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Regione

Nuove opportunità per le Regioni nella definizione della politica spaziale europea

di Vanessa Passoni  [*]
Membro dello European Center for Space Law
    
Pubblicato nell'edizione n. 6 del 2011



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Abstract:
 
Le Regioni si sono progressivamente inserite nel processo normativo dell’UE già a partire da Maastricht. In tale contesto, la riforma del titolo V della Costituzione ha poi riconosciuto la competenza concorrente delle Regioni in materia di rapporti internazionali e con l’Unione Europea. Il Trattato di Lisbona ha nuovamente enfatizzato il ruolo delle realtà regionali, e nel novero delle innovazioni introdotte vi è la competenza concorrente dell’UE in materia spaziale.
Il presente studio affronta questa nuova competenza dell’UE, in cui anche le Regioni possono assumere un ruolo attivo ai fini della formazione della politica e della normativa in materia. Un recente progetto di parere del Comitato delle Regioni relativo alla Comunicazione della Commissione “Strategia spaziale dell’Unione Europea al servizio dei cittadini” mostra come sia già effettiva la partecipazione delle Regioni italiane, tra cui anche il Veneto. Nell’articolo si spiega inoltre in che modo le nuove procedure di partecipazione contenute nella L. regionale 26/2011 – “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione Europea” – potranno rendere più incisiva la partecipazione della Regione nei rapporti con l’UE e quindi anche nella definizione della strategia spaziale all’interno del quadro normativo e giuridico.
 
SOMMARIO: Premessa – 1. Il Trattato di Lisbona come base giuridica per lo sviluppo della politica spaziale europea – 1.2. L’incidenza della nuova competenza dell’UE nella partecipazione delle Regioni alla fase ascendente – 2. Lo stato dell’arte della Regione del Veneto in materia di partecipazione alla formazione della normativa e della programmazione dell’UE – 2.1 Il contributo del Veneto a programmi dell’UE in materia spaziale – Considerazioni Conclusive
 
Premessa
 
La nuova politica di coesione nel processo di Lisbona ha comportato una decentralizzazione delle responsabilità a favore delle parti locali valorizzandone il ruolo propositivo e partecipativo nel raggiungimento degli obiettivi previsti dalla strategia di Lisbona, confluiti successivamente nella strategia “Europe 2020”.
Le Regioni si sono progressivamente inserite all’interno del processo normativo e politico dell’Unione Europea già a partire dal 2000, quando la Strategia di Lisbona ha previsto tra i suoi obiettivi “azioni coordinate intese a semplificare il quadro regolamentare, compresa l’efficienza dell’amministrazione pubblica a livello nazionale e comunitario”. La decentralizzazione è così divenuta azione fondamentale nel quadro delle riforme atte a favorire il mercato interno, rendendolo più ampio e competitivo.
Il dialogo permanente tra i diversi livelli, annunciato dalla strategia “Europe 2020”, contribuisce al rispetto del principio di sussidiarietà in base al quale le decisioni devono esser prese al livello più vicino ai cittadini, e a stimolare il dinamismo attorno all’esigenza di riforme con cui lo Stato adegua l’ordinamento nazionale a quello europeo. L’effettiva partecipazione delle Regioni alla fase “ascendente”, garantita dall’attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione e dalle leggi di attuazione 131/2003 e 11/2005, da un lato, consente di portare sul piano normativo europeo la molteplicità degli interessi regionali e, dall’altro, stimola il Governo nazionale nella scelta di una posizione d’intesa soddisfacente per le entità regionali e sub-regionali, in relazione all’incidenza di tali decisioni nelle materie di interesse e di competenza. Inoltre, nuove opportunitàper le realtà locali cominciano a configurarsigrazie all’effettiva conoscenza delle iniziative normative e politiche dell’UE co-finanziate attraverso gli strumenti di finanziamento diretto e indiretto di cui essa dispone.
Il Trattato di Lisbona, in vigore dal 2009, ha istituito la base giuridica per lo sviluppo di una politica spaziale europea volta a “favorire il progresso tecnico e scientifico, la competitività industriale e l’attuazione delle politiche dell’Unione” (art. 189).
La partecipazione diretta delle Regioni nella materia spaziale è già parzialmente effettiva grazie alla presenza di delegati presso il Comitato delle Regioni e presso la rete transnazionale europea NEREUS, che realizza la partecipazione concreta ai programmi e alle iniziative in materia favorendo lo scambio di informazioni. Tale flusso di informazioni potrà esser sfruttato maggiormente per consentire un’effettiva partecipazione delle Regioni agli atti normativi dell’UE in fieri – a partire dal progetto di programma spaziale europeo di cui all’art. 189 del Trattato di Lisbona – attraverso i meccanismi previsti dalla nuova legge regionale 26/2011.
 
1.Il Trattato di Lisbona come base giuridica per lo sviluppo della politica spaziale europea
 
L’art. 189 del Trattato costituisce la base giuridica per lo sviluppo della politica spaziale europea e in combinato con l’art. 4 dispone la partecipazione concorrente dell’UE alla sua formazione.
Ad oggi, la cooperazione in materia spaziale tra Stati Membri ed UE ha trovato pratica attuazione in due Programmi promossi e sviluppati grazie all’accordo di cooperazione esistente tra l’Agenzia Spaziale Europea e la Commissione Europea1: il primo, un sistema di radionavigazione satellitare (GALILEO)2;il secondo, un sistema per l’osservazione della Terra (GMES – Global Monitoring for Environment and Security)3. Tali programmi, che garantiscono indipendenza tecnologica ed autonomia politica agli Stati Membri dell’UE, incidono in ben 5 aree tematiche (su 7 complessive) relative alla Politica di Coesione4 sostenute dai finanziamenti strutturali dell’UE, quali: a) sviluppo di tecnologie; b) ricerca d’avanguardia; c) accesso Internet ad alta velocità; d) trasporti e infrastrutture energetiche intelligenti; e) sviluppo dell’attività economica.
Le applicazioni di GALILEO e GMES sono molteplici poiché contribuiscono, singolarmente o in modo integrato, all’implementazione di diverse politiche regionali, nazionali ed europee. Il monitoraggio delle coste e dell’innalzamento dei mari, la previsione e mitigazione di catastrofi naturali, come inondazioni, terremoti, frane, o ancora la mitigazione di catastrofi ambientali, come lo scarico in mare di combustibili a danno dell’ambiente marino e terrestre, sono tutti temi sensibili e rilevanti per le realtà territoriali che hanno la completa gestione del proprio territorio5.
L’esercizio delle attività in materia spaziale si configura quale ottima fonte di investimento per le realtà locali poiché genera servizi funzionali a diversi impieghi, soprattutto nella gestione ed amministrazione del territorio, ed attrae capitale rilanciando l’industria e generando nuovi posti di lavoro. L’industria aerospaziale è un motore di crescita ed innovazione e la dipendenza crescente della società dalle infrastrutture e dalle applicazioni spaziali per usi civili e militari la rende un settore strategico di investimento6. Tuttavia, trattandosi di una nuova competenza per l’UE, giova sottolineare la rilevanza di alcuni elementi e dettagli che spiegano la lenta e silente evoluzione che l’hanno definita.
Questa competenza concorrente dell’UE7 costituisce l’attuale vexata quaestio nel foro europeo ed internazionale relativo alle attività spaziali. Invero, i programmi dell’UE in materia risalgono agli anni dell’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, quando lo spazio non era ancora contemplato dai Trattati. L’esercizio della competenza parallelasi è configurato necessario poiché la realizzazione dei due progetti comunitari era considerata funzionale alla realizzazione del mercato unico europeo, contribuendo in modo sostanziale all’attuazione delle politiche in diverse aree di interesse, in particolare, sicurezza, ambiente, trasporti ed industria.
Il Trattato di Lisbona ha abolito la struttura su tre pilastri, soppresso il termine Comunità Europea e riconosciuto espressamente la personalità giuridica dell’Unione8, consolidando le competenze precedentemente attribuite in modo distinto all’UE e alla CE9: lo spazio diviene esplicitato ambito di intervento dell’UE e la competenza diviene una competenza concorrente sui generis. Invero, per le materie relative alla ricerca, alla cooperazione, allo sviluppo tecnologico ed alla protezione dell’ambiente, per le quali il Trattato prevede esplicitamente una competenza dell’Unione concorrente con gli Stati Membri,la “shared competencede qua esclude categoricamente l’armonizzazione della legislazione nazionale in materia e quindi tale competenza non può definirsi ai sensi del diritto UE, concorrente stricto sensu. Gli Stati membri possono continuare ad esercitarvi le loro competenze parallelamente all’Unione anche se questa ha esercitato le proprie nel medesimo settore. L’art. 189 deroga così a due fondamentali corollari dell’esercizio della competenza dell’UE: il principio della pre-emption10 e il potere di armonizzazione che fa capo all’Unione ed è esercitato attraverso la normazione tipica dell’UE. L’UE detta così il quadro generale per lo sviluppo della strategia relativa al programma spaziale europeo, mediante atti normativi tipici (in particolare Direttive e Regolamenti) ed atipici, ed è frequente la formulazione di comunicazioni da parte della Commissione sulle quali gli Stati e le Regioni hanno la facoltà di esprimere il proprio parere, e circa la materia spaziale, sull’ultima comunicazione della Commissione “Verso una strategia spaziale dell’Unione Europea a servizio dei cittadini”, il Comitato delle Regioni si è espresso con parere favorevole esprimendo le proprie osservazioni sulla questione11. Secondo quanto disposto dall’art. 189, gli Stati possono legiferare in materia in modo autonomo e distinto, senza doversi attenere a norme di principio. Le Direttive e i Regolamenti in materia, quindi, non trattano in modo dettagliato gli aspetti normativi relativi al programma spaziale, ma si limitano a contenere linee generali riferite all’amministrazione e alla suddivisione delle funzioni nella gestione del programma. Gli aspetti relativi alle due flagships dell’UE in materia spaziale sono disciplinati da due Regolamenti e da numerose proposte e comunicazioni emesse dalla Commissione Europea. Nonostante il programma GALILEO sia un sistema di radionavigazione e di posizionamento satellitare – e quindi, sfruttando lo spazio aereo ed extra-atmosferico, riconducibile a parte del programma spaziale – esso non trova la sua base giuridica nell’art. 189. Il programma è stato sviluppato in maniera graduale attraverso l’esercizio della competenza parallela con gli Stati in materia di trasporti e di reti TransEuropee (TEN-T), e tale competenza è divenuta – ai sensi del diritto dell’UE – concorrente stricto sensu, benché sembri assumere i connotati tipici di una competenza esclusiva. Tramite la costituzione di un agenzia europea ad hoc, la European Gnss Security Authority12, l’UE è divenuta proprietaria ed amministratrice dell’infrastruttura stessa. Di conseguenza, in materia solo le Istituzioni dell’Unione avranno la possibilità di legiferare con atti tipici (ed atipici), sui quali le Regioni potranno intervenire ai sensi delle Leggi statali 131/2003 e 11/2005. Circa il programma di osservazione della terra GMES, l’art. 189 lascia agli Stati il potere di legiferare in materia e, aggiungendo il settore dello spazio, riconosce una nuova materia ove anche le Regioni possono pronunciarsi e dare attuazione alla normativa e politica europea. Molte Regioni si sono mostrate interessate alla materia già ante Lisbona, in particolare grazie ai fondi a gestione diretta dell’UE destinati in materia. Tuttavia, la nuova competenza spaziale introdotta e il rafforzamento del dialogo interistituzionale tra istituzioni europee, statali e sub-statali, mostrano la possibilità di utilizzare in modo più incisivo gli strumenti di partecipazione effettiva, non solo ai programmi dell’Unione mediante la mobilitazione dei meccanismi esistenti di sostegno all’innovazione a livello nazionale, regionale ed europeo, ma anche attraverso la formazione degli atti normativi in materia.
 
 
1.2. L’incidenza della nuova competenza dell’UE nella partecipazione delle Regioni alla fase ascendente
 
Il Trattato di Lisbona ha rafforzato la partecipazione delle Regioni nella cosiddetta fase “ascendente”, ampliando il loro ruolo nel procedimento, attraverso l’attribuzione di un maggior peso al concetto di governance decentrata ed alla fase “discendente”, ossia di attuazione del diritto dell’UE, introducendo nuove materie in cui l’UE ha una competenza concorrente con gli Stati Membri, tra le quali la materia spaziale che compare per la prima volta all’art. 189 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). La materia è inserita all’interno del Titolo XIX “Ricerca e sviluppo tecnologico e spazio” del TFUE. Pertanto deve prospettarsi una competenza concorrente per le Regioni in materia spaziale garantita costituzionalmente all’art. 117, terzo comma, “ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi”.
L’ampliamento delle competenze dell’Unione si ripercuote incontestabilmente sul piano regionale poiché gli enti sub-statali sono chiamati a partecipare alla definizione e all’attuazione della politica spaziale europea, già in virtù dell’introduzione del concetto scientifico di multilevel governance che, fatto proprio dalla Commissione Europea, ha consentito il coinvolgimento diretto nel processo decisionale di una serie di attori, tra i quali le collettività territoriali13. L’Unione non interferisce nella forma di governo degli Stati e di conseguenza non si pronuncia in merito alla responsabilità sul piano della produzione del diritto14, tuttavia il processo di integrazione ha conferito una dimensione regionale all’UE che nell’ambito considerato ha affidato nel tempo un ruolo più incisivo alle entità sub-statali.15
Il TFUE introduce un nuovo paragrafo nell'articolo 174 che conferisce la priorità alle regioni laddove l'intervento dell'Unione deve stabilirsi a favore della coesione economica, sociale e territoriale16. Il Trattato di Lisbona e i due Protocolli allegati, il primo sul “Ruolo dei Parlamenti Nazionali” ed il secondo sul “Rispetto del principio di sussidiarietà e proporzionalità”, rafforzano il ruolo delle Regioni: la Commissione europea ha infatti l’obbligo di consultarsi con gli enti locali e regionali e le loro associazioni in tutta l'UE, già a partire dalla fase legislativa ex ante, mediante il coinvolgimento diretto o indiretto delle stesse per il tramite dello Stato17.
Inoltre, il Comitato delle Regioni, in qualità di portavoce delle Regioni e degli Enti localigrazie alla presenza interna di rappresentanti regionali e sub-regionali, trovandosi direttamente coinvolto in questa fase – nonostante il mero ruolo consultivo18 – può risultare determinante, apportando la prospettiva locale e regionale nel processo normativo europeo. In Italia, oltre alla presenza presso il Comitato delle Regioni, le singole realtà territoriali hanno la possibilità di partecipare concretamente alla formazione ed attuazione della normativa dell’UE sulla base della competenza concorrente in materia di Rapporti internazionali e con l’Unione Europea di cui all’articolo 117, quinto comma della Costituzione. I rapporti tra Unione Europea, Stato e Regioni sono disciplinati sostanzialmente da due leggi statali, la Legge 5 giugno 2003, n. 131 "Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3"19 e la Legge 4 febbraio 2005, n. 11 "Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari"20, la cui riforma è attualmente al vaglio del Senato e sarà volta a racchiudere le procedure di partecipazione al processo normativo dell’UE in un unico corpus juris21. Si prospetta così per le Regioni la possibilità di concorrere, anche in materia spaziale, in via diretta ed indiretta, alla formazione degli atti normativi e delle politiche ai sensi dell’art. 117, terzo comma della Costituzione, secondo cui le Regioni hanno competenza concorrentein materia di “ricerca scientifica e tecnologica a sostegno dell’innovazione per i settori produttivi”. Molte Regioni si sono già dotate di una legge di procedura sulla partecipazione alla fase ascendente22 e, di conseguenza, hanno già iniziato ad attivare degli strumenti previsti dalle leggi quadro statali. In materia spaziale, in particolare, le Regioni italiane presenti al Comitato delle Regioni si sono già pronunciate con osservazioni all’interno del progetto di parere espresso dal Comitato sulla “Strategia spaziale dell’Unione Europea al servizio dei cittadini23. Il parere utilizza concretamente due degli strumenti di partecipazione previsti dal Trattato di Lisbona. Le Regioni infatti provvedono al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nella stesura dell’atto normativo atipico dell’UE in materia spaziale e definiscono osservazioni generali che riconoscono l’importanza delle tecnologie spaziali e dei relativi servizi per amministrare il territorio, garantire i servizi pubblici e sostenere lo sviluppo regionale.
In tale contesto, è stato sottolineato come le Regioni e gli enti locali si riconoscano quali propulsori nello sviluppo e nello sfruttamento della tecnologia attraverso: a) la creazione di cluster di imprese e centri di ricerca; b) lo sviluppo e la manutenzione dell’infrastruttura spaziale; c) l’utilizzazione e lo sfruttamento delle tecnologie spaziali.
Relativamente al progetto GALILEO, il Comitato si è espresso in misura particolarmente positiva e ha evidenziato come siano necessari progetti dimostrativi per la messa a punto dei servizi di localizzazione in maniera da rendere l’effettività pratica del sistema di radionavigazione. Inoltre, si riconosce parte responsabile assieme alla Commissione europea nella gestione dell’intero sistema: da ciò si evince la necessità di partecipare attivamente alla definizione della politica e della normativa relativa a GALILEO per garantirne la trasparenza, la democraticità e la solidità finanziaria. Altresì, il programma GMES viene definito quale strumento di primaria importanza a livello locale e regionale: le Regioni d’Europa giocano un ruolo decisivo circa lo sviluppo dei servizi relativi all’ambiente e alla sicurezza pubblica, della diffusione delle applicazioni tecnologiche spaziali a livello locale e della condivisione di esperienze e best practices.
Dalla lettura del parere emerge come fondamentale, per le Regioni, l’istituzione di centri regionali per lo sviluppo del programma nonché il sostegno delle reti europee come la Rete delle regioni europee che utilizzano tecnologie spaziali (NEREUS).
Non solo, anche la definizione della base giuridica e del quadro politico per l’impiego dei dati raccolti e dei servizi dell’infrastruttura rappresenta un punto rilevante ove le Regioni vogliono fare sentire la propria voce24, ritenendosi soggetti il cui ruolo è cruciale nello sviluppo della sua applicazione e nella mediazione pubblica.
La Commissione europea viene così esortata, all’interno del parere, a presentare una proposta globale di programma aerospaziale europeo e a consultare in tempo utile i soggetti istituzionali interessati e i principali gruppi di interesse, soprattutto a livello regionale e locale, al fine di elaborare una strategia aerospaziale dell’UE e il relativo piano di attuazione. A tal proposito, la conoscenza dei risultati e delle possibilità dei programmi in materia nelle Regioni potrà consentire un’efficace partecipazione ai processi politici e normativi che definiranno concretamente la strategia spaziale europea basata sulla European Space Policy varata congiuntamente dall’UE e dall’ESA nel novembre 2007.
Giova sottolineare inoltre che, nel corso dell'anno 2011, la Conferenza Stato-Regioni ha nominato un esperto della Regione Lazio da inserire all’interno del Consiglio Tecnico Scientifico dell’Agenzia Spaziale Italiana, la quale rappresenta l’Italia all’ESA e concorre agli attuali programmi spaziali europei.
Ciò presumibilmente consentirà una partecipazione più effettiva delle Regioni ai programmi spaziali poiché attraverso la Conferenza Stato-Regioni sarà così possibile garantire la presenza di un rappresentante delle Regioni presso le Istituzioni nazionali che concorrono concretamente alla formazione del programma spaziale italiano ed europeo.25
Gli strumenti messi a disposizione delle Regioni possono essere utilizzati altresì per rafforzare lo sviluppo delle attività spaziali in ambito territoriale grazie al co-finanziamento diretto ed indiretto dell’UE.
La programmazione comunitaria che disciplina le procedure per accedere ai finanziamenti e che consente di attuare le politiche dell’UE, spesso è contenuta all’interno della legge di procedura regionale che disciplina in toto gli aspetti relativi alla partecipazione della Regione ai processi normativi dell’UE26. Ciò è riconducibile al fatto che gli atti normativi spesso si riferiscono a programmi che implementano le politiche nelle aree di competenza concorrente tra l’Unione e gli Stati Membri: la programmazione diviene quindi parte integrata nelle procedure di partecipazione dove lo scambio reciproco e trasparente di informazioni tra Giunta e Consiglio è funzionale alla concreta formazione ed attuazione del diritto e delle politiche dell’UE.
 
2. Lo stato dell’arte della Regione del Veneto in materia di partecipazione alla formazione della normativa dell’UE e di programmazione comunitaria
 
La legge regionale 30/1996 che disciplina, in pochissime disposizioni e in linea generale, la partecipazione attiva della Regione del Veneto alle iniziative comunitarie prevedendo lo scambio organico di informazioni sulle politiche regionali comunitarie e garantendo un rapporto diretto e continuativo con gli uffici, gli organismi e le istituzioni dell'UE è stata abrogata dalla legge regionale del 25 novembre 2011, n.26 “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione Europea” .
Le istanze regionali vengono rappresentate per il tramite della Giunta in modo diretto ed immediato “senza soggiacere a filtri di matrice statale” presso le istituzioni dell'Unione. La presenza di delegati regionali presso l'Unione rimane un labile collegamento con le istituzioni europee: l'attività della Giunta va coadiuvata con una partecipazione indiretta più incisiva che consenta, nell'ambito della formazione della volontà nazionale, una maggiore rappresentanza degli interessi regionali27.
Procedure dettagliate sulla partecipazione della Regione alla fase “ascendente” indiretta che contengano tempistiche chiare ed anticipate rispetto a quelle stabilite dalla normativa nazionale in materia e dinamiche trasparenti e definite nei rapporti e nella suddivisione delle rispettive competenze tra Giunta e Consiglio, sono necessarie per incidere in misura maggiore sulla formazione della volontà nazionale e dell’UE.
A tal proposito, il Consiglio regionale ha approvato il progetto di legge n. 182 “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione Europea” di iniziativa consiliare, cui la Giunta ha partecipato con una proposta di emendamenti. La nuova legge regionale 26/2011 definisce gli aspetti sopracitati dotando la Regione di uno strumento normativo più efficace per partecipare in modo concreto alla formazione ed all'attuazione della normativa dell'UE, disciplinando, inoltre, l’attuazione della programmazione comunitaria, fondamentale per accedere alle risorse messe a disposizione dall'UE.
La Regione partecipa ai programmi UE grazie all’utilizzo dei meccanismi di finanziamento a gestione diretta ed indiretta. La gestione dei finanziamenti indiretti derivanti dai fondi strutturali che l’UE mette a disposizione è affidata agli Stati membri: le amministrazioni centrali e regionali ne dispongono l'utilizzazione sulla base di una programmazione sottoposta ad approvazione da parte della Commissione stessa.
La Regione, rientrando nell’area NUTS II28 per il periodo di programmazione 2007-2013, beneficia delle risorse provenienti dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR), dal Fondo Sociale Europeo (FSE), dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e dal Fondo Europeo per la Pesca (FEP)29. I fondi strutturali sono utilizzati per il raggiungimento degli obiettivi UE n. 2 “Competitività regionale ed occupazione” e n. 3 “Cooperazione territoriale europea” nell’ambito di programmi settoriali.
La ricerca, lo sviluppo tecnologico e lo spazio sono finanziati attraverso il 7° Programma Quadro, strumento diretto di finanziamento attraverso cui i fondi destinati all’area cooperazione sono ripartiti in 9 differenti aree tematico-settoriali, tra cui l’area “sicurezza e spazio”. La materia spaziale è propulsiva all’interno del tessuto industriale ed avendo ricadute trasversali in settori eterogenei, alcuni dei quali incentivano la cooperazione e rafforzano i legami tra industria e ricerca, potrebbe quindi, ad avviso di chi scrive, sfruttare i finanziamenti derivanti dai fondi strutturali destinati al raggiungimento degli obiettivi sopracitati.
 
2.1. Il contributo del Veneto a programmi dell’UE in materia spaziale attraverso la rete transnazionale europea NEREUS
 
La Regione del Veneto partecipa ai programmi dell’UE per il settore sicurezza e spazio attraverso le Università, i consorzi universitari e gli istituti di ricerca. La Regione ha aderito, attraverso il CORILA30, al network europeo NEREUS (Network of European Regions Using Space Technologies) che ha sede operativa a Bruxelles, presso gli uffici regionali del Veneto31. Il network NEREUS introduce il livello regionale nell’elaborazione e nello sviluppo dei programmi spaziali europei, promuovendo e realizzando iniziative di partenariato ed elaborando raccomandazioni per progetti ed iniziative comuni, accrescendo di conseguenza la partecipazione dei cittadini alla costruzione della politica europea e allo sviluppo dei mercati legati alla tecnologia spaziale32. NEREUS33 è il network delle Regioni europee che sfruttano e sviluppano, a beneficio del proprio territorio, le potenzialità che il settore spaziale offre in materia di innovazione, ricerca e competitività economica. Nato successivamente al varo della Commissione europea del documento sulla politica spaziale europea34, si è configurato e continua a configurarsi quale foro transnazionale paritario efficiente per la partecipazione effettiva ai programmi spaziali dell’UE. Amministrazioni regionali, locali e statali agiscono sullo stesso piano, nei limiti delle competenze stabilite dalle proprie carte costituzionali. Per l'Italia, Abruzzo, Basilicata, Lombardia, Molise, Piemonte, Puglia, Veneto sono membri effettivi, presenti con i loro delegati regionali al Segretariato generale di NEREUS presso gli Uffici del Veneto. Connesso alla progettazione comunitaria, lo sviluppo di reti transnazionali per lo scambio di buone prassi è strumento di partecipazione concretamente utilizzato in materia spaziale: il Veneto è stato il promotore del network europeo attraverso il consorzio CORILA35, e ha fornito supporto alla Regione tanto nelle riunioni quanto nel coordinamento delle Regioni italiane, mantenendo costanti rapporti con il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca e con diversi attori istituzionali e industriali a livello nazionale ed europeo. Mediante l’attività del CORILA, la Regione36 partecipa ai cinque gruppi di lavoro che operano su: a) osservazione della Terra e oceanografia; b) navigazione satellitare; c) telecomunicazioni; d) educazione; istruzione e comunicazione; e) INTERREG IVC. Il mandato del CORILA rinnovato di anno in anno prevede il supporto per l'attuazione dell'iniziativa NEREUS in favore delle Strutture competenti per il Sistema Informativo territoriale e la Cartografia, nonché il supporto alle istanze nazionali ed internazionali relative al Programma Spaziale Europeo e del Tavolo di Coordinamento delle regioni italiane37. I programmi GALILEO e GMES rientrano rispettivamente nel gruppo di lavoro sulla navigazione satellitare e sull'osservazione della Terra e Oceanografia. Tuttavia, entrambi hanno ricadute trasversali in diversi ambiti per cui vengono tenuti in considerazione anche per gli altri gruppi attivi all'interno del network.È rilevante sottolineare che gli interessi regionali in gioco grazie alla partecipazione in materia sono molti: basti pensare che, come è stato riportato dagli organi di stampa, la città di Venezia, a partire dal 2015, dovrebbe divenire una delle prime città al mondo nella gestione del proprio traffico marittimo attraverso il sistema europeo di navigazione e posizionamento satellitare GALILEO, assumendo di conseguenza i connotati di programma strategico per la gestione del territorio regionale38. La partecipazione del Veneto diviene quindi effettiva ai tavoli di coordinamento nazionali, al comitato delle regioni e nelle reti transfrontaliere come NEREUS. Tuttavia, per una partecipazione più incisiva è necessario dare attuazione alla nuova legge regionale e identificare ex ante le aree di competenza della Regione sulle quali si verificherà l’impatto della politica spaziale europea, in modo da favorire una puntuale e tempestiva, e quindi più efficace azione regionale su atti e progetti in fieri dell’UE.
 
Considerazioni Conclusive
 
La maggiore integrazione economica e politica tra gli Stati, ad oggi definita attraverso il riconoscimento espresso della personalità giuridica dell’UE, sembra creare degli spillover sul piano regionale, spingendo quasi verso un’autonomia più ampia degli enti territoriali sub-statali all’interno dell’accezione di Europa delle Regioni così come intesa da Denis de Rougemont39.
Il TUE, già al nuovo art. 1 dove assume che “le decisioni vanno prese nel modo più trasparente possibile ed il più vicino possibile ai cittadini”, attribuisce indirettamente un ruolo fondamentale alle realtà locali sempre più coinvolte nei processi decisionali dell’Unione. L’art. 189 del Trattato ha introdotto una novità sostanziale, ovvero una competenza per l’UE e per gli Stati Membri in materia spaziale. Le motivazioni che hanno spinto ad inserire la disposizione sono riconducibili sostanzialmente alle capacità limitate degli Stati nell’esercizio delle attività in materia, che trovano così nel sistema dell’UE l’opportunità concreta per la partecipazione all’esercizio delle stesse e alla definizione del quadro giuridico e politico che le determina. La definizione di una politica spaziale europea diviene una priorità per l’Unione che, attraverso l’attività normativa tipica e, in particolare, atipica, esorta le entità territoriali a partecipare attivamente nella definizione degli atti e dei programmi che rendono possibile la sua implementazione all’interno del sistema dell’UE.
Il Veneto ha rilevato già da tempo l’importanza dell’utilizzo delle tecnologie spaziali per l’amministrazione del proprio territorio, facendosi promotore della rete NEREUS, partecipando ai tavoli di coordinamento nazionali e pronunciandosi attraverso i pareri del Comitato delle regioni sugli atti dell’UE in materia. La nuova competenza europea, esercitata dall’Unione congiuntamente agli Stati, ha ricadute trasversali su numerose aree di competenza legislativa ed amministrativa regionale. Pertanto è auspicabile una maggiore attenzione alla materia. Un esempio concreto è costituito dal programma satellitare GALILEO che si trova al centro delle politiche dei trasporti, in particolare delle reti transeuropee: secondo il disposto costituzionale, le Regioni hanno competenza legislativa concorrente in materia di trasporti, di conseguenza potranno pronunciarsi con più facilità ed in modo più incisivo in materia spaziale. Il rafforzamento delle attività degli enti territoriali competenti in materia e la continua presenza della Regione presso la rete NEREUS, unite ad una maggiore attenzione politica e giuridica verso le politiche dell’UE, consentiranno alla Regione di cogliere le opportunità concrete in materia che rilanciano e sostengono i settori produttivi e aumentano il livello tecnologico della Regione, rendendola più competitiva, anche attraverso la gestione efficiente del proprio territorio. In tale contesto, il monitoraggio e la partecipazione alle attività dell’UE – resi possibili attraverso l’utilizzo effettivo degli strumenti ora previsti dalla legge regionale del 25 novembre 2011, n. 26 “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione Europea”, in conformità al quadro normativo delineato dallo Stato – sono essenziali. In particolare, la Regione del Veneto potrà ora pronunciarsi, secondo il nuovo disposto all’art.4, con osservazioni in merito agli atti e ai progetti di atti dell’UE, procedere al controllo del rispetto del principio di sussidiarietà sugli atti normativi europei (art. 5) e proporre il ricorso per illegittimità alla Corte di Giustizia Europea (art.11). Rimane tuttavia la necessità che la Regione si tenga informata costantemente mediante l’accurata selezione degli atti di interesse, per non perdere l’occasione di partecipare attivamente al processo decisionale europeo anche in materia spaziale. La politica spaziale dell’UE incide in eterogenee aree di competenza concorrente delle Regioni. Tra le aree maggiormente interessate: trasporti, ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi, protezione civile, governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, ordinamento della comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia.
È auspicabile pertanto che la sessione europea, prevista all’art. 6 della nuova legge regionale di procedura del Veneto, focalizzi la propria attenzione sui progetti di atti normativi correlati alle politiche in materia spaziale nel momento dedicato all’analisi del programma legislativo annuale della Commissione Europea, e attivi, in base all’art. 6 comma 2, adeguate forme di consultazione con gli enti territoriali che presentino specifica rilevanza negli ambiti di competenza.
Il ruolo della Giunta, in tale contesto, sarà cruciale: nel rapporto sugli affari europei, previsto all’art. 7, dovrà informare adeguatamente il Consiglio in ordine allo stato di avanzamento degli interventi regionali cofinanziati dall’UE e alle iniziative che si intendono adottare con riferimento alle politiche dell’UE di interesse regionale, anche sulla base del programma legislativo annuale della Commissione esaminato durante la sessione europea del Consiglio Regionale. Poiché la materia spaziale, come precedentemente puntualizzato, è al centro degli interessi e delle politiche dell’UE, il programma legislativo annuale della Commissione includerà incontestabilmente una politica industriale orientata a sostenere e a incentivare in modo sostanziale l’industria spaziale, come già è possibile evincere dal working programme della Commissione Europea per il 201240, sul quale la Regione del Veneto potrà esprimere in modo concreto le proprie opinioni e dal quale potrà cogliere le nuove opportunità concesse grazie ai fondi diretti ed indiretti che l’UE eroga a sostegno delle sue politiche.
 
 Chi è Vanessa Passoni:
 
Stagista presso la Direzione Riforme Istituzionali e processi di delega della Regione del Veneto. Laureata in Politica internazionale e diplomazia con una tesi in diritto internazionale e dello spazio, è attualmente dottoranda di ricerca in diritto internazionale presso l’Università di Padova. Nel 2009-2010 ha collaborato come ricercatrice e stagista presso l’Agenzia Spaziale Europea ESA-ESRIN di Frascati e l’European Space Policy Institute di Vienna. Dal 2008 è membro dello European Center for Space Law.
1 Framework agreement Agenzia Spaziale Europea (ESA) – Commissione Europea (EC), firmato nel Novembre 2003 ed entrato in vigore nel maggio 2004. In realtà la cooperazione tra ESA cominciò a definirsi già nel 1995.
2 GALILEO è un sistema di navigazione satellitare, progettato per soddisfare le molteplici necessità dei vari segmenti di utenza presenti nel mercato attraverso applicazioni progettate per rendere accessibili i servizi. L'impiego di Galileo riguarda invero una serie di servizi integrati: dall'utilizzo nel campo dei trasporti (controllo traffico aereo, su rotaia, marittimo, stradale, pedonale), al sincronismo e alla sorveglianza; dalla funzione di supporto alla legge, alle applicazioni ingegneristiche, scientifiche ed ambientali. Il sistema potrà inoltre essere utilizzato anche da aziende nel settore bancario, energetico, assicurativo, delle telecomunicazioni, del turismo e agricolo.
3 GMES è un sistema di osservazione della Terra che consente l'implementazione di servizi informativi affidabili circa l'ambiente e la sicurezza forniti tempestivamente ed in maniera continuativa atti a coadiuvare l’attività dei decision makers istituzionali e privati. Il sistema è basato sull'analisi di dati telerilevati da satelliti ed integrati da reti di monitoraggio in situ che verranno messi a disposizione per gli utilizzatori finali, tra i quali figurano, in primo luogo, autorità ed agenzie nazionali, regionali e locali, organizzazioni ambientali e di protezione civile
4 COM(2007) 798 definitivo, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al comitato delle Regioni “Gli Stati membri e le regioni realizzano la strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione mediante la politica di coesione dell’UE 2007-2013”, dell’ 11 dicembre 2007.
5 La laguna veneta è particolarmente soggetta all’innalzamento del mare e all’erosione della costa; nel novembre 2010, la Regione del Veneto ha subito un’importante inondazione dovuta all’aumento esponenziale delle precipitazioni. L’utilizzo della tecnologia spaziale integrata, in particolare attraverso lo sfruttamento dei servizi derivanti dalle applicazioni di GMES, possono consentire una migliore gestione di questi eventi calamitosi attraverso il monitoraggio continuo e costante delle zone colpite, per un intervento tempestivo nella prevenzione (anche attraverso meccanismi di allarme preventivo) e mitigazione da parte delle unità di crisi preposte all’intervento.
6 COM (2011)152, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al comitato delle Regioni del 4 Aprile 2011, p.8.
7 Sulle competenze condivise e parallele dell’Unione Europea si veda caso AETS: 31- III 1971, causa 22/70, sentenza della Corte di Giustizia Europea; caso Kramer 14-VIII 197, cause riunite 3,4/76, sentenza della Corte di Giustizia Europea; pareri Corte di Giustizia Europea 2/92 del 24-III-1995 e 1/03 de1 7-II-2006.
8 T. Ballarino “Diritto dell’Unione Europea” Cedam, Padova, p. 34.
9 La versione consolidata del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) è comunemente chiamata “Trattato di Lisbona”. Permane la duplicità dei Trattati che sono appunto coordinati tra loro: il Trattato UE ed il Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) ex Trattato CE. La suddivisione delle competenze è attualmente basata sul principio di attribuzione che, analogamente alla ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni all’interno dell’ordinamento italiano, consente di individuare in modo chiaro e preciso le materie di competenza esclusiva dell’Unione (art. 3 TFUE), quelle concorrenti con gli Stati Membri (art. 4 TFUE), aggiungendo una terza categoria data dalle competenze di sostegno e di coordinamento (art. 6 TFUE).
10 Il principio sostanzialmente consiste nel divieto per gli Stati dell’esercizio della potestà concorrente qualora l’UE abbia già legiferato in materia.
11 COM (2011)152, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al comitato delle Regioni del 4 Aprile 2011.
12 Regolamento (UE) n. 912/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, “Agenzia del GNSS europeo”[che abroga il regolamento (CE) n. 1321/2004 del Consiglio sulle strutture di gestione dei programmi europei di radionavigazione via satellite e modifica il regolamento (CE) n. 683/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio], del 22 settembre 2010.
13 COM( 2001) 428 “Libro bianco sulla governance europea”. Bruxelles, 5 agosto 2011. Domenichelli L. “Le regioni nella Costituzione Europea. Elogio delle virtù nasciste della consultazione”, Giuffrè, Milano, 2007.
14 Sentenza Corte di Giustizia dell’Unione Europea, causa 96/81 del 25 maggio 1982; sentenza Corte Costituzionale italiana n.46 del 1961.
15 G. Carpani, T. Groppi, M. Olivetti, A. Siniscalchi, “Le Regioni italiane nei processi normativi comunitari dopo la legge n.11/2005, il Mulino, Bologna, 2007. pp.18-19.
16 COM (2010) 2020 Comunicazione della Commissione Europa 2020, “Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva”, del 3.3.2010. SEC(2008) Documento di lavoro della Commissione Europea “Regions 2020: An assessment of future challenger for EU Regions”, Novembre 2008.
17 Vanno segnalati, in particolare, i nuovi obblighi informativi sul piano nazionale nella dialettica Governo-Parlamento che si ripercuotono sulle dialettica interna alle regioni ed il concorso delle regioni nel controllo del rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, previsti rispettivamente all’interno del I Protocollo allegato al Trattato di Lisbona sul “Ruolo dei Parlamenti Nazionali” e del II Protocollo allegato al Trattato di Lisbona sul “Rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità”.
18 C. Sanna, “Regionalismo e Rappresentatività politica a livello europeo: il ruolo del Comitato delle Regioni” in C. Sanna e A. Lang, “Federalismo e Regionalismo. Esperienza italiana, svizzera ed europea a confronto”, Giuffrè, 2005. pp.1 e ss.
19 In materia di partecipazione delle regioni alla formazione degli atti – rilevante ai fini di tale indagine – la legge 131/2003 cd. “La Loggia” ha previsto all’art. 5 il coinvolgimento diretto di rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome nell’ambito delle delegazioni del Governo, nelle attività del Consiglio e dei gruppi di lavoro, dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo le modalità concordate in sede di Conferenza Stato-Regioni.
20 La legge 11/2005 cd. “Buttiglione” fornisce gli strumenti per la partecipazione indiretta. In dettaglio, all’art. 2, disciplina la partecipazione al comitato interministeriale per gli affari comunitari (CIACE) ed il suo funzionamento; all’art.5 come complemento dell’articolo 5 della legge 131/2003, disciplina, tra l'altro, la procedura atta a garantire la partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla fase ascendente del processo normativo comunitario. Ai sensi della disciplina, i progetti di atti normativi comunitari e i documenti di consultazione – pertanto, nel novero degli atti nomativi rientrano anche gli atti atipici della Commissione, in particolare Comunicazioni e Libri bianchi – sono inviati dal Governo, contestualmente al Parlamento, anche alla Conferenza dei Presidenti delle Regioni. In aggiunta, per la formazione della posizione italiana, le Regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, possono trasmettere al Governo eventuali osservazioni. In maniera analoga a quanto già avviene per il Parlamento, la legge introduce una riserva di esame, che può essere apposta dal Governo, su richiesta della Conferenza Stato-Regioni, nel caso in cui un progetto di atto normativo comunitario riguardi una materia di competenza legislativa delle Regioni o delle Province autonome. In tal caso il Governo potrà procedere alle attività legate alla fase ascendente solo al termine dell'esame da parte della Conferenza Stato-Regioni o in caso di mancata pronuncia della stessa entro venti giorni.
21 Si tratta del disegno di legge di iniziativa del Governo (AS 2646) recante “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea” .
22 Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Marche, Molise, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta.
23 Progetto di Parere Comitato delle Regioni 163/2011, riv. 2 sulla comunicazione della commissione europea “Strategia spaziale dell’Unione Europea al servizio dei cittadini”. Discussione per l’approvazione prevista in sessione plenaria del CdR n.93, 14-15 dicembre 2011.
24 Bin R., “Primo comandamento: non occuparsi delle competenze ma delle politiche”, Le istituzioni del federalismo , n. 2/2009.
25 Conferenza delle Regioni e delle provincie autonome , Prot. N. 995/DES-14IUR.
26 Tredici Regioni hanno una legge di procedura già approvata tra cui L.R. Basilicata 31/2009, L.R. Calabria 3/2007, L.R. Emilia Romagna 16/2008, L.R. Liguria 44/1995, L.R. Marche 14/2006, L.R. Sardegna 13/2010, L.R. Sicilia 10/2010, L.R. Valle d’Aosta 8/2006 contengono disposizioni sulla programmazione comunitaria.
27 Sul punto si veda E. Di Salvatore, “Le relazioni delle regioni italiane con l’Unione Europea: fondamento costituzionale, normativa statale e disciplina statutaria” in “Regionalismo e Sovranazionalità, a cura di Antonio d’Atena, Studi e materiali di diritto costituzionale, Giuffrè, 2008. pp. 179-196.
28 NUTS è l’acronimo di “Nomenclatura delle unità territoriali statistiche” ed identifica la ripartizione del territorio UE per la redistribuzione dei fondi strutturali dell’UE. Tutta la Regione del Veneto e le province sono comprese nell’area NUTS II e quindi può usufruire anche dei fondi provenienti dal Fondo europeo di Sviluppo Regionale.
29 Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio “Disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale Europeo e sul Fondo di coesione che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 dell’11 luglio 2006.
30 Per le preziose informazioni in merito a NEREUS e alle attività del CORILA, si ringrazia il Consorzio CORILA ed in particolare la Dott.ssa Morelli.
31 Delibera Giunta Regionale del Veneto n. 3904 del 4.12.2007.
32 NEREUS Political Charter “Charter on the Creation and the implementation of NEREUS, the network of European Regions Using Space technologies”.
33 NEREUS comprende 26 Regioni e 38 Membri Associati . Ai sensi del proprio statuto, sono definite Regioni le entità territoriali con una misura di autonomia di grado sottostante allo Stato e con una rappresentanza politica indipendente. (art.5, Statuto)
34 COM (2007) 212 definitivo, “Politica Spaziale Europea” del 26 aprile 2007.
35Il CORILA è un'associazione tra Università Ca' Foscari di Venezia, Università IUAV di Venezia, Università di Padova, Consiglio Nazionale delle Ricerche e Istituto Nazionale di Oceanografia e Geofisica Sperimentale, vigilata dal Ministero dell'Istruzione Università e Ricerca. La sede è a Venezia, nel Palazzo Franchetti, vicino al ponte dell'Accademia e Piazza San Marco.
36 Delibera della Giunta 2805 del 11.9.2007, Bur 88 del 1.10.2007, sulla Convenzione tra la Regione del Veneto ed il Consorzio CORILA.
37 Delibera Giunta Regionale del Veneto n. 3816 del 09.12.2009. Bur n.2 del 05/01/2010.
38 Cfr. “Traffico aereo gestito dallo spazio. Il sistema Galileo guiderà le grandi navi e i barchini in laguna”, in “la Nuova Venezia”, 16 marzo 2010, p.22.
39 D. de Rougemont, “L’attitude fédéraliste”, Rapporto al congresso di Montreaux dell'Union européenne des fédéralis. Agosto 1947 in Sidjanski, “L’avvenire federalista dell’Europa”, Milano, 1993.
40 COM (2011) 777 definitivo, “Annex to the Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions”, del 15 Novembre 2011.

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