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Ampliamento del nucleo familiare nell’edilizia residenziale pubblica e successione della legge regionale nel tempo

di Giovanni Dalla Pria  [*]
Dirigente Dell’Ufficio del Difensore civico regionale del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 6 del 2011



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La tematica che si affronta riguarda il profilo degli effetti temporali dell’art. 13, 3° comma, lett. e) della Legge regionale veneta del 2 aprile 1996 n. 10 (“Disciplina per l’assegnazione e la fissazione dei canoni di edilizia residenziale pubblica”)1.
Essa acquista interesse sotto il profilo della tecnica legislativa, dato anche il variegato ambito di materia2.
Nel silenzio del legislatore, ci si chiede se il limite dei cinque anni previsto dalla norma (oltre il quale l’assenza del figlio dall’alloggio di edilizia residenziale pubblica, senza rientro, preclude l’ampliamento del nucleo familiare) decorra o meno dall’entrata in vigore della legge regionale3.
Va dunque considerato se i periodi di assenza precedenti all’entrata in vigore della legge siano determinanti, e in quali termini, al fine della preclusione oppure se essa valga solo per l’avvenire.
Nel primo caso, l’istante si vedrà addebitato il periodo di assenza come impeditivo dell’ampliamento; nell’altro caso, l’addebito non dovrebbe operare.
L’assoluta elasticità del regime normativo precedente che, diversamente dall’attuale, non correlava all’ampliamento del nucleo familiare alcun limite temporale (art. 16 L.R. Veneto 20 marzo 1990 n° 19)4, potrebbe indurre qualche (pur sotterranea) riflessione ove si reclamino possibili esenzioni pregresse.
Donde il fumus della questione soprattutto con riguardo alla legittimità di tale congegno normativo5.
Infatti, ciò che prima era libero ed ora è ristretto può, in astratto, configurare la premessa valutabile per aspirare al reclamo del riconoscimento di una situazione soggettiva di vantaggio occorsa prima della nuova legge6.
In tal senso, non sembra irrilevante osservare che il petitum che caratterizza l’ampliamento del nucleo familiare è dato da un provvedimento accertativo di uno status che sostanzia un diritto soggettivo sia per l’assegnatario sia per il nuovo componente7.
 
Ne discende la doverosità e vincolatività del provvedimento suddetto in presenza dei relativi presupposti giuridici con esclusione di ogni discrezionalità amministrativa.
L’ambito di preliminare ammissibilità delle esenzioni prospettate ricorre a seconda che il superamento del quinquennio di assenza sia o meno già compiuto all’entrata in vigore della nuova legge.
Il primo caso esula da tale ambito: infatti, è proprio la nuova ratio legis a qualificare l’esaurimento della sequenza aggravata come ragione essenziale per ridefinire l’accesso al diritto all’ampliamento, in precedenza indiscriminato e indifferenziato, al probabile fine di conseguire equilibri di spesa ed eliminare illogiche equiparazioni tra situazioni divergenti.
Del resto, per altro verso, se la legge precedente non correlava alcun impedimento al decorso del tempo, neppure qualificava tale decorso come, in qualche modo, significativo per l’acquisizione del diritto, talché esso rivestiva mera natura incorporea priva di valenza giuridica se non nell’ambito dell’agere licere.
Vi rientra (nei termini problematici che si vedranno) il caso inverso.
Infatti, trattandosi di fattispecie complessa non ancora perfezionatasi sotto il profilo impeditivo a misura della legge sopravvenuta, a maggior ragione è giusto chiedersi se il periodo di assenza pregresso sia cumulabile con quello verificatosi sotto la nuova legge al fine dell’insorgenza del limite temporale; o, al contrario, detto limite debba decorrere ex novo, risultando il periodo pregresso ininfluente in quanto occorso nell’ambito di un assetto normativo (quello precedente ed ora abrogato) che non lo considerava motivo di limitazione.
La questione può essere allora risolta attingendo sia alle regole che governano i rapporti tra procedimento amministrativo e successione di leggi sia alle regole riguardanti, più in generale, gli effetti della legge nel tempo.
Con riferimento alle prime, per il principio tempus regit actum, al provvedimento amministrativo che decide l’istanza si applica la normativa vigente al momento della sua emanazione8: parimenti, ai sensi dell’art. 11 preleggi, ciascun fatto rilevante per il procedimento (qual è, nel caso di specie, l’ambito di permanenza) deve essere assoggettato alla normativa vigente al momento in cui si è verificato9.
Tale principio vale alle seguenti condizioni individuate dalla dottrina10.
 
Poiché, in ambito di successioni di leggi e procedimento, il momento cui fare riferimento ai fini della individuazione della disciplina giuridica è quello della produzione degli effetti, ne consegue che, se sopraggiunge una legge che apporta modificazioni nel sistema degli elementi necessari alla produzione dell’effetto principale, è appunto secondo il regime di questa che il corpo costitutivo dovrà realizzarsi: solo l’assenza di innovatività può legittimare la regolamentazione della fattispecie secondo il regime normativo precedente.
Va rilevato che tale orientamento è riferito alla sopravvenienza di diritto nel corso del procedimento amministrativo e non quando il procedimento sia attivato ex novo nel pieno regime della sopravvenienza11.
Ma tale principio è trasversale, e in base ad esso il diritto vantato risulta sempre precluso: infatti, gli elementi costitutivi necessari alla produzione dell’effetto principale sono, nella questione di cui trattasi, ascrivibili al tempo di permanenza nell’alloggio che la legge sopravvenuta disciplina in termini senz’altro innovativi rispetto alla precedente.
Un diverso ordine di conclusioni sembrerebbe trarsi (con riferimento alle seconde regole sovraccitate) dal canone della irretroattività della legge ex art. 11, 1° comma, delle preleggi secondo cui la legge non dispone che per l’avvenire.
Trattandosi di una legge ordinaria, il codice civile (e perciò il predetto precetto) può subire deroghe espresse da fonti normative di pari grado che contemplino norme retroattive.
 
La dottrina distingue tra retroattività propria ed impropria.
La prima ricorre quando sia la fattispecie sia i suoi effetti si collocano nel passato rispetto all’entrata in vigore della legge.
La seconda ricorre quando l’innovazione giuridica ha per oggetto, in termini di attualità precettiva, fatti verificatisi prima di essa12.
Si potrebbe sostenere che quest’ultima condizione varrebbe senz’altro nel caso di specie, a fronte però di un espressa previsione in difetto della quale dovrebbe, di ragione, valere il principio di cui all’art. 11, 1° comma, delle preleggi anche perché la legge regionale sopravvenuta, astenendosi dal disciplinare (almeno espressamente) l’assetto transitorio, non prevede un preciso ed espresso effetto retroattivo con riguardo alla fattispecie de qua.
Una tale previsione sembrerebbe, allora, tanto necessaria per giustificare in assoluto un’interpretazione restrittiva della sopravvenienza di diritto, attesa la richiamata elasticità del precedente regime normativo che non contemplava alcun limite temporale di sorta (art. 16 L.R. Veneto n. 19/90).
Sennonché, così opinando, si addiverrebbe all’illogica conclusione per cui il termine (massimo) dei cinque anni verrebbe differito, per tutte le fattispecie del caso, nel medesimo effetto temporale soltanto a datare dall’entrata in vigore della legge13.
In altre parole, il precetto della nuova legge troverebbe applicazione (nel termine massimo) solo dopo cinque anni dalla sua entrata in vigore.
Tale illogicità, che contraddice anche la ratio legis di cui si è detto, sembra rimarcata da due previsioni formali.
La prima è l’uso del congiuntivo passato da parte del 3° comma, lett. e) dell’art. 13 (“abbia abbandonato”; “si sia protratta”) e non del presente: la norma sembra così ancorare ed estendere il proprio precetto anche a tutte le situazioni anteatte.
La seconda è la previsione dell’art. 29 che, pur non regolando almeno espressamente la questione di diritto transitorio di cui trattasi, è finalizzata al rilascio di tutti gli alloggi che alla data di entrata in vigore della legge vengono occupati senza titolo, e che sembra enunciare un principio generale volto a precludere effetti sananti di fattispecie contrastanti con il jus novum.
In tale prospettiva, la nuova ratio legis, verosimilmente fondata sulla razionalizzazione di spesa e sulla distinzione tra situazioni disomogenee14, legittima, anche secondo i principi elaborati dalla giurisprudenza15, la precettività della legge anche per il passato con riguardo a tutte le situazioni anteatte.
Proprio in ragione di tali argomenti, il congegno normativo attinto dal legislatore regionale, nel disporre per il passato nella fattispecie d’interesse, senza affrontare sul piano formale e in termini espressi i profili della retroattività, va esente da critiche.
 
 Chi è Giovanni Dalla Pria:
 
Dirigente Dell’Ufficio del Difensore civico regionale del Veneto.
 
1 L’art. 13 (“Ampliamento del nucleo familiare dell’assegnatario”) L.R. Veneto n° 10/96 recita testualmente: “1.Ai fini dell’estensione del diritto al subentro a favore dei nuovi soggetti entrati successivamente a far parte del nucleo familiare titolare dell’assegnazione, al di fuori degli accrescimenti naturali, l’assegnatario presenta apposita domanda al Sindaco del Comune competente e all’ente gestore. 2.Entro novanta giorni dalla presentazione della suddetta richiesta, il Comune provvede ad aggiornare la composizione del nucleo familiare originario dandone comunicazione all’assegnatario richiedente, previo accertamento da parte dell’ente gestore che l’inclusione dei nuovi componenti del nucleo di cui al comma 3 non comporti la perdita dei requisiti previsti per la permanenza nell’alloggio. 3.L’ampliamento del nucleo familiare è possibile, al di fuori degli accrescimenti naturali, esclusivamente nei seguenti casi: a) matrimonio; b) adozione di minore; c) convivenza more-uxorio anche con figli naturali, riconosciuti; d) rientro nel nucleo familiare del coniuge dell’assegnatario che, già componente del nucleo medesimo, abbia poi abbandonato l’alloggio; e) rientro nel nucleo familiare del figlio che abbia abbandonato l’alloggio solo nell’ipotesi in cui l’assenza si sia protratta per un periodo di tempo non superiore a cinque anni, secondo quanto attestato dal certificato storico anagrafico; f) ricongiungimento familiare per i cittadini di paesi non appartenenti all’Unione europea ottenuto in conformità alla normativa statale vigente. 4.L’ampliamento del nucleo familiare costituisce, per il nuovo componente autorizzato, diritto al subentro alle condizioni di cui all’art. 12 con relativa applicazione della normativa per la gestione degli alloggi. L’eventuale variazione del canone decorre dal mese successivo alla richiesta di ampliamento, se autorizzata dal comune”.
2 V. Corte cost. 21 marzo 2007 n° 94 secondo cui “(…) oggi (dopo il mutamento della sistematica sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni) la materia dell’edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima degli alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione (che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. m) Cost.) si inserisce la fissazione di principi che valgono a garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n° 486/1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia ‘governo del territorio’ ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte con la sentenza n° 451 del 2006. Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale”. V. in tale prospettiva Corte cost. 23 maggio 2008 n° 166.
3 Il superamento del limite non sembra presupporre sempre la necessaria continuità temporale, nel senso che gli anni di assenza debbano essere per forza ininterrotti, dovendosi, al contrario, opportunamente valutare (almeno come principio) anche il cumulo di periodi di allontanamento frazionati. Del resto, il legislatore non specifica se il limite temporale sia o meno consecutivo. Né si ritiene possa valorizzarsi l’assunto secondo cui quando esso ha voluto prevedere la discontinuità lo ha detto, come nel caso dell’art. 14, 1° comma, 2° periodo, che pone vincoli all’ospitalità temporanea ove questa “si protragga per un periodo superiore a quattro mesi anche non consecutivi”. Quest’ultima disposizione, infatti, pare enunciare un principio generale di ordine pubblico improntato alla serietà e affidabilità dell’occupazione dell’alloggio suscettibile di estensione analogica. Diversamente opinando, infatti, l’art. 13, lett. e) si presterebbe a possibili elusioni le quante volte si operasse un’interruzione (di comodo) dell’abbandono che determinerebbe, in termini ingiustamente vantaggiosi per l’aspirante, soltanto ex novo il decorso del limite temporale. Cfr., in ambito civilistico, per quanto attiene alle volontarie soluzioni di continuità nel rapporto giuridico qualificanti il contratto in frode alla legge, GAZZONI, Manuale di Diritto Privato, 1992, pg. 778, secondo cui nel caso di licenziamento con immediata riassunzione “mediante questo artificioso congegno, il datore di lavoro lucra indebitamente aggirando le norme che regolano il calcolo dell’indennità di fine rapporto. Tale calcolo è basato (…) anche sull’ultimo stipendio che tende a crescere con il passare degli anni, cosicché una soluzione di continuità finisce per incidere negativamente”.
4 L’abrogato art. 16 (“Ampliamento del nucleo familiare dell’assegnatario”) L.R. Veneto 19/90 recitava testualmente: “Ai fini dell’estensione del diritto al subentro a favore dei nuovi soggetti entrati successivamente a far parte del nucleo familiare titolare dell’assegnazione, al di fuori degli accrescimenti naturali, l’assegnatario presenta apposita domanda al Sindaco del Comune competente. Entro 90 giorni dalla presentazione della suddetta richiesta, il Comune provvede ad aggiornare la composizione del nucleo familiare originario dandone comunicazione all’assegnatario richiedente, previo accertamento da parte dell’ente gestore che l’inclusione dei nuovi componenti del nucleo – così come definito dal precedente articolo 2 – non comporti la perdita dei requisiti previsti per la permanenza nell’alloggio. La comunicazione del Comune costituisce per i nuovi componenti diritto al subentro nell’assegnazione con applicazione delle norme di gestione di cui alla presente legge”. Limiti temporali di permanenza nell’alloggio erano previsti per soggetti diversi dai figli (combinato disposto artt. 2, 6° comma, e 16). La legge è stata espressamente abrogata dall’art. 36 L.R. 96/10.
 
5 In ambito generale, l’ammissibilità di leggi regionali retroattive non è sempre stata indiscussa (Cfr. ALBANESI, La legge di interpretazione autentica come oggetto di sindacato di legittimità costituzionale e di interpretazione meta-statuale da parte dei giudici comuni, paragrafo 3, Università degli Studi di Genova-Scuola di dottorato in diritto. Seminario annuale L’interpretazione giuridica-14 dicembre 2007). Secondo un risalente orientamento dottrinale, precedente alla modifica del titolo V della Costituzione (del resto anche la normativa che si esamina lo è), tale evenienza era preclusa dalla originaria formulazione dell’art. 117 Cost. Ove, infatti, l’originario art. 117, 1° comma, Cost. ascriveva alla legislazione regionale i “limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello stato”, tali erano anche i principi generali dell’ordinamento (cfr. PALADIN, Diritto Regionale, 1992, pgg. 70 e ss., 80 e ss.), tra cui rientra l’irretroattività della legge codificata all’art. 11 preleggi: ne discendeva l’obbligo della legge regionale di disporre solo per l’avvenire pena la violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost. nell’originaria formulazione (LAVAGNA, Istituzioni di Diritto Pubblico, 1985, pgg. 250 e 262). In tal senso anche la giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, Ord. 29 giugno 1984 n° 874; registro ordinanze 1985), che solleva questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 della legge regionale della Toscana 20 dicembre 1979 n° 67 e 3 della legge della medesima Regione 6 dicembre 1982 n° 90. In ambito generale, la giurisprudenza costituzionale ha stabilito che, sebbene il divieto di retroattività assume dignità costituzionale solo in materia penale, esso “rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema cui, salva un’effettiva causa giustificatrice, il legislatore deve ragionevolmente attenersi, in quanto la certezza dei rapporti preteriti costituisce un indubbio cardine della civile convivenza e della tranquillità dei cittadini” (Corte cost. 4aprile 1990 n° 155). Per l’integrale approfondimento della questione (in parte risolutivo per la tematica) v. nota 11.
6 Cfr. Cass. civ., sez. trib., 12 agosto 2004 n. 15652 secondo cui “in mancanza di una disposizione esplicita di retroattività della legge, l’interprete, dato il carattere eccezionale di tale efficacia, può ricavare la mens legis, rivolta ad attuarla implicitamente, sull’unica base della locuzione testuale della norma; solo, cioè, se il significato letterale non sia compatibile con la normale destinazione della legge a disporre esclusivamente per il futuro. Quando, invece, tale compatibilità sussiste, l’interprete è tenuto a ritenere osservati e a osservare egli stesso i principi generali sulla legge, orientando in particolare l’interpretazione al rispetto del principio generale della irretroattività enunciato nell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale”. In tal senso v. Cass. civ., sez. lav., 23/10/2002 n° 14943.
7 Sul piano descrittivo, il diritto all’ampliamento del nucleo familiare consegue ad una fattispecie complessa e, per certi versi, a formazione progressiva (cfr. GAZZONI, op. cit., pg. 80), che si compone di un’obbligazione attiva corrispondente all’istanza alla Pubblica Amministrazione (art. 13, 1° comma, L.R. 10/96) volta al riconoscimento del diritto e di una sottostante obbligazione negativa (cfr. TRABUCCHI, Istituzioni di Diritto Privato, 1984, pg. 516) data dal non facere cui corrisponde il divieto di allontanamento dall’alloggio (anagraficamente certificato) per un periodo superiore a quello fissato dalla legge (cfr. Corte Cost., Ord. 18 gennaio 2008 n° 7). Il decorso di tale periodo determina una sorta di prescrizione dell’azione volta al riconoscimento del diritto. L’ammissione dell’ampliamento costituisce titolo giuridico e condizione legale per l’acquisizione di un altro diritto, qualificato tale dalla legge, ascritto al subentro nella domanda e nell’assegnazione dell’alloggio in caso di decesso del concorrente (art. 12 L.R. Veneto 10/96).
8 Cfr. VIRGA, Diritto Amministrativo, 2, atti e ricorsi, 1995, pg. 90; MAZZAROLLI, PERICU, ROMANO, ROVERSI MONACO, SCOCA, Diritto Amministrativo, II, 2001, pg. 1277 e ss. V. TAR Lazio, Roma, sez. III Quater, 15 giugno 2011 n° 5309.
 
9 V. Cons. St., Ad. Plen., 24 maggio 2011 n° 9.
10 SANDULLI, Manuale di Diritto Amministrativo, 1984, pgg. 624 e ss.
 
11 La disposizione di cui trattasi può interessare, in astratto, anche quest’ultima situazione: si pensi al soggetto che abbia risieduto nell’alloggio (allontanandosene in tale contesto), prima dell’entrata in vigore della nuova legge e inoltri successivamente istanza, nel regime di questa, postulando la irretroattività della disposizione nelle accezioni rappresentate in precedenza.
12 V. FALSITTA, Manuale di Diritto Tributario, 2010, 109 e ss.; sempre in ambito tributario v. Corte cost. 23 maggio 1966 n. 44.
 
13 A tal proposito, giova evidenziare le argomentazioni della Corte costituzionale a supporto della definitiva sistemazione della richiamata questione del rapporto tra la legge regionale e l’art. 11 delle preleggi. La Corte, nel dirimere l’eccezione di costituzionalità ex Cons. St. Ord. 29/6/1984, afferma che “(…) il principio di irretroattività della legge, mentre ha una portata generale quale canone ermeneutico imposto all’interprete, non opera con altrettanta latitudine nei confronti del legislatore, cui non è inibito, salvo che nella materia penale (art. 25 , secondo comma, cost.), dettare norme con efficacia retroattiva (…); conseguentemente l’art. 11, Disp. Prel. Cod. Civ., non può assumere per il legislatore regionale altro e diverso significato da quello che esso assume per quello statale e cioè che, ad esclusione della suddetta materia (peraltro estranea alla competenza normativa delle regioni) e, per l’uno, come per l’altro, possibile l’emanazione di norme alle quali venga attribuita la menzionata efficacia retroattiva” (Corte cost. 23/6/1988 n. 713). Secondo la medesima pronuncia, il dissidio tra la disposizione delle preleggi e la retroattività della legge regionale può valorizzarsi solo nel momento in cui la retrodatazione degli effetti giuridici di questa incidano su effetti già prodotti per materie disciplinate dalla legge statale, “venendosi così a violare non un principio fondamentale di irretroattività, bensì quello dell’unità dell’ordinamento giuridico dello Stato” (in tal senso Corte cost., sent. 9 marzo 1978 n. 23 e corte cost. 27 aprile 1982 n. 91). Peraltro, tale principio non può considerarsi “un ostacolo assoluto in ordine alla modificabilità delle situazioni pregresse ad opera della legislazione delle regioni. Diversamente opinando si perverrebbe a concepire nell’ambito delle materie di competenza regionale una categoria di rapporti assolutamente inalterabili perché intangibili da parte della regione subentrata nella materia e non più disponibili da parte dello Stato che ha perduto la relativa competenza” (Corte cost. 31 ottobre 1991 n. 389).
14 V. Relazione al disegno di legge (di cui trattasi) relativo a “Disciplina per l’assegnazione e la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica” (progetto di legge n. 57), Consiglio Regionale del Veneto, 19° Seduta pubblica lunedì 4 marzo 1996 prot. N. 2273, il quale enumera tra gli obiettivi della normativa la ricezione delle direttive contenute nella delibera CIPE del 13 marzo 1995. Quest’ultima prevede “una più stretta correlazione tra reddito e composizione del nucleo familiare ai fini dell’accesso all’edilizia residenziale pubblica, allo scopo di favorire lo sviluppo della famiglia (…)”; così come la semplificazione della procedura “mediante l’adozione di più univoci valori di riferimento”.
15 Cfr. Cass. civ., sez. lav., 3 marzo 2000 n. 2433 secondo cui “il principio della irretroattività della legge comporta che la legge nuova non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauriti, prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti anteriormente ed ancora in vita se, in tal modo, si disconoscono gli effetti già verificatisi del fatto passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali e future di esso. Lo stesso principio comporta, invece, che la nuova legge possa essere applicata ai fatti, agli “status” e alle situazione esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendo totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati, in modo che resti escluso che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina del fatto generatore”.
 

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