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Le novità introdotte dalla legge regionale 25 novembre 2011, n. 26 “Norme sulla partecipazione della Regione del Veneto al processo normativo e all’attuazione del diritto e delle politiche dell’Unione europea”

di Carla Combi  [*]
Responsabile della posizione organizzativa di staff 1 del Primo Servizio Assistenza Legislativa alle Commissioni consiliari della Regione del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 6 del 2011



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Abstract:
 
Dopo la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione e la firma del Trattato di Lisbona, molte regioni si sono dotate di nuove leggi che regolano le modalità di partecipazione agli affari europei. Anche il Veneto ha provveduto a ridisciplinare la materia con la Legge regionale 26/2011. Dalla lettura della nuova legge emerge il rafforzamento della posizione del Consiglio regionale, al quale spettano, fra l’altro, la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà nei progetti di atti legislativi dell’Unione europea, l’approvazione della legge europea annuale e l’esame di altri documenti nel corso di un’apposita sessione che si svolge con cadenza annuale.
 
SOMMARIO: 1. Il contesto normativo statale – 2. L’iter e i contenuti della l.r. n. 26/2011 – 3. Il quadro normativo nelle altre regioni – 4. Osservazioni conclusive
 
 
1. Il contesto normativo statale
 
Con la l.r. 25 novembre 2011, n. 26 (BURV n. 89 del 29 novembre 2011), il Veneto ha ridisciplinato le procedure che regolano il concorso della Regione alla formazione del diritto europeo (c.d. fase “ascendente”) e alla sua attuazione (c.d. fase “discendente”). Tali procedure, finora regolate dalla l.r. 6 settembre 1996, n. 30, sono state adeguate al nuovo contesto determinato dalla l.cost. 18 ottobre 2001, n. 3 e dalle relative leggi statali attuative: l. 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. “legge La Loggia”) e l. 4 febbraio 2005, n. 11 (c.d. “legge Buttiglione”)1.
Come è noto, la l.cost. n. 3/2001 ha introdotto un’apposita disciplina dei rapporti tra regioni e Unione europea nei nuovi artt. 117 e 120 Cost.2 A seguito della riforma, alle regioni è riconosciuto il diritto-dovere di partecipare, nelle materie di loro competenza, alla formazione e all’attuazione degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da leggi statali (art. 117, c. 5, Cost.), mentre allo Stato spetta il potere sostitutivo in caso di inadempienza o mancato rispetto della normativa europea da parte delle regioni (artt. 117, c. 5, e 120, c. 2, Cost.).
La riforma costituzionale del 2001 rappresenta la conclusione di una lunga evoluzione normativa, nel corso della quale si è assistito alla progressiva espansione delle attribuzioni regionali nell’ambito delle politiche europee3.
Sul versante della fase discendente, inizialmente l’art. 6 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, riconobbe alle regioni la facoltà di attuare in via legislativa soltanto le direttive comunitarie già fatte proprie dallo Stato con legge. La regola della previa recezione della direttiva comunitaria attraverso la legge statale fu confermata, per le sole regioni a statuto ordinario, dall’art. 12 della l. 16 aprile 1987, n. 183 (c.d. “legge Fabbri”), che attribuì invece, all’art. 13, una posizione differenziata alle regioni a statuto speciale, consentendo alle medesime di dare immediata attuazione agli atti comunitari nelle materie di propria competenza esclusiva. La diversa posizione delle regioni a statuto speciale rispetto a quelle a statuto ordinario, mantenuta anche dalla l. 9 marzo 1989, n. 86 (c.d. “legge La Pergola”), fu eliminata dall’art. 12 della l. 24 aprile 1998, n. 128 (legge comunitaria 1995-1997). Dopo la revisione costituzionale del 2001, la partecipazione delle regioni alla fase discendente del diritto europeo è stata ridisciplinata dalle citate leggi n. 131/2003 e n. 11/2005. Le regioni, nelle materie di propria competenza, possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, fermo restando, nelle materie di competenza concorrente, il rispetto dei principi fondamentali indicati dalla legge comunitaria (artt. 8 e 16 della l. n. 11/2005)4. Lo Stato, che rimane pur sempre l’unico soggetto responsabile dell’attuazione e delle eventuali violazioni del diritto europeo, esercita il potere sostitutivo quando sia necessario porre rimedio all’inerzia delle regioni (art. 8 della l. n. 131/2003 e art. 11, c. 8, della l. n. 11/2005)5.
Sul piano della fase ascendente, la normativa statale antecedente alla revisione costituzionale del 2001 presentava maggiori lacune, non essendo previsto alcun effettivo coinvolgimento degli enti substatali nella formazione della posizione italiana in sede comunitaria6. Invero, fino alla riforma del 2001 i principali strumenti di intervento delle regioni nella fase ascendente consistevano nello svolgimento di attività promozionali all’estero, ai sensi dell’art. 4 del d.P.R. n. 616/1977, nell’istituzione di uffici di collegamento presso le sedi delle istituzioni europee, a norma dell’art. 58 della l. 6 febbraio 1996, n. 52, e nella partecipazione alle sessioni comunitarie semestrali della Conferenza permanente Stato-regioni, introdotte dall’art. 10 della l. n. 86/1989 e oggi disciplinate dall’art. 17 della l. n. 11/2005. A seguito della riforma costituzionale del 2001, le leggi n. 131/2003 e n. 11/2005 hanno ridisciplinato le modalità di concorso delle regioni al processo di integrazione europea7. Le novità hanno riguardato sia la partecipazione “diretta” dei rappresentanti regionali ai rapporti con gli organi europei, sia la partecipazione “indiretta” delle regioni al processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti europei. Con riferimento alla partecipazione “diretta”, la riforma costituzionale del 2001 ha trovato attuazione nell’art. 5, c. 1, della l. n. 131/20038, il quale prevede il coinvolgimento dei rappresentanti delle regioni, nell’ambito delle delegazioni del Governo, nei gruppi di lavoro del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sede di Conferenza Stato-regioni9. Quanto alla partecipazione “indiretta”, le principali novità sono state introdotte dall’art. 5 della l. n. 11/2005 che, da un lato, ha confermato gli oneri di informazione già previsti a carico degli organi statali dalla l. n. 86/1989 e, dall’altro, ha attribuito alle regioni nuovi strumenti per incidere sulla definizione della posizione italiana in ambito europeo. Le regioni, infatti, nelle materie di loro competenza, in relazione ai progetti di atti normativi europei ad esse trasmessi, hanno la facoltà non solo di inoltrare osservazioni al Governo, ma anche di chiedere la convocazione della Conferenza Stato-regioni, ai fini del raggiungimento di un’intesa. La Conferenza, a sua volta, può chiedere al Governo di apporre una riserva di esame in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione europea, ottenendo così un rallentamento del procedimento di formazione degli atti europei.
 
 
2. L’iter e i contenuti della l.r. n. 26/2011
 
La l.r. n. 26/2011 trae origine dall’abbinamento di due progetti di legge d’iniziativa consiliare: la proposta n. 89, presentata dal consigliere Pettenò e la proposta n. 182, presentata dai consiglieri Laroni, Puppato, Franchetto, Bond, Bottacin, Foggiato, Berlato Sella, Valdegamberi, Bortolussi e Caner. Le suddette proposte di legge, assegnate alla prima commissione consiliare, sono state esaminate anzitutto dalla commissione speciale per le relazioni internazionali ed i rapporti comunitari, che ha espresso parere favorevole all’ulteriore corso del procedimento nella seduta del 22 luglio 2011. Successivamente, la prima commissione consiliare ha proceduto all’abbinamento e all’esame delle due proposte di legge e ha elaborato un unico progetto, che è stato trasmesso al Consiglio regionale in data 28 settembre 2011. Il Consiglio, su relazione del consigliere Laroni, ha approvato all’unanimità il progetto con deliberazione legislativa n. 25 del 3 novembre 2011.
Sul piano dei contenuti, la l.r. n. 26/2011 esalta il ruolo del Consiglio regionale, in conformità a quanto previsto dal nuovo statuto che, al momento dell’approvazione della legge in esame, era stato approvato in prima votazione il 18 ottobre 201110. Il legislatore regionale tiene conto, inoltre, delle opportunità offerte ai consigli regionali dalla l. n. 11/200511.
Al Consiglio è riservata anzitutto la verifica del “rispetto del principio di sussidiarietà nei progetti di atti legislativi dell’Unione europea secondo le modalità previste dal proprio regolamento” (art. 5)12. Inoltre il Consiglio è convocato, entro il mese di maggio di ogni anno, per una o più sedute in sessione europea, che si conclude con l’approvazione di un apposito atto di indirizzo (art. 6). Nel corso della predetta sessione il Consiglio esamina il disegno di legge europea, il programma legislativo annuale della Commissione europea e due documenti trasmessi dalla Giunta: la relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello europeo e il rapporto sugli affari europei. Al Consiglio è affidato un ruolo attivo anche nella partecipazione ai piani e ai programmi promossi dall’Unione europea. L’art. 9, c. 2, stabilisce, infatti, che “il Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, delibera gli atti di programmazione degli interventi regionali cofinanziati dall’Unione europea e le eventuali modifiche sostanziali agli stessi. Per modifiche sostanziali si intendono, in particolare, le modifiche che comportino uno spostamento o modifica di priorità strategiche e delle risorse finanziarie ad esse collegate”. Nell’ambito delle disposizioni a vantaggio del Consiglio si segnala infine l’art. 11, c. 1, che impone al Presidente della Giunta di acquisire il parere della commissione consiliare competente in materie europee al fine di richiedere al Governo l’impugnazione degli atti normativi europei ritenuti illegittimi dinanzi alla Corte di giustizia. Il c. 2 del medesimo art. 11 prevede, inoltre, che il Consiglio possa invitare il Presidente della Giunta a promuovere la richiesta di impugnazione.
Per quanto riguarda la partecipazione “indiretta” alla fase ascendente, le osservazioni che la Regione è legittimata ad inoltrare al Governo sui progetti di atti normativi europei, ai sensi dell’art. 5 della l. n. 11/2005, sono definite d’intesa dal Consiglio e dalla Giunta: qualora entro sette giorni non si raggiunga l’intesa, la Giunta può comunque procedere alla formulazione delle stesse (art. 4, c. 2). Per converso, la partecipazione “diretta” alla fase ascendente è riservata alla Giunta, cui spetta la designazione dei rappresentanti tecnici che partecipano ai gruppi di lavoro degli organi europei (art. 13, c. 3). E’ comunque assicurata al Consiglio un’informazione qualificata e tempestiva dell’attività svolta dagli esperti regionali (art. 13, c. 4).
Nell’ottica del riequilibrio dei rapporti tra Giunta e Consiglio si collocano anche le disposizioni che pongono specifici oneri informativi a carico dell’esecutivo regionale13. In tal senso l’art. 7 prevede l’obbligo della Giunta di trasmettere al Consiglio, entro il mese di aprile di ogni anno, un rapporto che indichi, tra l’altro, lo stato di avanzamento degli interventi regionali cofinanziati dall’Unione europea, le iniziative che si intendono adottare nell’anno in corso con riferimento alle politiche europee d’interesse regionale, le posizioni sostenute nell’ambito della sessione europea della Conferenza Stato-regioni, le questioni sollevate nel Comitato delle regioni, le eventuali procedure d’infrazione a carico dello Stato per inadempienze imputabili alla Regione. In via generale, inoltre, la legge prevede oneri di informazione reciproca e tempestiva a carico del Consiglio e della Giunta, oltre al dovere di adottare “ogni misura necessaria a favorire il massimo raccordo tra le strutture regionali, al fine di consentire l’espressione di una posizione unitaria della Regione con riferimento ai progetti di atti normativi dell’Unione europea e agli atti preordinati alla formulazione degli stessi” (art. 3, c. 2).
In analogia a quanto previsto nella maggioranza delle altre regioni, anche in Veneto l’adeguamento dell’ordinamento regionale a quello europeo avviene mediante l’emanazione di un’apposita legge europea annuale14, i cui contenuti e tempi di approvazione sono definiti nell’art. 8 della l.r. n. 26/2011. Ai sensi del citato art. 8, la legge regionale europea recepisce le direttive e gli atti normativi emanati dall’Unione europea nelle materie di competenza regionale, detta disposizioni attuative delle sentenze della Corte di giustizia e delle decisioni della Commissione europea che comportano obbligo di adeguamento, dispone le modifiche o le abrogazioni delle norme regionali conseguenti a procedure d’infrazione avviate dalla Commissione europea, individua gli atti dell’Unione europea alla cui attuazione la Regione può provvedere in via regolamentare o amministrativa. L’iniziativa di tale legge è riservata alla Giunta, che provvede ad esercitarla entro il mese di aprile di ogni anno. La legge europea annuale non costituisce l’unico strumento per assolvere agli obblighi europei, essendo comunque possibile inserire specifiche misure di attuazione del diritto europeo anche in altre leggi regionali, specie a fronte di atti normativi o di sentenze degli organi dell’Unione europea che comportino obblighi di adempimento e scadano prima della data di presunta entrata in vigore della legge regionale europea (art. 8, c. 4)15.
Una specifica procedura è prevista, infine, all’art. 12 per i progetti che istituiscono o modificano aiuti di Stato soggetti ad obbligo di notifica alla Commissione europea ai sensi dell’art. 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). La notifica dei progetti di legge, di regolamento e di atto amministrativo è effettuata dal Presidente della Giunta, su proposta della commissione consiliare competente in materie europee. Ai sensi del c. 2 dell’art. 12, i progetti di legge soggetti a notifica possono essere licenziati dalla commissione consiliare competente all’istruttoria soltanto dopo che è stata acquisita l’autorizzazione all’aiuto da parte della Commissione europea. Per motivi di urgenza, tuttavia, il Consiglio regionale può approvare la legge senza l’autorizzazione prescritta, inserendovi una clausola di sospensione dell’efficacia fino alla comunicazione della compatibilità dell’aiuto da parte della Commissione europea (art. 12, c. 3).
 
3. Il quadro normativo nelle altre regioni
 
La riforma del titolo V della parte II della Costituzione ha innescato un processo di rinnovamento degli ordinamenti regionali dal quale sono stati investiti anzitutto gli statuti e successivamente le altre fonti normative. Tale processo ha riguardato anche la disciplina dell’organizzazione delle funzioni regionali connesse alle politiche europee.
Tutti i nuovi statuti regionali contengono enunciazioni di principio volte per lo più ad affermare l’impegno delle regioni nella realizzazione del processo di integrazione europea16. Oltre ad esse, nella maggioranza degli statuti e dei regolamenti consiliari sono state inserite disposizioni afferenti al riparto di competenze tra gli organi regionali, con l’evidente intento di difendere le prerogative dei consigli nella partecipazione alle fasi ascendente e discendente del diritto europeo17. A questo scopo alcuni statuti attribuiscono all’organo assembleare poteri d’indirizzo nei confronti dell’esecutivo18, ovvero il diritto ad ottenere periodicamente informazioni dal medesimo sull’attività svolta dalla regione in materia europea19.
Una disciplina dettagliata delle procedure d’informazione e d’indirizzo è stata inserita nell’art. 191 del regolamento consiliare del Friuli-Venezia Giulia. Gli obblighi informativi dell’esecutivo regionale verso l’assemblea sono puntualmente disciplinati anche nei regolamenti consiliari della Provincia autonoma di Trento e delle Regioni Abruzzo e Calabria20. In alcuni casi i regolamenti consiliari attribuiscono all’assemblea funzioni d’indirizzo, da esercitare mediante un’apposita risoluzione21, talora approvata su proposta della commissione consiliare competente in materia europea22. Alcuni regolamenti assegnano un ruolo rilevante alla suddetta commissione, conferendole il potere di approvare risoluzioni e di esprimere osservazioni sui progetti di atti normativi europei23. La configurazione della commissione consiliare competente in materia europea varia a seconda degli ordinamenti regionali. Talora è stata istituita una commissione permanente dotata di competenza esclusivamente sugli affari europei24. Altre regioni hanno scelto di assegnare la competenza in materia europea alla commissione permanente preposta agli affari istituzionali25 o al lavoro e alla formazione professionale26. Altre regioni, infine, hanno istituito un’apposita commissione speciale27 o prevedono la possibilità di istituire una commissione dotata esclusivamente di funzioni di ricerca, studio e proposta in materia europea28.
Quasi tutte le regioni si sono dotate di uno strumento analogo alla legge comunitaria statale29 per il recepimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea30. Si tratta della legge regionale comunitaria o europea, prevista in alcuni statuti regionali31 e generalmente disciplinata nei regolamenti consiliari32 e nelle leggi regionali di procedura. L’istituto, che appare ispirato alla necessità di assicurare una maggiore partecipazione delle assemblee all’attività di adeguamento dell’ordinamento regionale a quello europeo33, si accompagna quasi sempre alla previsione di un’apposita sessione comunitaria periodica del consiglio34. Nelle procedure di approvazione delle leggi regionali annuali di recepimento degli atti normativi europei si possono individuare alcuni elementi comuni: l’iniziativa legislativa è sempre riservata alla giunta regionale che, di norma, è tenuta a presentare il progetto di legge entro una data specifica35; in alcune regioni è previsto un termine anche per l’approvazione della legge36; contestualmente al progetto di legge la giunta presenta al consiglio la relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello europeo37. Le leggi regionali europee presentano spiccati tratti di analogia anche sul piano dei contenuti: oltre a misure di recepimento del diritto e della giurisprudenza europea, infatti, esse generalmente individuano gli atti dell’Unione europea alla cui attuazione si può provvedere in via regolamentare o amministrativa, dettando i relativi principi e criteri direttivi.
A completamento di questa sintetica rassegna delle disposizioni regionali dedicate ai rapporti con l’Unione europea, si ricorda che varie regioni hanno previsto una disciplina specifica per la notifica dei regimi di aiuto alla Commissione europea. Accanto a disposizioni che prevedono un generico obbligo di notifica dei progetti diretti a istituire o modificare regimi di aiuto38, se ne rinvengono altre maggiormente dettagliate39. Di norma si prevede che i progetti di legge o di atti amministrativi diretti a istituire o modificare aiuti di Stato siano comunicati alle istituzioni europee prima della loro approvazione da parte del consiglio o della giunta. Qualora l’approvazione degli organi competenti intervenga prima della comunicazione del parere della Commissione europea, gli atti contengono espressa clausola che ne sospende l’efficacia fino alla conclusione delle procedure di controllo.
 
 
4. Osservazioni conclusive
 
Dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione e dopo la firma del Trattato di Lisbona, avvenuta il 13 dicembre 2007, la revisione della normativa regionale che regola i meccanismi di partecipazione alle fasi ascendente e discendente del diritto europeo costituiva un adempimento imprescindibile40. Le procedure delineate dalla l.r. n. 30/1996 apparivano, infatti, superate alla luce delle innovazioni introdotte nel contesto normativo statale ed europeo. Nondimeno, i numerosi compiti attribuiti al Consiglio dalla l.r. n. 26/2011 fanno apparire altrettanto imprescindibile l’adozione di misure organizzative adeguate, che consentano agli organi competenti di assolvere efficacemente e rapidamente ai propri impegni.
Le maggiori difficoltà applicative della nuova legge sembra possano insorgere in relazione all’istruttoria preliminare dei progetti di atti normativi dell’Unione europea, sui quali le regioni possono trasmettere osservazioni al Governo, ai sensi dell’art. 5, c. 3, della l. n. 11/2005, entro venti giorni dalla ricezione. A tale proposito, l’art. 4 della l.r. n. 26/2011 prevede che le suddette osservazioni siano definite d’intesa dal Consiglio e dalla Giunta; in caso di mancato raggiungimento dell’intesa entro sette giorni, le osservazioni potranno comunque essere formulate dalla Giunta. L’elevato numero degli atti che pervengono al Consiglio, la complessità delle questioni da affrontare e la brevità dei tempi assegnati per la formulazione di eventuali osservazioni esigono l’individuazione di soluzioni che semplifichino i processi decisionali. Tali soluzioni potrebbero essere definite in occasione della revisione del regolamento consiliare che, ai sensi dell’art. 16 della l.r. n. 26/2011, dovrà essere adeguato alle nuove prescrizioni.
Ulteriori aspetti che dovranno essere presi in considerazione nella riforma del regolamento consiliare riguardano la previsione di un’apposita sessione europea del Consiglio, dedicata all’esame del disegno di legge europea, della relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello europeo e degli altri documenti indicati dall’art. 6 della l.r. n. 26/2011. Parimenti nel regolamento consiliare potrebbe essere inserita un’apposita disciplina degli obblighi informativi dell’esecutivo regionale: il rapporto sugli affari europei che la Giunta ha l’obbligo di trasmettere annualmente al Consiglio (art. 7 della l.r. n. 26/2011) potrebbe, infatti, costituire argomento di discussione da parte dell’assemblea o della commissione competente.
Le modifiche regolamentari non potranno non tener conto anche della necessità di rimodellare l’organizzazione interna del Consiglio, sia sotto il profilo delle strutture amministrative, sia sotto il profilo della ripartizione delle competenze tra le commissioni. E’ evidente, infatti, che i brevi termini fissati rendono impossibile l’espletamento di tutti i compiti direttamente da parte dell’assemblea plenaria, che potrà essere in alcuni casi sostituita dalla commissione consiliare preposta alla trattazione degli affari europei. Del resto, gli aspetti organizzativi interni sono presi in considerazione anche dal citato art. 16 della l.r. n. 26/2011 il quale, al c. 2, ne demanda la disciplina ad apposite deliberazioni coordinate della Giunta e dell’Ufficio di presidenza, in modo da consentire il raccordo tra le strutture regionali esistenti in materia di affari europei e tra queste e le analoghe strutture a livello nazionale ed europeo.
In definitiva, la l.r. n. 26/2011 può sicuramente costituire un’importante occasione per avvicinare la classe politica e le strutture amministrative ai temi europei, ma soltanto gli esiti della prassi applicativa potranno dire il valore concreto delle prospettive offerte dalla nuova disciplina.
 
 Chi è Carla Combi:
 
Laureata in giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Padova, Carla Combi lavora dal 1997 presso la Regione del Veneto: prima come funzionario della Segreteria del Segretario generale del Consiglio generale; poi, come responsabile dell’Ufficio Organi consiliari della Direzione regionale per i rapporti e le attività istituzionali del Consiglio regionale. Attualmente è responsabile della posizione organizzativa di staff 1 del Primo Servizio Assistenza Legislativa alle Commissioni consiliari, nell’ambito della Direzione regionale per l’assistenza legislativa del Consiglio regionale.
 
1 Sono attualmente in corso di esame nella competente commissione del Senato i disegni di legge S.2646 e S.2254, che dettano nuove norme sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa europea, prevedendo rispettivamente l’abrogazione e la modifica della l. n. 11/2005.
2 Molti commentatori hanno sottolineato la portata innovativa della riforma del 2001, con cui per la prima volta è stato inserito nel testo costituzionale un riferimento esplicito all’Unione europea o al suo ordinamento in ben sei diverse disposizioni. Sul punto si vedano, in particolare, T. Groppi, Regioni, Unione europea, obblighi internazionali, in T. Groppi – M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V, Torino, 2001, pp. 133 ss.; F. Pizzetti, Le “nuove” Regioni italiane tra Unione europea e rapporti esteri nel quadro delle riforme costituzionali della XIII legislatura. Nuovi problemi, compiti e opportunità per il potere statutario delle Regioni e per il ruolo del legislatore statale e regionale, in Le Regioni, n. 5/2001, pp. 803 ss.; L. Torchia, I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario nel nuovo titolo V della Costituzione, in Le Regioni, n. 6/2001, pp. 1203 ss.; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del titolo V. Stato, Regioni e autonomie fra Repubblica e Unione europea, Torino, 2002, p. 120; P. Caretti, Potere estero e ruolo “comunitario” delle Regioni nel nuovo Titolo V della Costituzione, in Le Regioni, n. 4/2003, pp. 555 ss.; G. D’Alessandro, Prime impressioni sull’impatto della costituzionalizzazione del “vincolo comunitario” sulla giurisprudenza costituzionale, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 2/2003, pp. 207 ss. Altri autori hanno rilevato che le vere novità introdotte dalla riforma del 2001 hanno riguardato la materia dei rapporti internazionali, mentre nei rapporti con l’Unione europea la novella costituzionale si è limitata a codificare l’esistente. A questo proposito si veda A. D’Atena, La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea, in Rassegna parlamentare, n. 4/2002, pp. 913 ss.
3 Sullo sviluppo della legislazione statale relativa ai rapporti tra Stato e regioni in materia comunitaria, dall’istituzione delle regioni a statuto ordinario fino al 2001, si vedano G. Falcon, La “cittadinanza europea” delle Regioni, in Le Regioni, n. 2/2001, pp. 327 ss.; M. P. Chiti, Regioni e Unione europea dopo la riforma del Titolo V della Costituzione: l’influenza della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, n. 6/2002, pp. 1404 ss.
4 Sulle innovazioni introdotte dalla l. n. 11/2005 in materia di partecipazione delle regioni alla fase discendente si veda, in particolare, F. Furlan, Recenti sviluppi in materia di attuazione della normativa comunitaria da parte delle regioni, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2005, pp. 125 ss. Tra i vari commenti alla l. n. 11/2005 si vedano M. Cartabia, L. Violini, Le norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari. Commento alla legge 4 febbraio 2005, n. 11, in Le Regioni, n. 4/2005, pp. 475 ss.; G. Contaldi, La disciplina della partecipazione italiana ai processi normativi comunitari alla luce della riforma della legge “La Pergola”, in Il diritto dell’Unione europea, n. 3/2005, pp. 515 ss.; G. Tiberi, La riforma della legge “La Pergola”, in Quaderni costituzionali, n. 3/2005, pp. 671 ss.; L. Califano, Stato, regioni e diritto comunitario nella legge n. 11/2005, in Quaderni costituzionali, n. 4/2005, pp. 860 ss.
5 La Corte costituzionale ha costantemente individuato nello Stato l’unico soggetto responsabile verso l’Unione europea, in quanto firmatario dei trattati comunitari (si vedano, in particolare, le sentenze nn. 142/1972, 182/1976, 632/1988, 382/1993, 126/1996), oltre che l’unico garante del principio di unità e indivisibilità della Repubblica, sancito nell’art. 5 Cost. (in tal senso, si veda la sentenza n. 20/1997). Tra i contributi più recenti a proposito della responsabilità esclusiva dello Stato in caso di comportamenti imputabili alle regioni si veda O. Porchia, La gestione del contenzioso con l’Unione europea per violazioni imputabili alle regioni: gli strumenti previsti in Italia e in Spagna, in Il Diritto dell’Unione Europea, n. 2/2011, pp. 407 ss.
6 Per un’analisi dell’evoluzione della legislazione italiana verso la definizione di un ruolo più attivo delle regioni, con particolare riferimento alla fase ascendente, si veda R. Mastroianni, Il contributo delle Regioni italiane all’elaborazione del diritto dell’Unione europea, in Il diritto dell’Unione europea, n. 2/2006, pp. 423 ss.
7 Si è osservato che le leggi n. 131/2003 e n. 11/2005 “rappresentano un vero e proprio testo unico di codificazione della precedente evoluzione normativa e giurisprudenziale registratasi in materia, con alcuni aggiornamenti e opportune forme di razionalizzazione” (così S.M. Carbone, P. Ivaldi, La partecipazione delle Regioni agli affari comunitari e il loro potere estero, in Quaderni regionali, n. 1/2005, p. 704).
8 Tra i vari commenti all’art. 5 della l. n. 131/2003 si vedano L. Violini, Il potere estero delle regioni e delle province autonome (Commento all’articolo 1, comma 1, e agli articoli 5 e 6), in G. Falcon (a cura di), Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, Bologna, 2003, pp. 111 ss.; L. Ciaurro, Art. 5, in AA. VV., Legge “La Loggia”. Commento alla L. 5 giugno 2003, n. 131 di attuazione del titolo V della Costituzione, Rimini, 2003, pp. 98 ss.; E. Crivelli e M. Cartabia, Articolo 5, in P. Cavaleri e E. Lamarque (a cura di), L’attuazione del nuovo titolo V, parte seconda, della Costituzione. Commento alla legge “La Loggia” (Legge 5 giugno 2003, n. 131), Torino, 2004, pp. 113 ss.
9 La Corte costituzionale, con la sentenza n. 239 del 2004, ha dichiarato infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano e dalla Regione Sardegna in relazione all’art. 5 della l. n. 131/2003. La Corte ha respinto, fra l’altro, le censure riguardanti l’asserita inadeguatezza dello strumento partecipativo previsto dalle disposizioni impugnate, rilevando che il concreto atteggiarsi dello strumento in questione “dovrà essere stabilito mediante accordi da adottare nell’ambito della Conferenza Stato-regioni” (punto 5 del Considerato in diritto). Tra i commenti alla sentenza citata si vedano L. Violini, Legge “La Loggia” e partecipazione delle Regioni ai processi decisionali comunitari: la Corte (a buon diritto) assolve le scelte legislative, benché incompiute, in Le Regioni, n. 1-2/2005, pp. 226 ss.; F. Ghera, La partecipazione delle Regioni ai processi decisionali comunitari alla luce del nuovo art. 117, comma 5, Cost., e della legge n. 131 del 2003, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, pp. 2519 ss. Le modalità di partecipazione dei rappresentanti delle regioni alla formazione del diritto europeo sono state successivamente definite, in sede di Conferenza Stato-regioni, con accordo n. 2537 del 16 marzo 2006.
10 L’art. 33 del nuovo statuto regionale attribuisce al Consiglio numerose competenze in materia europea: l’approvazione degli atti con cui la Regione partecipa alla programmazione europea; l’approvazione della legge regionale europea con cadenza annuale; la deliberazione dei provvedimenti generali attuativi degli atti dell’Unione europea; la disciplina con legge delle modalità di partecipazione della Regione alla formazione degli atti normativi europei; la deliberazione delle richieste al Governo ai fini della promozione dei ricorsi o della costituzione in giudizio innanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea; la formulazione di atti d’indirizzo generale al Presidente della Giunta e alla Giunta su questioni che attengono ai rapporti con l’Unione europea. L’art. 52, c. 3, dello statuto prevede, inoltre, che il Presidente della Giunta relazioni al Consiglio, almeno una volta l’anno, sull’attuazione delle politiche europee.
11 La l. n. 11/2005 presenta tratti innovativi rispetto alla l. n. 86/1989 sul piano del coinvolgimento dei consigli regionali nella partecipazione al processo decisionale europeo. Alle assemblee regionali, infatti, sono trasmessi, per il tramite della Conferenza dei presidenti dei consigli regionali, i progetti di atti normativi europei ai fini dell’inoltro di eventuali osservazioni (art. 5) e gli atti normativi già approvati dagli organi europei ai fini della loro tempestiva attuazione (art. 8).
12 Il principio di sussidiarietà, enunciato per la prima volta nell’Atto unico europeo del 1986 e successivamente codificato dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992, ha ricevuto nuovo impulso dal Trattato di Lisbona entrato in vigore il 1° dicembre 2009. Secondo tale principio l’Unione europea, nei settori che non appartengono alla sua competenza esclusiva, può intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possano essere sufficientemente conseguiti dagli Stati membri. Attualmente le procedure che regolano l’applicazione del principio di sussidiarietà sono contenute nel Protocollo n. 2 allegato al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e prevedono il coinvolgimento delle assemblee regionali nel procedimento di controllo preventivo del rispetto di tale principio.
13 Anche l’art. 6, c. 4, della l.r. n. 30/1996, abrogata dalla l.r. n. 26/2011, prevedeva obblighi di informazione periodica a carico della Giunta nei confronti del Consiglio, seppure in forma meno dettagliata.
14 L’utilità della previsione di una legge regionale comunitaria, quale strumento periodico di partecipazione della regione alla fase discendente, è stata evidenziata non appena varata la riforma costituzionale del 2001. A tale proposito si vedano P. Bilancia, Regioni ed attuazione del diritto comunitario, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 1/2002, pp. 55 ss.; R. De Liso, Una proposta: la legge comunitaria regionale, 23 gennaio 2003, in www.federalismi.it. L’eventualità di leggi annuali di recepimento approvate dalle regioni e dalle province autonome è oggi espressamente prevista dal legislatore statale (art. 8, c. 5, lett. e), della l. n. 11/2005). Per un’analisi approfondita delle esigenze che hanno ispirato l’idea di istituire una legge comunitaria regionale si veda L. Spadacini, Integrazione europea e ordinamenti regionali: la debolezza dei consigli, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 3-4/2007, pp. 390 ss.
15 La possibilità di attuare il diritto dell’Unione europea con provvedimenti diversi dalla legge comunitaria è disciplinata anche a livello statale, in presenza dei presupposti di urgenza previsti dall’art. 10 della l. n. 11/2005.
16 Sulle disposizioni di principio relative ai rapporti con l’Unione europea inserite nei nuovi statuti regionali si veda B. Sardella, La “dimensione comunitaria dei nuovi statuti regionali”, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 3-4/2007, pp. 465 ss.
17 Per un approfondimento delle norme regionali relative ai rapporti tra giunta e consiglio nel settore delle politiche europee si vedano C. Odone, Regioni e diritto comunitario: il quadro delle norme di procedura e l’attuazione regionale delle direttive Ce, in Le Istituzioni del Federalismo, n. 3-4/2007, pp. 327 ss.; L. Spadacini, Integrazione europea e ordinamenti regionali: la debolezza dei consigli, cit., loc. cit., pp. 353 ss.
18 Cfr. art. 12 st. Emilia-Romagna, art. 21, c. 2, lett. k), st. Marche.
19 L’art. 44, c. 4, st. Abruzzo prevede che il Presidente della Giunta informi periodicamente, e comunque ogni sei mesi, il Consiglio sulle relazioni tra Regione e Unione europea. L’art. 42, c. 2, st. Calabria e l’art. 12, c. 1, lett. e), st. Emilia-Romagna demandano alla legge regionale la disciplina delle modalità di informazione, preventiva e successiva, dei rispettivi consigli. L’art. 70, c. 2, st. Toscana prevede obblighi di informazione reciproca a carico del Presidente della Giunta e del Presidente del Consiglio.
20 Cfr. art. 147 bis reg. cons. Provincia di Trento, art. 85, c. 6, reg. cons. Abruzzo, art. 88, c. 1, lett. b), reg. cons. Calabria.
21 L’art. 38, c. 2, reg. cons. Emilia-Romagna prevede che l’Assemblea si esprima sul programma legislativo annuale della Commissione europea e sulla relazione sullo stato di conformità dell’ordinamento regionale a quello europeo approvando un’apposita risoluzione. L’art. 103, c. 2, reg. cons. Lombardia prevede che il Consiglio si esprima sul programma legislativo della Commissione europea con una risoluzione, tesa a dettare gli indirizzi di politica comunitaria della Regione, copia della quale è trasmessa alle Camere.
22 Ai sensi dell’art. 32, c. 1, reg. cons. Umbria la prima commissione permanente (affari istituzionali e comunitari), sentite le altre commissioni competenti per materia, propone al Consiglio risoluzioni per definire gli indirizzi cui dovrà attenersi il Presidente della Giunta nell’ambito del processo di formazione degli atti normativi comunitari. L’art. 131, c. 4, reg. cons. Liguria stabilisce che la commissione competente in materia di affari europei esamina i progetti e gli atti comunitari trasmessi al Consiglio regionale; quest’ultimo approva le eventuali osservazioni formulate dalla commissione con apposita risoluzione, che viene trasmessa, nel rispetto dei tempi indicati dalla legge, alla Conferenza dei presidenti dei consigli regionali.
23 L’art. 38, c. 4, reg. cons. Emilia-Romagna affida alla commissione competente in materia di rapporti con l’Unione europea il compito di esprimere, tenuto conto del parere delle altre commissioni, le osservazioni sui progetti di atti normativi europei trasmessi all’Assemblea, approvando apposita risoluzione, con la quale la commissione si esprime anche sul rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. L’art. 191 reg. cons. Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla commissione competente in materia europea la possibilità di deliberare la trasmissione di osservazioni ai competenti organi statali e di esprimere indirizzi alla Giunta sulla posizione della Regione nell’ambito del processo di formazione del diritto comunitario. L’art. 104, c. 2, reg. cons. Lombardia attribuisce alla commissione competente in materia di politiche comunitarie la facoltà di esprimere osservazioni sui progetti di atti normativi dell’Unione europea, approvando un’apposita risoluzione. L’art. 32, c. 4, reg. cons. Umbria prevede che i progetti di atti comunitari inoltrati al Consiglio siano trasmessi alla prima commissione consiliare che, entro sette giorni dall’assegnazione, può proporre al Consiglio di deliberare la trasmissione di osservazioni ai competenti organi statali.
24 Cfr. art. 26 reg. cons. Abruzzo, art. 28 reg. cons. Basilicata, art. 28 st. Calabria, art. 32 st. e art. 14 ter reg. cons. Lazio, art. 18 reg. cons. Marche.
25 Cfr. allegato 1 all’art. 22 reg. cons. Provincia di Bolzano, art. 30 reg. cons. Friuli-Venezia Giulia, art. 20 reg. cons. Liguria, art. 22 reg. cons. Piemonte, art. 15 reg. cons. Umbria.
26 Cfr. art. 10 reg. cons. Puglia.
27 In Veneto la commissione speciale per le relazioni internazionali ed i rapporti comunitari è stata istituita con deliberazione del Consiglio regionale n. 71 del 22 dicembre 2010 per la durata di due anni. Inoltre, la deliberazione del Consiglio regionale n. 111 del 29 dicembre 2011, con cui sono state modificate varie disposizioni del regolamento consiliare, prevede, all’art. 36, c. 3 e 4, l’istituzione di una “commissione cui sono attribuite unitariamente le competenze in materia europea”, da attivare contestualmente alla revisione delle competenze delle commissioni permanenti.
28 Cfr. art. 55 reg. cons. Toscana. In senso analogo dispone l’art. 150 bis reg. cons. della Provincia di Trento, che attribuisce alla commissione anche funzioni consultive sui disegni di legge assegnati alle commissioni permanenti, qualora il Presidente del Consiglio lo ritenga utile.
29 Per un approfondimento dell’istituto della legge comunitaria statale si veda F. Bientinesi, L’evoluzione della legge comunitaria nella prassi applicativa e nelle riforme istituzionali, in Rassegna parlamentare, n. 4/2005, pp. 849 ss.
30 Fanno eccezione le Regioni Campania e Liguria. L’art. 3 della l.r. Campania 11 dicembre 2008, n. 18, stabilisce che la Regione, nelle materie di propria competenza, di norma adempie con regolamento o provvedimento amministrativo ovvero con legge agli obblighi derivanti dalla disciplina comunitaria, dalle decisioni della Commissione europea o dalle sentenze della Corte di giustizia. L’art. 4 della l.r. Liguria 16 agosto 1995, n. 44, stabilisce che la Regione dà attuazione alle direttive comunitarie in via legislativa, qualora esse abbiano ad oggetto materie coperte da riserva di legge o comunque disciplinate con legge, ovvero mediante regolamento o atto amministrativo negli altri casi.
31 Cfr. art. 12, c.1, lett. d), st. Emilia-Romagna, art. 11 st. Lazio, art. 42 st. Piemonte, art. 25, c. 2, st. Umbria.
32 Cfr. art. 38 reg. cons. Emilia-Romagna, art. 128 reg. cons. Friuli-Venezia Giulia, art. 102 reg. cons. Lombardia, art. 117 reg. cons. Piemonte, art. 19 reg. cons. Umbria, art. 38, c. 5 bis, reg. cons. Valle d’Aosta.
33 Per questa osservazione si veda L. Spadacini, Integrazione europea e ordinamenti regionali: la debolezza dei consigli, cit., loc. cit., p. 394.
34 In Calabria oltre alla sessione comunitaria del Consiglio è prevista una sessione comunitaria della Giunta (art. 7 l.r. 5 gennaio 2007, n. 3). In Campania e in Liguria è prevista esclusivamente una sessione comunitaria della Giunta (art. 5 l.r. Campania n. 18/2008 e art. 3 l.r. Liguria n. 44/1995).
35 Il termine di presentazione del progetto di legge è fissato al 31 gennaio di ogni anno in Lombardia (art. 8, c. 2, l.r. 21 novembre 2011, n. 17), al 31 marzo di ogni anno in Abruzzo (art. 5, c. 2, l.r. 30 ottobre 2009, n. 22), Sardegna (art. 10, c. 1, l.r. 30 giugno 2010, n. 13) e Valle d’Aosta (art. 9, c. 2, l.r. 16 marzo 2006, n. 8), al 30 aprile di ogni anno in Friuli-Venezia Giulia (art. 3, c. 2, l.r. 2 aprile 2004, n. 10) e Sicilia (art. 8 l.r. 26 aprile 2010, n. 10), al 31 maggio di ogni anno in Basilicata (art. 3, c. 2, l.r. 5 ottobre 2009, n. 31) e Marche (art. 3, c. 2, l.r. 2 ottobre 2006, n. 14), al 1° giugno di ogni anno in Calabria (art. 3, c. 2, l.r. n. 3/2007), al 30 giugno di ogni anno in Umbria (art. 30, c. 1, l.r. 9 luglio 2007, n. 23), al 1° luglio di ogni anno in Molise (art. 3, c. 2, l.r. 21 novembre 2008, n. 32). Le leggi della Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2008, n. 16, e della Regione Toscana 22 maggio 2009, n. 26, non prevedono alcun termine.
36 Cfr. art. 5, c. 1, l.r. Abruzzo n. 22/2009, art. 8, c. 2, l.r. Lombardia n. 17/2011, art. 3, c. 3, l.r. Molise n. 32/2008, art. 12, c. 2, l.r. Sardegna n. 13/2010, art. 30, c. 1, l.r. Umbria n. 23/2007.
37 Ai sensi dell’art. 8, c. 3, della legge n. 11/2005 le regioni hanno l’obbligo di verificare lo stato di conformità dei propri ordinamenti agli atti normativi e di indirizzo emanati dagli organi dell’Unione europea.
38 Cfr. art. 9 l.r. Liguria 16 agosto 1995, n. 44, art. 10 l.r. Toscana n. 26/2009.
39 Cfr. art. 7 l.r. Abruzzo n. 22/2009, art. 12 l.r. Basilicata n. 31/2009, art. 1 l.r. Friuli-Venezia Giulia 19 maggio 1998, n. 9, art. 17 l.r. Sardegna n. 13/2010, art. 116 reg. cons. Piemonte.
40 Si è osservato che ben più della riforma del 2001, che ha sancito a livello costituzionale il “diritto” delle regioni a prendere parte alla formazione delle decisioni europee, per le regioni la principale leva per introdurre una regolazione puntuale dei propri rapporti con l’Unione europea è derivata dalla riforma dei Trattati. Cfr., a questo proposito, C. Fasone, Il Trattato di Lisbona quale fattore di innovazione dell’organizzazione e del funzionamento degli organi di governo regionali. In particolare, la Regione Veneto, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, n. 2/2012, p. 2.

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