanto tale, esso è tenuto a fornire la totalità delle risposte direttamente legate alle sue competenze, ma anche a soddisfare la domanda dettata dalle situazioni di emergenza eventualmente vissute sul proprio territorio e sopportate incidentalmente dai propri amministrati. Abitudini così consolidate da far sì che le amministrazioni comunali divenissero le istituzioni più funzionanti e più funzionali a soddisfare i bisogni dei cittadini, e pertanto da costoro più apprezzate, sino ad esprimere servizi quasi sempre efficienti, nonostante le ricorrenti misure governative di contenimento dei costi della pubblica amministrazione che hanno messo a dura prova le loro disponibilità di cassa e, quindi, la loro capacità di intervento.
Ad una tale immagine positiva del ruolo storicamente svolto dalle amministrazioni comunali, ha fatto da contraltare un elemento negativo che ha dissacrato la visione “romantica” del Comune, specie alla luce degli ultimi eventi (del tipo, per esempio, il “fallimento” del Comune di Alessandria, ma anche lo stato di default preannunciato da tanti sindaci all’indomani delle elezioni nel maggio del 2012). Insomma, alle difficoltà economico-finanziarie che hanno reso difficili le gestioni economiche ordinarie si è aggiunta la constatazione di una gestione delle risorse diffusamente incauta. A questa ha fatto necessariamente seguito una tenuta della contabilità quasi sempre condizionata dalla volontà di far quadrare comunque i bilanci, ricorrendo ad alcuni stratagemmi – se vogliamo anche ingenui –, come quello di sovrastimare volutamente le disponibilità finanziarie annuali, perlopiù con presupposti fiscali spesso virtuali.
Ciononostante, si è costituito un sistema locale – composto da oltre 8 mila Comuni (per l’esattezza 8.094) – che ha rappresentato e rappresenta il costo sociale forse più accettabile, tenuto conto del prodotto “economico” che esso garantisce direttamente ai cittadini, in termini di prestazioni e servizi ma anche di tutela del territorio, finanche sotto il profilo ambientale, altrimenti abbandonato a se stesso.
Tutto questo è assicurato da un governo locale pesantemente condizionato dalla crescente scarsità delle risorse rese disponibili dallo Stato e, pertanto, abituato a vivere di periodiche ristrettezze economico-finanziarie, peraltro spesso gestite in modo non proprio accorto, tanto da contrarre debiti oltre soglia, spesso assumendo obbligazioni “fuori bilancio”, e consuntivare introiti fuori misura, soprattutto di natura fiscale, che producono residui attivi indebitamente insediati nei bilanci.
Da tempo occorreva dare una risposta risolutiva ad un tale stato di cose, invero molto precario: una risposta non più prorogabile alla luce del patto di bilancio imposto recentemente dall’Unione Europea, e in relazione alla revisione della Carta approvata con la legge costituzionale n.1/2012, che ha inciso sugli artt. 81, 97, 117 e 119, pretendendo dallo Stato e dal sistema autonomistico in generale l’equilibrio economico, ma anche la certezza delle loro rappresentazioni contabili, anche in termini di corretta rendicontazione del debito pubblico. Un obiettivo, questo, da conseguire attraverso un accorto impegno legislativo (e non solo), necessario nella delicatissima fase di attuazione della nuova cornice costituzionale, che sancisce l’equilibrio tra le entrate e le spese “tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”[3].
 
Proprio per questo motivo si è dato corso, da oltre dodici anni, all’approvazione di una disciplina alquanto altalenante, che tende comunque a dare rimedio e assicurare ordine ad una filiera istituzionale – qual è quella dei Comuni – ormai iperdimensionata e bisognosa di una adeguata razionalizzazione, tenendo conto della diversità degli elementi che compongono le singole realtà municipali. Una legislazione mossa dall’unico fine ispiratore di ridurre la loro entità e i conseguenti costi di ordinario funzionamento, allo scopo di evitare soprattutto inutili duplicazioni dei centri di spesa. L’obiettivo è raggiungere un naturale miglioramento dei servizi, attraverso una consistente concentrazione dei centri decisori e una efficace revisione dei costi, senza però incidere sulla qualità e sulla quantità delle prestazioni rese ai cittadini.
Un obiettivo per nulla facile da conseguire, viste le (brutte) abitudini e le (deprecabili) attitudini della politica a livello locale, non sempre garante di buona amministrazione e spesso troppo permissiva nella gestione delle risorse pubbliche, perlopiù destinate all’acquisizione del consenso, specie quello di formazione clientelare.
A fronte di una tale situazione, l’impegno del legislatore è stato profuso ad individuare modalità e tipologie aggregative capaci di assicurare efficienza, efficacia ed economicità gestionale, garantendo al contempo una presenza attiva sul territorio in grado di offrire la migliore soluzione amministrativa ai bisogni e alle esigenze dei cittadini, a partire dai Comuni di piccole dimensioni (i c.d. Comuni polvere). Nella sostanza, si poneva il problema di come garantire a questi ultimi – molto spesso insediati in territori montani, peraltro assistiti da reti viarie per nulla confortevoli – l’ottimale organizzazione. Un obiettivo da conseguire malgrado la penuria di personale e il suo non essere avvezzo ad interagire in aree più vaste che pure devono essere prese in considerazione per perseguire una ottimizzazione d’insieme, senza incidere negativamente sulle caratteristiche intrinseche del territorio e delle popolazioni interessati. Eppure questa è condizione indispensabile per affrontare e risolvere al meglio le problematiche vissute dai cittadini, per migliorare la qualità (ma anche la quantità) dei servizi offerti e per realizzare le necessarie economie di scala, legate alla produzione delle funzioni fondamentali esercitate.
Si tratta insomma di una ricerca durata a lungo e tuttora in atto, resa difficile dalle necessità vitali del sistema autonomistico locale “minore”[4].
 
2.    L’iter della disciplina dell’aggregazione dei Comuni
 
Negli ultimi dodici anni si è registrato un iter legislativo abbastanza convulso e incerto, contraddistinto da esiti applicativi alquanto altalenanti, considerata anche la resistenza culturale dei Comuni a sperimentare forme aggregative che offrano soluzioni utili ai mali di una pubblica amministrazione locale troppo frammentaria e priva di risorse, umane ed economiche[5].
Tutto questo è avvenuto in relazione alla scelta dell’Unione di Comuni, considerata la soluzione migliore e più consona a bisogni emergenti che una larga fascia di piccole amministrazioni comunali non riesce a soddisfare[6]. Tale tipologia di ente locale – originariamente introdotta nell’ordinamento delle autonomie locali dalla legge n. 142/90, da intendersi quale forma associata in grado di assicurare, nella continuità, una gestione efficiente di una pluralità di funzioni e servizi municipali e un adeguato livello di economia della spesa relativa – è stata chiamata ad esercitare inizialmente le sue competenze soltanto sulla base dei poteri conferitile mediante una apposita unica deliberazione consiliare, adottata a maggioranza assoluta dai singoli Comuni componenti. Tale istituzione locale nasceva, quindi, attraverso uno specifico conferimento dei poteri di esercizio di una pluralità di funzioni e di servizi, effettuato per libera scelta dei conferenti, e non già perché essi le venissero “trasferiti” per disposizione legislativa, dal momento che le funzioni e i servizi delegati restavano, a tutti gli effetti, nella piena titolarità dei Comuni associati. Per questo motivo, l’Unione di Comuni poteva all’occorrenza rendersi destinataria di trasferimenti di beni, anche immobili, e di personale, così come poteva strutturare, mediante un apposito regolamento, la propria organizzazione, il percorso decisionale e la gestione dei servizi, da rendere esigibili alla collettività in nome e per conto dei Comuni riuniti. L’ente medesimo assumeva, pertanto, poteri deliberativi, limitatamente alle funzioni e ai servizi conferitigli, da esercitarsi attraverso la guida politico-amministrativa decisa sulla base della normativa vigente all’epoca e affidata a un consiglio, a una giunta e a un presidente, eletti con i criteri fissati per i Comuni partecipi.
 
Con l’attuale normativa, l’Unione di Comuni costituisce l’unica istituzione intercomunale dotata di una propria personalità giuridica pubblica (oltre, ovviamente, alle Comunità montane) in grado di definirsi tale, sia in termini tecnico-gestionali che di gestione strategica del territorio, dal momento che il suo operato risulta suffragato dal rispetto dei principi propri della democrazia assembleare, ma anche in relazione alla convenienza economica, in linea con gli obiettivi di contenimento dei conti pubblici. L’Unione, infatti, attraverso la gestione associata dei servizi – che rappresenta la sua principale attività istituzionale (il cosiddetto core business) – può verosimilmente realizzare i necessari risparmi, facilmente ottenibili con la razionalizzazione e la “specializzazione” nel soddisfare i bisogni caratteristici del territorio, cui la medesima è preposta.
Di conseguenza, la sua formazione – a prescindere dalle previsioni di carattere legislativo, dettate da una congiuntura economica che non consente più gli eclatanti dispendi di ieri – rappresenta un’occasione favorevole da valutare in termini di assoluta convenienza economico-strategica. Una sorta di decisione da effettuare a regime e da realizzare a sistema per garantire standard qualificati di servizio e prestazioni essenziali apprezzabili.
Proprio per la sua importanza strategica e la riconosciuta rilevanza nel contribuire al miglioramento del processo riformatore del sistema autonomistico, diventa utile ripercorrere l’iter legislativo che ne ha perfezionato la tipologia che stabilisce la sua più recente esistenza giuridica, caratterizzata dall’ineludibile principio della cosiddetta integrità. Questo principio attribuisce all’Unione dei Comuni la peculiarità di dover gestire, in modo autonomo ed esclusivo, le sue funzioni nella loro interezza, e non già di (co)esercitarle con il singolo Comune conferente[7]. Una prescrizione apprezzabile per assicurare un efficace funzionamento dell’ente, dal momento che una ipotetica duplicità funzionale avrebbe causato la sovrapposizione di una competenza istituzionale, producendo una naturale diseconomia e una violazione del criterio che pretende l’unificazione obbligatoria delle funzioni in capo al neonato ente locale.
Per offrire una visione più chiara dell’Unione dei Comuni, non ci si può sottrarre dal richiamare le fonti che hanno progressivamente posto le basi dell’associazionismo locale e che ne hanno prodotto il suo concepimento normativo.
 
Come detto, occorre preliminarmente sottolineare la produzione legislativa statale, che rintraccia nelle leggi n. 142/90 (art. 26)[8] e n. 265/99 – quest’ultima modificativa della prima (art. 6, comma 5) – sino ad arrivare al TUEL (al più recente art. 32), la sua origine e la regolazione, poi rivista e corretta, di modelli associativi dell’esercizio delle funzioni amministrative assegnate ai Comuni.
Ciò è stato fatto nell’ottica, seppur differenziata, di individuare nella forma associata delle dette funzioni l’ottimizzazione di una parte significativa dell’attività istituzionale dei Comuni, contermini e di piccole dimensioni, nella prospettiva di stimolarne la successiva fusione. Dunque, nella ratio legislativa degli anni ’90 si evidenziava la volontà di utilizzare la formale aggregazione dei Comuni come veicolo aggregativo, come opzione propedeutica alla fusione dei medesimi, allo scopo di realizzare organicamente una sempre più corretta erogazione dei servizi all’insegna della qualità e dell’economia, ma anche di sfoltire il numero dei soggetti istituzionali coinvolti al livello locale complessivo[9].
Sulla base di una tale spinta razionalizzatrice, si sono costituiti negli anni successivi moltissimi consorzi tra Comuni, volti a gestire in regime associato alcuni servizi e funzioni istituzionali, ma anche qualche Unione di Comuni, specie da quando siffatta tipologia “associativa” non è stata più ritenuta necessariamente funzionale a perfezionare le successive fusioni: cioè dall’entrata in vigore della legge n. 265/99 che, nel modificare l’art. 26 della legge n. 142/90, ne svincolava l’esistenza dalla previsione[10]. Un fatto, questo, che ha confermato la disponibilità delle autonomie locali a “confondere” la gestione dei servizi e delle funzioni esercitate, soprattutto quelli non convenienti ad essere assicurati autonomamente, a condizione però che non venisse in alcun modo messa in discussione o in pericolo la loro identità storico-istituzionale, così come quella giuridica[11]. Ciò in quanto il Comune ha da sempre rappresentato per i suoi amministrati l’irrinunciabile presidio istituzionale, garante di quell’unità e identità sociale che una collettività stabile pretende in relazione alla sua identificazione con un determinato territorio, anch’esso espressione delle caratteristiche che la contraddistinguono[12]
Sulla scorta della proliferazione dei consorzi volontari tra Comuni (diversi da quelli c.d. obbligatori) – da doversi considerare, alla luce della giurisprudenza amministrativa e civilistica consolidatasi nel tempo, enti meramente strumentali degli enti locali che li componevano[13] – il legislatore ha ritenuto di modificare la disciplina relativa.
Con l’approvazione della legge finanziaria per l’anno 2010 (L. n. 191/09), ha infatti previsto – al comma 186, lettera e), dell’art. 2 – la soppressione obbligatoria, ad opera dei Comuni medesimi, dei consorzi di funzioni fra enti locali (fatta eccezione per i bacini imbriferi montani, i c.d. BIM), con conseguente assunzione pro quota, da parte degli stessi, delle funzioni esercitate dagli enti consortili soppressi e delle obbligazioni nascenti dai rapporti giuridici in corso. Il tutto a decorrere dal successivo 2011, così come individuato dal d.l. n. 2/10, convertito nella legge n. 42/10[14].
 
A tali iniziative legislative, alcune delle quali non propriamente in linea con i parametri costituzionali, ha fatto seguito la manovra finanziaria estiva, approvata con il d.l. n. 78 del 31 maggio 2010, convertito con la legge n. 122 del 30 luglio 2010[15]. Un provvedimento che ha offerto una soluzione alle istituzioni locali impossibilitate a gestire autonomamente e in modo conveniente i loro servizi: la formazione di associazioni comunali da perfezionarsi sulla base delle condizioni e dei termini individuati dalle rispettive Regioni con apposite proprie leggi, che devono essere approvate a seguito di un’ampia concertazione effettuata con i Comuni interessati dal fenomeno aggregativo.
Più esattamente, con l’art. 14, nei commi 25-31, l’anzidetto d.l. n. 78/2010 ha introdotto l’obbligo per i piccoli Comuni di gestire in forma associata l’esercizio delle funzioni fondamentali – riferendosi a quelle definite (in attuazione dell’art. 117, comma secondo, lettera p, della Costituzione) nell’art. 21, comma 3, della legge delega n. 42/09 e, quindi, scandite nell’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto delegato n. 216/2010 –, venendo così ad incidere direttamente e sensibilmente, seppure transitoriamente, sull’assetto funzionale organizzativo degli enti locali interessati dalla previsione normativa (Comuni fino a 5 mila abitanti). Una gestione d’insieme da realizzarsi attraverso la stipula di un’apposita convenzione o, alternativamente, mediante il ricorso alle Unioni di Comuni, diversamente da come deciso per quelli inferiori ai 3 mila, facenti già parte di comunità montane, sciolte ovvero ancora in essere, ai quali il legislatore dell’epoca ha imposto, comunque, una gestione associata.
 
A fronte di tali prescrizioni, è stato rimesso alle Regioni – nelle materie di cui all’art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, ovverosia in quelle di competenza concorrente o residuale generale – il compito di determinare con proprie leggi le dimensioni territoriali, ottimali e omogenee per area geografica, per lo svolgimento dell’attività istituzionale riguardante le funzioni fondamentali, da doversi esercitare ineludibilmente in forma associata, da parte dei Comuni con dimensione territoriale sotto soglia, ovverosia inferiore a quella ritenuta ottimale. Tali funzioni sono da intendersi, come detto e come vedremo più avanti, quelle transitoriamente individuate dal legislatore ordinario, ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione, in attesa che venga a perfezionarsi la prevista Carta delle autonomie.
Quanto alle modalità di determinazione delle anzidette aree territoriali ottimali, il legislatore statale ha affidato alla legge regionale l’individuazione – concertata con i Comuni interessati e da perfezionare nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali – della migliore dimensione per lo svolgimento delle funzioni fondamentali, che devono essere esercitate secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione obiettiva delle spese storicamente impiegate in proposito. Con il successivo comma 31, il legislatore ha tuttavia rimesso ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la fissazione del termine entro il quale i Comuni avrebbero dovuto assicurare, in ogni modo, il completamento dell’intero percorso associativo.
Al riguardo, è appena il caso di sottolineare che la previsione legislativa, analizzata nel suo complesso, avrebbe potuto determinare, a causa di un prevedibile difetto dinamico, un possibile cortocircuito applicativo, derivante da una determinazione subordinata dei provvedimenti in rapporto ai tempi non preordinati ad una corretta scansione degli eventi cui gli stessi avrebbero dovuto sovraintendere. In buona sostanza, il previsto d.P.C.M. avrebbe ben potuto individuare un termine antecedente all’adozione delle previste leggi regionali, sì da causare ripercussioni negative, del tipo fissare tempi di esecuzione senza l’esistenza della legge regionale di riferimento, ovvero imporre un sensibile ri-adeguamento delle fattispecie realizzate dai Comuni perché non conformi ai format pretesi dal legislatore regionale successivo.
Nella pratica, non si è verificato nulla di quanto teoricamente temuto, dal momento che l’anzidetto d.P.C.M. (attuativo dell’art. 14 del d.l. n. 78/10), pur essendo stato adottato dal Governo non è mai venuto alla luce, in quanto non condiviso in sede di Conferenza Unificata. Al riguardo, vale comunque la pena precisare che lo schema elaborato prevedeva la realizzazione di una gestione associata di due delle funzioni individuate entro il 2011 e di altre due entro la fine dell’anno successivo, sancendo il trasferimento dell’esercizio di tutte le funzioni fondamentali entro la fine del 2013, e fissando una soglia ottimale di esercizio in uno standard pari a quattro volte la dimensione demografica del Comune più piccolo.
 
Con il combinato disposto della complessa manovra finanziaria per il 2011 – più esattamente il d.l. n. 98/2011, convertito nella legge n. 111/2011, e immediatamente dopo con l’omologo d.l. n. 138/2011, convertito con la legge n. 148/2011 – è stata sovvertita la precedente disciplina e, con questo, abrogato il percorso individuato con la legge finanziaria per l’anno precedente (2010)[16]. Tutto ciò ha imposto una ripartenza del percorso di ottimizzazione della gestione dei servizi degli enti locali “minori”, vista la diversità della metodologia e dei termini individuati.
Il sistema introdotto risultavaimperniato, nell’ipotesi dei Comuni di norma contermini, con popolazione con meno di mille abitanti, sulla obbligatorietà (poi degradata a facoltà dal Governo Monti) dell’esercizio associato di tutte le funzioni amministrative e della totalità degli attuali servizi pubblici (art. 16, comma 1, del d.l. n. 138/2011)[17], che dovevano essere esercitati attraverso le Unioni di Comuni (comma 3), da individuare con una apposita legge regionale. A tali enti locali avrebbero potuto tuttavia “aderire” anche Comuni più grandi ma con popolazione inferiore ai 5 mila abitanti (comma 2)[18]. Una obbligatorietà, quella a suo tempo sancita, fissata in deroga a quanto previsto nel previgente art. 32 del Tuel, in particolare dai commi 2, 3 e 5.
La peculiarità di questo nuovo ente locale era ed è rappresentata dal rendersi destinatario, a titolo di successione universale, delle competenze spettanti ai Comuni “conferenti”, meglio delle loro specificità amministrative afferenti alle funzioni fondamentali. Proprio per questo motivo, l’Unione assumeva e assume i poteri – per esempio di adozione degli statuti – propri dei Comuni che la compongono, e si dotatasi di propri organi (assemblea municipale, giunta e presidente dell’Unione)[19]. Data la sua tipicità variabile, dettata dallo spessore delle funzioni trasferite, ciò comporterà la soppressione delle Giunte comunali dei rispettivi Comuni, nei quali continueranno comunque a funzionare gli altri organi a partecipazione democratica, limitatamente all’esercizio delle funzioni di indirizzo, salvo che non abbiano trattenuto a sé una porzione delle funzioni proprie, nel qual caso eserciteranno pro quota l’attività necessaria.
Il nuovo ente locale sarà, pertanto, competente ad assumere i provvedimenti necessari per la sua autonoma gestione dei servizi e ad approvare i bilanci e i preventivi relativi alla sua attività. Approverà lo statuto dell’Unione municipale, nel quale avrà modo di individuare le modalità organizzative e di funzionamento (comma 6), e provvederà con un apposito regolamento a disciplinare il procedimento di costituzione, ivi compreso il ricorso alla nomina di un Commissario ad acta, a cura del Prefetto in mancanza di un perfezionamento dell’anzidetto procedimento, durato oltre sei mesi dal rinnovo dei Comuni partecipanti (comma 7)[20].
Quanto ai Comuni al di sotto dei mille abitanti, sarà possibile altresì per loro – qualora svolgano la loro attività erogando i relativi servizi in regime di convenzione e forniscano prova adeguata, entro il 30 settembre 2012, al Ministero dell’Interno di una significativa efficacia ed efficienza della gestione ed erogazione di tali servizi – optare per l’una ovvero per l’altra soluzione, cioè pervenendo alla costituzione di una Unione municipale, oppure confermare la prosecuzione gestionale condotta in convenzionamento, sempreché essa risulti economicamente conveniente ed efficiente sotto il profilo del prodotto reso ai cittadini. Diversamente accadrà per gli altri Comuni sino ai 5 mila abitanti, i quali dovranno ricorrere all’Unione, che dovrà riassumere gradualmente l’esercizio delle funzioni previste dalla vigente lettera, da ultimo, come vedremo, sensibilmente modificata in termini di diversa configurazione delle previste funzioni fondamentali, da esercitarsi a cura dei Comuni.
 
2.1 La ‘incisione’ del governo Monti
 
Con la manovra Monti, approvata con il d.l. n. 201/2011, convertito nella legge n. 214/11, è stata tra l’altro ribadita la facoltà dei Comuni (art. 23, comma 21) – a condizione che venga garantita l’assoluta invarianza della relativa spesa – di istituire Unioni ovvero organi di raccordo, cui rimettere l’esercizio di specifici compiti e/o funzioni amministrative. Ciò nell’ottica di realizzare sensibili economie di spesa, le stesse per cui il legislatore medesimo, con i precedenti commi 14-20, ha previsto un intervento di carattere strutturale in relazione all’assetto istituzionale delle Province, imponendo importanti misure, che investono le funzioni dei loro tradizionali organi, e prevedendo al riguardo il mantenimento di un Consiglio provinciale limitato ad un massimo di dieci membri, e del Presidente. Di conseguenza, viene prevista l’automatica decadenza degli attuali organi in carica all’atto dell’entrata in vigore delle leggi regionali o statali, cui l’anzidetto provvedimento legislativo rinvia esplicitamente per la definizione dei trasferimenti delle funzioni e delle relative risorse.
 
Nel 2012 si concretizza, quindi, un’ulteriore svolta nella disciplina relativa agli enti locali. Con il d.l. n. 95/2012, convertito nella legge n. 135/12, si è ri-disciplinato (artt. 17-20) il tema del riordino delle istituzioni locali. Più precisamente, quello delle Province[21] – e per via indiretta anche dei Comuni, attraverso le previsioni conseguenti alla soppressione o all’accorpamento delle stesse – nel disporre delle loro attività istituzionali per il prosieguo, introducendo importanti modifiche alla disciplina riguardante la obbligatorietà delle cosiddette gestioni associate.
In relazione alle Province[22], il provvedimento ha sancito – a conclusione di un percorso ampiamente concertato, volto a sopprimere e/o ad accorpare quelle che non necessitano di essere mantenute all’interno del sistema autonomistico locale, per ragioni di economia e razionalizzazione dei servizi – che le funzioni amministrative ad esse riferibili saranno trasferite ai Comuni. Ciò fino a quando le funzioni fondamentali di entrambi, di competenza esclusiva dello Stato, a mente dell’art. 117, comma secondo, della Costituzione, non saranno rideterminate a seguito dell’approvazione della Carta delle Autonomie. In particolare, secondo i commi 1-5 dell’art. 17, il riordino delle Province riguarderà gli enti con meno di 350 mila abitanti e un’estensione inferiore ai 2.500 chilometri quadrati.
Si tratta di un intervento di razionalizzazione da rappresentare in un apposito strumento, con l’ipotesi di un piano di riordino/riduzione e accorpamento che tenga conto anche delle eventuali iniziative comunali di modifica delle circoscrizioni provinciali esistenti, da approvare preliminarmente mediante delibera del Consiglio delle Autonomie (art. 123 Cost., ultimo comma), che deve essere adottata entro 70 giorni dalla pubblicazione della deliberazione del Consiglio dei Ministri (già intervenuta il 20 luglio 2012). Tale piano di riordino/riduzione e accorpamento dovrà essere successivamente trasmesso al Governo dalle Regioni interessate per l’adozione dei provvedimenti conseguenti, più esattamente entro 20 giorni dalla trasmissione della ipotesi di riordino perfezionatasi ovvero, in difetto, entro 92 giorni a decorrere dall’anzidetta delibera governativa (quindi, entro il prossimo 24 ottobre 2012).
Sulla base di quanto deliberato dai singoli Consigli della autonomie locali e trasmesso dalle rispettive Regioni, il Governo dovrà provvedere, entro 60 giorni dall’entrata in vigore della legge 135/12 (quindi, entro il prossimo 14 ottobre 2012), ad approvare un atto legislativo con il quale provvederà definitivamente a riordinare il sistema delle Province sulla base delle proposte regionali.
In questo modo il legislatore ha, pertanto, rimesso all’adozione di numerosi d.P.C.M. i trasferimenti ai Comuni delle funzioni già di competenza delle Province soppresse e delle risorse di funzionamento, nonché delle dotazioni strumentali e di personale, quest’ultimo da condividere con le organizzazioni sindacali più rappresentative.  
A ben vedere, con i provvedimenti assunti dai due ultimi Governi si sono sensibilmente modificate le regole sulle quali poggiava da sempre il funzionamento degli enti locali. Si è verificata una sostanziale modifica dell’intero sistema con il riordino delle Province, funzionale ad istituire altresì le Città metropolitane, e in questo modo si è inciso – arricchendone la portata – sulla distribuzione delle funzioni fondamentali del sistema autonomistico locale, anche nell’ottica di conseguire gli obiettivi imposti alla finanza pubblica dagli obblighi europei necessari al conseguimento dell’equilibrio economico della Repubblica[23].
 
3.    Le funzioni fondamentali
 
In relazione alle competenze dei Comuni, è accaduto però che lo stesso d.l. 95/2011, convertito nella legge 135/2011, è intervenuto (art. 19.1 lettera a) con una sostanziale modificazione di quanto disposto al riguardo dall’anzidetto d.l. n. 78/10, convertito nella legge n. 122/2010, in riferimento alle funzioni fondamentali originariamente individuate dal d.lgs. n. 216/10, attuativo del c.d. federalismo fiscale[24]. Funzioni, queste, che devono obbligatoriamente essere esercitate – per quel che riguarda i Comuni fino a 5 mila abitanti, ovvero fino a 3mila abitanti se appartenuti o tuttora appartenenti a Comunità montane – in forma associata, fatte salve quelle relative ai servizi anagrafici, elettorali e allo stato civile, mediante l’istituzione di una Unione ovvero in regime di convenzione (art. 19.1 lettera b). Nel caso dell’Unione, il legislatore del 2012 riafferma l’applicazione del Tuel (più precisamente dell’art. 32, completamente riscritto con l’art. 19.3), con la prescrizione che il limite demografico minimo dell’Unione di Comuni sia di massima di 10 mila abitanti, salva diversa previsione regionale (19.1, lettera e).
Quanto ai Comuni fino ai mille abitanti, viene a rendersi applicabile quanto previsto dall’art. 16, comma 17, lettera a), del disposto coordinato di cui alla legge n. 148/2011 che ha convertito il d.l. n. 138/11: questi Comuni saranno amministrati da un sindaco e da un consiglio comunale composto da sei consiglieri (art. 19.1, lettera c).
In relazione alle materie di competenza concorrente o esclusiva regionale, sarà compito delle Regioni individuare – assicurando in tutto il percorso la massima partecipazione dei Comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali – la dimensione ottimale, omogenea e, quindi, ideale per lo svolgimento delle funzioni fondamentali da parte dei Comuni obbligati ad esercitarle in forma associata, sì da rendere la conduzione gestionale dell’ente improntata ai principi di efficacia, efficienza ed economicità reale, in modo da generare una sensibile riduzione delle spese relative (art. 19.1, lettera d)[25].
I Comuni fino a mille abitanti possono, altresì, provvedere alla gestione associata delle loro funzioni attraverso una Unione di tipo speciale o, alternativamente, mediante una convenzione (art. 19.2, che riscrive la quasi totalità dell’art. 16 del d.l. n. 138/2011, convertito nella legge n. 148/2011). Siffatta particolare tipologia di Unione – che dovrà essere disciplinata con un apposito decreto ministeriale (Ministero dell’Interno) – potrà programmare e gestire le risorse finanziarie e il patrimonio, assumendo al riguardo i necessari atti contabili. Lo stesso tipo di Unione subentrerà, a titolo universale relativamente alle funzioni assunte in proprio, in tutti i rapporti dei Comuni partecipanti, i quali assegneranno alla stessa il personale utile, e sarà soggetta al Patto di stabilità dal 2014.
 
Quanto alla definizione delle funzioni fondamentali dei Comuni – da esercitarsi a mente dell’art. 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione – ci sarà un po’ di confusione, almeno sino all’approvazione della Carta delle autonomie, che ha registrato in Parlamento un disinteresse politico senza pari. Un fatto che ha offerto l’occasione – con questa incomprensibile marginalizzazione – per una loro determinazione transitoria, caratterizzata peraltro da una sorprendente instabilità normativa, quasi a dimostrare di voler rinunciare a una codificazione definitiva delle regole di funzionamento del sistema autonomistico. E dire che un provvedimento applicativo del federalismo fiscale (d.lgs. n. 216/2010) aveva già individuato tali funzioni (all’art. 3), ancorché provvisoriamente, in relazione all’art. 21 della legge di delegazione 42/09, attuativa dell’art. 119 della Costituzione, fino all’entrata in vigore, per l’appunto, dell’anzidetto Codice delle autonomie, scandendole in sei categorie.
 
Più esattamente, per quanto riguarda i Comuni, le aveva individuate:
 
1) nelle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70% delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibili al 21 maggio 2009, ovverosia alla data di entrata in vigore della legge di delegazione (n. 42/09), attuativa dell’art. 119 della Costituzione;
2) nelle funzioni di polizia locale;
3) nelle funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
4) nelle funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;
5) nelle funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;
6) nelle funzioni del settore sociale.
 
Con lo stesso decreto delegato era stata sancita la procedura per la determinazione dei fabbisogni economici relativi, poi puntualmente perfezionata, mediante appositi modelli-questionari, a cura della Sose (la società che si occupa dei ben noti studi di settore, per conto del MEF, di proprietà di quest’ultimo per l’88% e per il restante 12% della Banca d’Italia) e dell’IFEL (l’Istituto per la finanza e l’economia locale dell’Anci).
Tale percorso ricognitivo fondava (e fonda ancora) la sua ragion d’essere sull’analisi obiettiva dei dati economico-funzionali prodotti a consuntivo (anno 2010) dai Comuni (ma anche dalle Province), relativamente ai servizi pubblici attraverso i quali vengono regolarmente estrinsecate le loro funzioni fondamentali, così come erano state classificate con il decreto legislativo n. 216/2010.
Ciò al fine di costruire i fabbisogni standard, cui il legislatore attuativo del “federalismo fiscale” ha rinviato la determinazione dell’entità delle risorse pubbliche da assicurare alle autonomie locali per l’integrale funzionamento delle funzioni loro attribuite, da finanziare con tributi propri, compartecipazioni e quote perequative, se e in che misura dovute (art. 119, comma quarto, Cost.).
Si tratta di una procedura programmata in tre tempi e organizzata attraverso l’invio a tutti i Comuni di questionari tecnici, attraverso i quali censire le caratteristiche e i costi ideali riferiti ai servizi esistenti, afferenti alle funzioni fondamentali da esercitare, a cura degli stessi, in favore delle collettività amministrate.
Tale è stato il percorso ricognitivo, vissuto tra l’entusiasmo generalizzato e incertezze tecniche, dettati rispettivamente dalla errata presunzione (a monte) di avere di fronte istituzioni locali in possesso delle informazioni gestionali necessarie, e dalla impossibilità (a valle) di determinarle correttamente a causa della totale assenza di contabilità analitiche per centri di costo e responsabilità e di un sistema di controllo di gestione non sempre all’altezza dei suoi compiti. Un gap di cui si aveva, del resto, consapevolezza generale, vista la diffusa esigenza pubblica di conseguire l’armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali – abituati ad esercitare spesso la loro gestione in contabilità finanziaria – e di rinvigorire i meccanismi di verifica delle performance prodotte. È un problema che ha afflitto per decenni il sistema autonomistico, divenuto espressione dell’esiziale “federalismo contabile” – ovverosia consentire a chiunque di rappresentare alla bisogna i propri saldi contabili – cui è stato dato rimedio con il decreto delegato 118/2011.
Deficit comportamentali consolidati, quelli che hanno caratterizzato nel tempo la vita istituzionale del sistema autonomistico, che proprio per questo motivo avrebbero richiesto una saggia rivisitazione delle problematiche relative da parte degli enti locali interessati, coerentemente con il loro adempimento ricognitivo previsto dal decreto attuativo n. 216/2010. La maggior parte di questi ultimi si sono, infatti, limitati nell’occasione a riscontrare appena quanto richiesto, quasi ricorrendo ad una contabilizzazione (molto) a forfait dei costi selettivi e a fornire, spesso e volentieri, informazioni “umorali” o quantomeno caratterizzate dalla provvisorietà più assoluta, in relazione allo stato di organizzazione ed erogazione dei servizi.
Al di là di tutto questo – che certamente di per sé avrebbe avuto bisogno di un maggiore approfondimento, vista l’importanza che riveste la determinazione del bisogno economico-finanziario per ottimizzare il funzionamento della macchina burocratica locale – è accaduto qualcos’altro, che desta non poche preoccupazioni.
 
Con la conversione nella legge n. 135/2012 del decreto legge n. 95/2012, meglio noto come spending review, si è ingenerato un qualche imbarazzo sia tra gli enti locali interessati, già chiamati alla compilazione degli anzidetti questionari, che nei cittadini, preoccupati dalla continua incoerenza legislativa, soventemente fonte di sprechi inspiegabili.
Con l’art. 19, recante le “Funzioni fondamentali dei Comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali”, sono stati riformulati i compiti ad essi attribuiti. Più esattamente, con il comma primo, lettera a), sono state (ri)determinate dieci categorie tipologiche di funzioni fondamentali, in luogo delle sei già individuate nell’art. 3 del decreto legislativo n. 216/10, riguardanti in particolare:
 
a) l’organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b) l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
c) il catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
e) l’attività, in ambito comunale, di pianificazione della protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l’organizzazione e gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) l’edilizia scolastica (per la parte non attribuita alla competenza delle province), la organizzazione e la gestione dei servizi scolastici;
i) la polizia municipale e la polizia amministrativa locale;
l) la tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e i compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale.
 
A ben vedere, si presenta un serio problema di incostanza legislativa che, dato il principio generale in base al quale la nuova legge abroga quella previgente, renderà inutile l’impegnativo lavoro svolto e completato dalla Sose e dall’Ifel, a mente degli art. 4 e 5 del decreto legislativo n. 216/2010.
Quanto accaduto rappresenta una evidente contraddizione con lo spirito della spending review, con la quale si sarebbe dovuto razionalizzare al massimo la spesa di funzionamento corrente. In una tale logica, sarebbe stata certamente da escludere una spesa inutile e inadeguata, come invece accadrà con quanto impiegato nell’indagine a tappeto già svolta nei confronti dei Comuni (ma anche delle Province).
 
4.    Il finanziamento
 
Al di là di quelle che sono e di quelle che diverranno le definitive funzioni fondamentali dei Comuni con l’adozione della Carta delle autonomie, sorgerà il problema di rendere compatibili le risorse destinate a tali enti locali con quelle da destinare alle Unioni municipali (anch’esse enti locali a tutti gli effetti, ancorché di secondo livello), valorizzate secondo il criterio dei costi/fabbisogni standard, introdotto dalla legge delega n. 42/09 e dai provvedimenti attuativi specifici (d.lgs. nn. 216/10 e 23/11, ma anche il d.lgs. 68/11 per quanto riguarda le funzioni derivanti dalla soppressione delle Province), che ad essi hanno fatto diffuso riferimento.
Il problema è quello di capire come si realizzerà il loro finanziamento diretto. Un percorso non facile da individuare, dal momento che quello previsto dal legislatore attuativo (d.lgs. 23/2011) non ne ha affatto tenuto conto. Esso, infatti, non ha individuato alcuna metodologia utile a stralciare economicamente dal complesso delle funzioni obbligatorie dei Comuni partecipanti (ma anche dalle Province soppresse) quelle che transiteranno obbligatoriamente (ed anche volontariamente) alle Unioni di Comuni che, stante l’attribuzione di tutte le funzioni fondamentali in loro favore, dovrebbero peraltro rendersi destinatarie della quasi totalità della fiscalità municipale, fatta eccezione per quella opzionale. E non ha fatto alcuna menzione alle modalità e ai criteri intesi a valorizzare a stralcio le risorse riferibili a quelle funzioni e a determinare i fabbisogni standardcaratteristici, cui provvedere con una loro specifica fiscalità, che va pertanto (ri)attribuita nel particolare e nell’eventualità. Un compito non facile sul piano squisitamente valoriale, tenuto conto anche delle economie di scala cui le Unioni dovranno ispirare necessariamente la loro gestione per razionalizzare la spesa in rapporto ai servizi da rendere ai cittadini senza alcuna ricaduta negativa.
Dunque, al problema della naturale disomogeneità dei gettiti territorialmente individuati dal legislatore federalista a sostegno dell’economia municipale, si aggiungerà quello più acuto di come, di cosa e di quanto sarà devoluto in favore delle Unioni di Comuni per garantire un efficace esercizio delle loro funzioni. Un problema che, se non risolto, imporrebbe alle medesime di vivere di finanza “riflessa” e di una eventuale perequazione “di seconda mano”, certamente diversa, quanto a principi, criteri e metodologia, da quella disegnata nel complesso legislativo attuativo dell’art. 119 della Costituzione[26].
Al riguardo, occorre riflettere su quanto siano rilevanti le differenze evidenziabili tra le risorse fiscali dei Comuni – in relazione ai gettiti derivanti dalla devoluzione in loro favore della fiscalità immobiliare, dalla compartecipazione all’Iva spettante loro, dall’addizionale comunale Irpef e dall’imposta di soggiorno[27] – per determinare, in assenza di una regolazione specifica, un adeguato sistema di finanziamento diretto, assistito da un riparto “perequativo” delle risorse da destinare in favore di quella parte delle funzioni obbligatorie da esercitarsi in regime di Unione ma anche, ove possibile, di convenzione.
L’assenza di una specifica previsione normativa tesa a definire l’entità dei mezzi e le modalità del finanziamento delle funzioni fondamentali, così come (ri)determinate dalla spending review, pone un problema rispetto all’esigenza di pervenire alla riduzione del numero dei Comuni, considerati centri di lievitazione e di duplicazione della spesa locale, e alla necessità di assicurare ai neo-enti locali le risorse utili all’esercizio delle funzioni fondamentali, ulteriori rispetto a quelle previste dal d.lgs. 216/2010 (art. 3).
Fatta questa considerazione, dal momento che le funzioni fondamentali, riconosciute tali in relazione agli artt. 117, comma secondo, lettera p), e 119, comma quarto, devono essere finanziate integralmente – secondo i principi e i criteri individuati dalla legge delega n. 42/2009 e provvedimenti attuativi – con i fabbisogni standard in luogo della spesa storica, viene a porsi il problema della (ri)determinazione e della ripartizione infra-territoriale, da doversi effettuare attraverso indicatori correttivi rispetto a quelli utilizzati a mente della ricognizione eseguita ai sensi del d.lgs. 216/2010, oltre che tenendo conto delle agevolazioni finanziarie previste in favore delle Unioni di Comuni dal legislatore attuativo del federalismo fiscale. Proprio per questo motivo, poiché le Unione di Comuni succedono a titolo universale nei rapporti giuridico-economici in essere già perfezionati dai Comuni partecipanti all’atto della loro istituzione, si rende necessaria la presenza di una norma di raccordo. Una previsione legislativa che chiarisca i tempi e le modalità e attraverso la quale garantire loro la dovuta autonomia finanziaria, sì da escludere che esse continuino ad essere percepite come un prodotto istituzionale derivato dalla sommatoria delle funzioni originariamente facenti capo ai Comuni compartecipi.
A fronte di un tale stato di cose occorre, quindi, ricercare una soluzione che prioritariamente eviti il danno emergente che potrebbe essere subito dalle neonate Unioni di Comuni – tra non molto a corto delle risorse necessarie ma soprattutto autonome – e, contemporaneamente, faccia guadagnare tempo per definire più corrette modalità di accesso al c.d. federalismo fiscale a regime.
Una soluzione si sarebbe potuta rinvenire nella definizione di una norma di raccordo tra quanto già eseguito sul piano ricognitivo e quanto recentemente disciplinato. Magari mutuando quanto già previsto nel disegno di legge di “Individuazione delle funzioni fondamentali delle Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale degli enti locali nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati" (Atto Camera 3118). Un DDL che, all’art. 10, comma 4, prevedeva: “La decorrenza dell’esercizio delle funzioni fondamentali di cui …… (omissis) è inderogabilmente subordinata ed è contestuale all’effettivo trasferimento delle risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle medesime, nonché al loro effettivo finanziamento, in conformità ai principi e ai criteri di cui alla legge 5 maggio 2009, n. 42”.
Al riguardo, è necessario sottolineare che l’esercizio diretto delle funzioni fondamentali da parte delle Unioni di Comuni – considerata la loro configurazione di enti locali veri e propri e, quindi, il loro dovere istituzionale di rendere esigibili i loro servizi nel rispetto dei principi di efficacia, efficienza ed economicità – esige un ripensamento degli attuali criteri di determinazione dei fabbisogni standard. Ciò perché quelli riferibili a quelle Unioni non possono essere ancorati al parametro territoriale fissato dalle attuali vigenti leggi attuative del federalismo fiscale, che hanno prodotto il risultato ricognitivo di cui al d.lgs. 216/2010, in quanto toccherà alle Regioni individuare il format demografico-territoriale ottimale, entro il quale spetterà poi alla libera volontà dei Comuni optare per la migliore forma aggregativa.
In alternativa, volendo lasciare le così come sono, occorrerà bandire ogni ipocrisia politica e dire che quanto fatto sino ad oggi in tema di federalismo fiscale non va bene. Conseguentemente, bisognerà riscriverlo ovvero metterlo da parte e, quindi, riformulare l’art. 119 della Costituzione.
 
 
Chi è Ettore Jorio:
Professore presso l’Università della Calabria di diritto amministrativo sanitario e di diritto civile della salute e dell’assistenza, esercita inoltre la professione di avvocato. È membro esperto della Commissione per l’attuazione del federalismo fiscale (Copaff). Svolge attività di ricerca in materia di diritto sanitario, welfare assistenziale e federalismo fiscale. Editorialista de Il Sole 24Ore-Sanità, ha scritto sei monografie e oltre 200 saggi.


[1] Vandelli L., “Il governo locale”, Bologna, edizione aggiornata 2005.

[2] Bilancia P., “L’associazionismo obbligatorio dei Comuni nelle più recenti evoluzioni legislative”, in www.federalismi.it, n. 6, 2012.

[3] Jorio E., “Il federalismo fiscale tra spinte dell’ordinamento interno e diritto dell’UE”, Milano, 2012 (in corso di pubblicazione).

[4] Tondi della Mura V., “La riforma delle Unioni fra ingegneria e approssimazione istituzionali”, in AA.VV., Alle frontiere del diritto costituzionale. Scritti in onore di Valerio Onida, Milano, 2011.

[5] Argerio D., “Unioni e fusioni di comuni alla luce dell’attuale normativa statale e dei più recenti interventi del legislatore regionale”, Comuni d’Italia, n. 1, 2012.

[6] De Angelis M., “Le Unioni dei Comuni tra legislazione nazionale e regionale”, in De Federico L. e Robotti L. (a cura di), Le associazioni fra Comuni, Milano, 2008.

[7] Tondi della Mura V., “La Riforma delle Unioni di Comuni fra ‘ingegneria’ e ‘approssimazione’ istituzionali”, www.federalismi.it, n. 2, 2012.

[8] Bassani M., “Art. 26”, in Italia V. e Bassani M. (a cura di), Le autonomie locali (legge 8 giugno 1990, n. 142), Milano, 1990.

[9] Vandelli L., “Ordinamento delle autonomie locali. Commento alla legge 8 giugno 1990, n. 142”, Rimini, 1990.

[10] Mangiameli S., “La questione locale. Le nuove autonomie nell’ordinamento della Repubblica”, Roma, 2009.

[11] Mangiameli S., “Titolo V, ordinamento degli enti locali e Comunità montane. (Nota a Corte cost. n. 244 del 2005)”, in Giurisprudenza costituzionale, 2005.

[12] Sul tema del ruolo dei piccoli Comuni sono esaustivi gli approfondimenti raccolti in Celotto A., D’Aloia C., Pietrobelli C., Vesperini G. (a cura di), “I piccoli comuni nel sistema dei poteri locali. Profili problematici e proposte”, Napoli, 2008.

[13] Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 2065 del 9 maggio 2001 e Corte Cassazione, Sezioni Unite civili, ordinanza n. 33691, nonché Corte Cassazione civile, sez. V, sentenza n. 3971 del 19 marzo 2002, i quali hanno tutti considerato, con gli opportuni distinguo, il consorzio tra enti pubblici locali una azienda speciale degli enti che lo hanno istituito e costituito. In quanto tale, è da considerarsi a tutti gli effetti ente strumentale per l’esercizio in forma associata di servizi pubblici/funzioni e, dunque, facente parte, a pieno titolo, del sistema amministrativo di tutti gli enti compartecipi.   

[14] Bilancia P., “op. cit. ….. dei Comuni nelle più recenti evoluzioni legislative”, www.federalismi.it, n. 16, 2012; Mainardis C., “Regioni e Comunità montane, tra perimetrazione delle materie e controllo sostitutivo nei confronti degli organi”, in Le Regioni, n. 1, 2006. Sul tema è interessante lo studio del bimestrale di studi giuridici e politici della Regione Emilia-Romagna, Regioni e Governo locale, n. 4, Le Istituzioni del federalismo, 2008, in particolare, Morbioli P., Tommasi R., “Il riordino territoriale e istituzionale delle comunità montane”; così come nel n.3/2008, Filippini R., Maglieri A., “Le forme associative tra enti locali nelle recente legislazione regionale: verso la creazione di differenti modelli ordinamentali”.

[15] Oliveri L., “Manovre d’estate, le novità per gli enti locali”, Comuni d’Italia, nn. 5-6, 2011.

[16] Lucca M., “L’unione dei comuni (passando dall’unione municipale)”, Comuni d’Italia, nn. 5-6, 2011.

[17] Quell’art. 16 poi modificato (nei commi 1-16, 22, 24, 25 e 27) con l’art. 29, comma 11 bis, del d.l. n. 216/2011, convertito nella legge n. 14/2012, e (ancora nei commi 1-16) con l’art. 19, commi 2 e 6, del d.l. n. 95/2012, convertito nella legge n. 135/2012.

[18] Bianco A., “La gestione associata diventa obbligatoria”, Comuni d’Italia, n. 5, 2010.

[19] D’Andrea C., “I Comuni polvere: tra dissoluzione pilotata e salvataggio delle funzioni. Alcune note a commento dell’art. 16 della manovra bis”, www.federalismi.it, n. 20, 2011.

[20] Meloni G., “Le Unioni dei Comuni negli statuti istitutivi”, in Testa P. (a cura di), Lo Stato delle Unioni. Rapporto 2010 sulle Unioni dei Comuni, Roma, 2010.

[21] Gambino S., “Riordino delle province e (obbligatorietà dell’esercizio associato delle) funzioni comunali: qualche dubbio sulla idoneità di una legge di spesa a farsi carico delle esigenze di attuazione (sia pure parziale) della Carta della autonomie”, www.astrid.eu, n. 15, 2012; Fabrizzi F., “Sul riordino delle province contenuto nel decreto legge Salva Italia”, www.federalismi.it, n. 24, 2011. Per una esaustiva trattazione sulle Province, si rinvia alla medesima autrice, “La Provincia. Analisi dell’ente locale più discusso”, Napoli, 2012; Sterpa A., “L’indisponibile autonomia: la riduzione delle province”, www.federalismi.it, n. 11, 2010.

[22] Caravita B., Fabrizzi F., “Riforma delle Province. Spunti di proposte a breve e lungo termine”, www.federalismi.it, n. 2, 2012.

[23] Perez R., “La nuova governance economica europea: il meccanismo di stabilità e il fiscal compact”, in Giornale di diritto amministrativo, n. 5, 2012.

[24] Jorio E., “I fabbisogni standard dei Comuni nel caos”, Comuni d’Italia, nn. 4/5, 2012.

[25] Interessante, in proposito, è l’interrogativo che si pone Barrera P., “Ai blocchi di partenza: con le funzioni associate, finalmente, si fa sul serio”, in Osservatorio sulle riforme a cura del Comitato di indirizzo scientifico dell’ANCI, settembre 2012.

[26] Frieri F. R., Gallo L., Mordenti M. (a cura di), “Le Unioni dei Comuni”, Rimini, 2012; Tommasetti A., Ranucci S., “Gli effetti del federalismo municipale sul bilancio dell’ente locale”, Milano, 2012.

[27] Ranucci S., “Sintesi e conclusioni”, in Frieri F. R., Gallo L., Mordenti M. (a cura di), in Le Unioni dei Comuni, Rimini, 2012.


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