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Regione

Nuove norme per la bonifica e tutela del territorio: una bonifica dimezzata ?

di Francesco Brichese e Carlo Giachetti  [*]
Francesco Brichese dirigente responsabile della Segreteria della IV Commissione consiliare, competente in materia di agricoltura, foreste, pesca e bonifica del Consiglio regionale del Veneto. Carlo Giacchetti dirigente Direzione assistenza legislativa Commissioni presso Consiglio regionale del Veneto
    
Pubblicato nell'edizione n. 1 del 2011



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La legge regionale 8 maggio 2009, n. 12 “Nuove norme per la bonifica e tutela del territorio”: una bonifica dimezzata ?
 
 
Abstract:

L'articolo si propone una rilettura – per taluni aspetti anche in chiave critica – del percorso che ha segnato la definizione di una nuova disciplina in materia di bonifica e tutela del territorio, offrendo una rassegna delle opzioni tecniche e delle soluzioni politico-istituzionali emerse durante il suo articolato e complesso iter di esame ed approvazione.
La consapevolezza del mutamento intervenuto nella funzione di bonifica (potremmo dire imposto dal processo di urbanizzazione e dalle modificazioni delle condizioni climatiche ed ambientali), l'emergere e il sistematizzarsi del ruolo di nuovi soggetti giuridici, quali gli enti gestori del servizio idrico integrato, la resistenza, protrattasi per più legislature ad affrontare organicamente il problema della definizione dei rispettivi ruoli, il generarsi e diffondersi di un movimento di protesta contro le complessità di un regime normativo ritenuto responsabile di un sistema di “doppia imposizione” a carico degli immobili urbani allacciati alla pubblica fognatura, hanno indubbiamente costituito un limite nella capacità delle istituzioni di comunicare ruolo e significato della esperienza consortile. Un limite che ha finito per mettere in discussione – e si ritiene impropriamente – la funzione stessa della bonifica e la sua attualità insieme ai soggetti che ne sono stati, storicamente, gli interpreti più qualificati.
Al legislatore della ottava legislatura regionale la responsabilità ed il merito di aver voluto affrontare tale tema, individuando un percorso, forse complesso ed articolato, ma oramai ineludibile, per la sua definizione.
Sottesa a tale ricostruzione certo trasparirà la personale convinzione che ha animato gli autori: la perdurante attualità e la insostituibilità delle funzioni di governo del territorio che la attività di bonifica riveste; e ciò a prescindere sia dal giudizio in ordine ai soggetti – i Consorzi di bonifica – che tale ruolo sono stati e sono tutt'ora chiamati ad assolvere, sia dall'assetto istituzionale che il legislatore ha voluto, e nel tempo vorrà, conferire all'esercizio di tali funzioni, sempre più chiamate, come ricorda la Corte Costituzionale, a “corrispondere a preminenti interessi pubblici facenti capo alle comunità territoriali nel loro complesso più che a singole categorie di soggetti privati”.
 

 
 
SOMMARIO: La mancata rivoluzione – Le connessioni con la disciplina ambientale – Le altre funzioni accessorie – Le ulteriori novità – 1. Il dimezzamento del numero dei comprensori (articolo 2) – 2. La doppia contribuenza degli immobili urbani (articolo 37) – 3. Il concorso regionale sostitutivo della contribuenza consortile urbana (articolo 39) – La fase di prima applicazione della nuova disciplina – 1. Gli adempimenti tecnici preliminari: le elezioni consortili e gli strumenti per l'avvio della gestione dei nuovi consorzi – 2. Le modifiche introdotte con la legge regionale 19 novembre 2010, n. 25 – 3. Le direttive per la elaborazione dei piani di classifica e la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile        – Conclusioni           
 
 
Dopo oltre di trent’anni di onorato servizio, va in pensione la disciplina generale in materia di consorzi di bonifica (legge regionale n. 3 del 1976) e il suo posto viene preso dalla legge regionale n. 12 del 2009 “Nuove norme per la bonifica e la tutela del territorio”.
Rispetto al più modesto “Riordinamento dei consorzi di bonifica e determinazione dei relativi comprensori” della abrogata disciplina, il titolo della nuova normativa sembra promettere un intervento legislativo di ampio respiro, teso da un lato a ridefinire concetti e finalità della materia e dall’altro a dare risalto agli obiettivi di carattere territoriale e ambientale.
In effetti, dall’esame dell’articolato emerge evidente l’obiettivo di disciplinare la bonifica nell’ambito delle altre politiche del territorio e delle risorse naturali, secondo profili di connessione e organicità di cui risulta carente la stessa legislazione speciale statale.
Infatti, l’organico disegno realizzato a livello statale dal regio decreto del 1933 non ha adeguato la propria filosofia alla mutata realtà economico-sociale in cui i poteri attinenti alla produzione agricola sono subordinati alle nuove esigenze di assetto paesaggistico e urbanistico del territorio, alla difesa del suolo e dell’ambiente, alla conservazione regolazione e utilizzazione del patrimonio idrico.
L’emanazione di legislazioni di dettaglio relative al territorio montano, alla difesa del suolo, alla tutela dell’acqua e dell’ambiente e alla suddivisione delle competenze tra Stato e regioni, ha contribuito a ridimensionare fortemente il concetto unitario di integralità della bonifica, creando spesso sovrapposizioni di competenze e determinando non poche incertezze a livello amministrativo.
Vengono in rilievo al riguardo la legge n. 1102 del 1971 inerente lo sviluppo della montagna, la legge n. 183 del 1989 sulla difesa del suolo, la legge n. 36 del 1994 (cosiddetta “legge Galli”) sulle risorse idriche, i DPR n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977 sul passaggio delle competenze amministrative alle regioni a statuto ordinario e la legge costituzionale n. 3 del 2001 di riforma del titolo V della Costituzione.
Almeno per il livello regionale, si rendeva necessario fare un po’ di ordine e la nuova disciplina quindi rappresenta il tentativo di compendiare in un unico testo il contenuto di numerose leggi e disposizioni che nel tempo si erano sedimentate, come risulta dalla stessa relazione illustrativa[1].
 
La mancata rivoluzione
 
La nuova disciplina ha sollevato numerose critiche in sede di approvazione della legge in Consiglio regionale, dove invece si attendevano radicali cambiamenti nella materia.
Il tenore infatti dei progetti di legge presentati in Consiglio sin dall’inizio dell’ottava legislatura regionale (fra cui anche uno di un gruppo consiliare appartenente alla maggioranza) era molto critico nei confronti dell’esperienza consortile.[2]
Tali progetti erano caratterizzati dal tentativo di limitare la posizione dei consorzi di bonifica o attraverso modifiche alla loro struttura o con l’abolizione del tributo e la sua trasformazione in fiscalità generale oppure prevedendo la soppressione dei Consorzi con l’attribuzione delle relative funzioni alle province.
Invece il progetto di legge di iniziativa della Giunta regionale (che ha rappresentato la base dei lavori preparatori e da cui è poi scaturito il testo finale) partiva da presupposti affatto diversi, non fosse altro per l’evidente limite di intervento che le regioni hanno di poter deliberare una generale soppressione degli enti consortili[3].
L’intangibilità dei consorzi di bonifica da parte delle legislazioni regionali era stata da ultimo ribadita dall’articolo 27 del “decreto milleproroghe”[4] che, riformando una iniziale previsione di abolizione dei consorzi di bonifica[5], aveva previsto, nell’ambito di una serie di azioni volte in generale alla riduzione dei costi derivanti dalla duplicazione di funzioni, che le regioni potessero procedere al riordino dei consorzi di bonifica, con le modalità dell’accorpamento o dell’eventuale soppressione, limitatamente a singoli enti.
A lamentarsi della “mancata rivoluzione” o a protestare che “non è cambiato assolutamente niente” sono soprattutto gli esponenti dell’opposizione (ma anche qualcuno della maggioranza) che puntano il dito in particolare contro l’anacronistico sistema elettivo che la nuova disciplina tiene in vita e che continua ad avvantaggiare gli agricoltori rispetto agli altri soggetti, anche dove la contribuenza urbana è prevalente.
E ciò, secondo i gruppi consiliari di opposizione, appare ancora più incomprensibile considerando l’evoluzione storica del concetto di bonifica che è andato arricchendosi di quel complesso di funzioni che vanno dalla difesa del suolo alla tutela delle risorse idriche, dalle politiche per l’ambiente alla valorizzazione del territorio, e che per loro natura coinvolgono “preminenti interessi pubblici, facenti capo alle comunità territoriali nel loro complesso più che a singole categorie di soggetti privati" (sentenza Corte costituzionale n. 326 del 1998).
In relazione alle nuove e mutate esigenze del territorio, va tuttavia osservato che le recenti acquisizioni scientifiche nella materia della bonifica hanno consentito di svelare una funzione dei terreni agricoli finora poco considerata.
Si tratta della funzione di mitigazione idraulica esercitata dal suolo agricolo in quanto sempre più spesso tali superfici vengono utilizzate come aree allagabili durante gli eventi di inondazione. E’ stato dimostrato infatti che i fenomeni di allagamento riguardano per l’81,5% i terreni agricoli, contro il 14,9% delle aree residenziali e il 3,6% di quelle produttive o commerciali[6].
Va anche considerato che gli immobili urbani presentano, per i problemi idraulici, esigenze spesso superiori a quelle dei fondi agricoli.
Dunque, seppure nel tempo il sistema di voto sia cambiato, tale cambiamento tuttavia non è stato ritenuto in grado di contenere l’egemonia dei contribuenti agricoli.
All’inizio, ogni consorziato aveva diritto a un numero di voti proporzionale all’entità dell’onere pagato. Successivamente, per evitare lo strapotere dei grandi proprietari agricoli (e in alternativa al voto pro capite) fu emanato il DPR 23 giugno 1962, n. 947 recante “Norme sui Consorzi di bonifica, in attuazione della delega prevista dall'art. 31 della legge 2 giugno 1961, n. 454”[7] (recante, al Capo I norme sui sistemi elettivi dei Consorzi di bonifica), in base al quale il numero dei voti da attribuire a ciascun proprietario era determinato con un sistema misto:
 a) proporzionale, per le ditte iscritte a ruolo con contributo inferiore a quello di una ditta accertata come “piccola azienda” ossia con un carico di lavoro non superiore alle 1.500 giornate annue;
 b) decrescente, per tutti gli altri consorziati.
 
Dopo che la competenza è passata alle regioni, è stato adottato un nuovo sistema di tipo misto in cui il potenziale effetto dirompente del voto pro capite è stato attutito da un meccanismo di assegnazione dei seggi per fasce di rappresentanza, determinate in ragione della contribuenza (piccoli, medi e grandi contribuenti), che comunque ha consentito di mantenere la prevalenza del binomio bonifica–agricoltura.
Oltre all’antiquato meccanismo elettorale (provocatoriamente definito “feudale” o “per censo”[8]), viene lamentata anche la scarsa legittimazione politica degli organi consortili, conseguente alla bassissima percentuale di partecipazione al voto degli aventi diritto che sistematicamente si registra e che puntualmente si è verificata anche nell’ultima tornata elettorale. Infatti, nella ultima consultazione per il rinnovo degli organi consortili tenutasi il 6 dicembre 2009, l’affluenza al voto è stata del 7,3%. Nella precedente tornata del 2004, la percentuale fu dell’8,6%. Il concorso degli elettori a tale dato generale è tuttavia diverso a seconda delle fasce di appartenenza. Infatti per la prima fascia (rappresentata quasi esclusivamente da proprietari di immobili urbani) la percentuale non va oltre il 4,8% (6,0% nel 2004), per la seconda fascia la percentuale è pari al 16,9% (17,7% nel 2004) e infine per la terza fascia il dato si attesta al 36,2% in incremento rispetto al 34,7% del 2004.
A peggiorare il già basso dato dell’affluenza al voto degli elettori della prima fascia possono anche aver contribuito le disposizioni del “Regolamento elettorale per le elezioni delle assemblee dei consorzi di bonifica” (DGR n. 1409 del 19 maggio 2009, art. 4), che, in materia di delega, rendono l’istituto di fatto inapplicabile per i proprietari degli immobili residenziali urbani aventi diritto al voto.
Il problema della carenza di legittimazione politica e di scarsa partecipazione al voto era già emerso in fase istruttoria e in concreto la commissione competente aveva cercato di porvi rimedio (seppure agendo in modo indiretto), attraverso la cooptazione in seno all’assemblea e al consiglio di una rappresentanza dei sindaci dei comuni compresi nell’ambito territoriale del comprensorio di bonifica[9].
La previsione dell’integrazione degli organi consortili con i sindaci è particolarmente piaciuta all’Aula che, con apposito emendamento, ha poi incrementato il peso specifico di questa figura, lasciandola come unico rappresentante degli interessi pubblici all’interno dell’organo di gestione, espungendo dalla compagine del consiglio di amministrazione il rappresentante della Regione e quello della o delle province, retrocessi a membri del solo organo assembleare.[10]
La “scalata” dei sindaci ai consigli di amministrazione dei consorzi viene ritenuta dai più, un possibile elemento di svolta nella sonnolenta gestione di tali enti, finora egemonizzati dalle figure del presidente o del direttore (capo dell’amministrazione).
A parte l’accoglienza favorevole dell’Aula alla prerogativa attribuita ai sindaci, sulle altre numerose e puntuali obiezioni sollevate, nessuno degli emendamenti presentati in Aula conteneva disposizioni atte a modificare in modo efficace gli articoli del testo di legge in discussione.
Peraltro, la Giunta regionale stessa, per bocca del proprio assessore competente, si era resa disponibile a eventuali modifiche.
Al fine di contrastare la sottorappresentanza delle categorie extra-agricole in seno agli organi consortili (anche nei consorzi nei quali tali categorie concorrono con i contributi versati in maniera prevalente al bilancio), si sarebbe potuto riformare il sistema di voto, prevedendo, per esempio, due fasce di rappresentanza anziché tre e attribuendo i seggi in ragione della contribuenza complessiva di ogni fascia[11]. In questo modo ciascuno dei due ambiti nei quali tradizionalmente si dividono gli interessi nella materia avrebbe avuto garantita la propria rappresentanza secondo il proprio peso contributivo.
In alternativa al sistema elettorale suindicato, in cui i consorziati sono divisi in fasce in ragione dell’importo del contributo pagato da ciascuno, si sarebbe potuto prevedere un sistema più razionale e più aderente alle finalità dell’ente, prevedendo, per esempio, che le fasce fossero rappresentative dei diversi tipi di beneficio garantito dalla bonifica: presidio idrogeologico, natura idraulica, disponibilità irrigua (articolo 36 della legge regionale n. 12 del 2009). In questo modo, nell’ambito degli organi consorziali, si sarebbe potuto prevedere la costituzione di consigli rappresentativi delle diverse categorie di utenza (difesa del suolo, scolo delle acque e irrigazione) che avrebbero avuto diritto a un numero di consiglieri in proporzione alla propria contribuenza e fino a un massimo inferiore alla metà del numero complessivo dei consiglieri da eleggere[12].
Per quanto riguarda invece la problematica della scarsa partecipazione al voto si sarebbero potuti presentare emendamenti volti per esempio a sincronizzare le elezioni consortili con le consultazioni politiche o amministrative, analogamente a quanto previsto dalla disciplina sulla bonifica della Regione Friuli Venezia Giulia, generando così un “effetto traino” sulla partecipazione alle elezioni consortili.[13]
Anche per quanto riguarda il nuovo ruolo dei sindaci si sarebbe potuto pensare a formule diverse.
Per i comprensori nei quali la contribuenza urbana risulta prevalente, il testo di legge avrebbe potuto prevedere una composizione variabile del consiglio di amministrazione, includendovi per esempio un sindaco in più. Come pure, in alternativa alla procedura di designazione (invero alquanto macchinosa) prevista dal comma 4 dell’articolo 6, l’individuazione dei sindaci poteva essere prevista in automatico, facendo riferimento al comune del comprensorio maggiormente contribuente in termini di quota urbana.
Se nessuna di queste o analoghe modifiche al testo è stata presentata in Aula, evidentemente, si deve ritenere che le scelte di fondo della norma, in definitiva, erano largamente condivise.
Non a caso, nella votazione finale il testo della nuova disciplina ha registrato un ampio consenso, con un solo voto contrario e uno di astensione.
E’ probabile che la progressiva presa di coscienza, nel lungo ed articolato iter istruttorio di esame ed approvazione del progetto di legge (intersecatosi con l'altrettanto complesso procedimento di definizione ed attuazione dell'Intesa della Conferenza Stato – Regioni del 18 settembre 2008 per la attuazione dell'articolo 27 del decreto legge n. 248 del 2007, convertito, in materia di riduzione dei costi con riordino dei consorzi di bonifica), dell'invalicabile muro dell’intangibilità dei consorzi di bonifica abbia finito per svuotare un po’ di interesse il confronto e abbia costretto a mantenere la discussione nell’ambito del testo licenziato dalla commissione consiliare che faceva doverosamente riferimento ai vincoli derivanti dalla prevalente normativa statale e dall’ordinamento comunitario, lasciando così le scelte più realmente innovative confinate alla fase di testimonianza della iniziativa legislativa.
 
Le connessioni con la disciplina ambientale
 
Ma lungi dall’essere considerato questo un ripiego, il testo che ne è conseguito anzi ha guadagnato in chiarezza e coerenza rispetto alla previgente situazione legislativa.
Sotto questo profilo, per esempio, sembra migliorata la contestualizzazione della materia nei confronti della legislazione statale riguardante la difesa del suolo e la disciplina delle acque, entrambe sussunte nel decreto legislativo n. 152 del 2006 cosiddetto “Codice dell’ambiente”.
Infatti, in più disposizioni tale decreto fa espresso riferimento ai consorzi di bonifica per includerli tra gli enti che concorrono alle attività dirette alla difesa del suolo, al risanamento delle acque, alla fruizione e alla gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale nonché per la gestione sostenibile del territorio e dell’ambiente.
E, ove nella suddetta normativa statale il riferimento viene fatto alla regione anziché direttamente a tali enti, il testo provvede a operare l’attribuzione ai consorzi di bonifica, compatibilmente con l’ambito delle competenze statutarie consortili.
Cosicché le funzioni dei consorzi vengono ricollocate nell’ambito di piani più ampi, in una visione incentrata nella convergenza e nel contemperamento degli interessi pubblici e privati, in questo modo confermando l’ampiezza della visione e della nozione di bonifica integrale che, pure essendo stata elaborata dal legislatore nel 1933, assume una validità anche nella legislazione regionale.
In particolare, vengono elencate le valenze (nuove o tradizionali) con le quali i consorzi di bonifica partecipano all’esercizio delle funzioni regionali in materia di difesa del suolo (articolo 18).
Fra queste merita di essere ricordato l’inserimento nell’intelaiatura normativa degli strumenti urbanistici comunali di cui alla legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio” del parere dell’ente consorziale all’autorità regionale competente alla pronuncia della valutazione di compatibilità idraulica [14].
Questa formulazione, licenziata dalla commissione e confermata poi in aula, ha corretto l’originario testo del disegno di legge della Giunta regionale, che accentrava la procedura in capo ai soli consorzi di bonifica.
La continua espansione degli insediamenti urbani, la diffusa realizzazione di opere infrastrutturali e l’adozione generalizzata di modelli costruttivi caratterizzati spesso dalla realizzazione di piani interrati anche in zone idraulicamente sofferenti, avevano suggerito di porre in primo piano il ruolo dei consorzi di bonifica in virtù della loro profonda conoscenza delle caratteristiche del proprio territorio e della continua e attenta opera di vigilanza e controllo esercitate, considerato che in tali condizioni critiche il compito di garantire lo scolo e l’allontanamento delle acque in eccesso può divenire assai problematico e a costi molto maggiori.
Tuttavia, pur retrocesso rispetto alla proposta originale e circoscritto entro precisi termini temporali, si tratta pur sempre di un passo avanti rispetto alla situazione precedente nella quale l’acquisizione del parere dei consorzi di bonifica era lasciata solo a eventuali disposizioni procedimentali interne dei singoli comuni o geni civili.
Forse, al fine di assicurare una più efficace attuazione della norma in sede di pianificazione urbanistica ed edilizia, si sarebbe potuto prevederne la collocazione nell’ambito della corrispondente legge regionale n. 11 del 2004, attraverso un intervento di novellazione.
 
Le altre funzioni accessorie
 
Ancora più dettagliato risulta essere il contributo dei consorzi di bonifica alla gestione dei corpi idrici e alla tutela della qualità delle acque (articolo 19).
In questo caso, si è voluto maggiormente mettere a frutto la capillare opera di rilevamento e analisi delle caratteristiche quantitative e qualitative dei corpi sversanti nei corsi d’acqua della rete minore e di bonifica al fine di assicurare la provvista e l’utilizzazione dell’acqua a fini irrigui, ma anche per garantire la conservazione e la valorizzazione degli usi plurimi del patrimonio idrico.
Anche in questo caso è stata prevista una procedimentalizzazione della collaborazione degli enti consortili con l’autorità regionale preposta (ARPAV – Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente del Veneto), cui spettano anche i relativi oneri.
L’attività è resa ancor più puntuale e concatenata dalle disposizioni dell’articolo 37 in cui, accanto alla necessità da parte dei consorzi di bonifica di completare il censimento degli scarichi nella rete irrigua e di bonifica, viene fatto obbligo agli enti competenti al rilascio di nuove autorizzazioni di scarico di comunicare ai consorzi di bonifica i nominativi dei soggetti titolari dell’autorizzazione nonché l’ubicazione, la portata e le caratteristiche qualitative dei corpi idrici scaricati.
In particolare, nel caso in cui a essere scaricate nella rete di bonifica o irrigua sono acque reflue, la nuova disciplina, legando in maniera più organica la risalente normativa statale in materia di polizia idraulica (regio decreto n. 368 del 1904), attribuisce alla competenza del consorzio le relative sanzioni mentre negli altri casi prevede la facoltà per l’ente consortile di promuovere nei confronti dell’autorità che ha autorizzato lo scarico la procedura di modifica o revoca dell’autorizzazione nel caso di mancato rispetto dei livelli qualitativi previsti o di compromissione dell’utilizzazione irrigua.
A completare l’organico inserimento del ruolo dei consorzi di bonifica nel complesso quadro della normativa statale e regionale in materia di ambiente e protezione civile concorrono gli articoli 21 e 22 con i quali viene promossa la partecipazione di tali enti rispettivamente alla realizzazione dei corridoi ecologici, legati alla rete idraulica superficiale, e al sistema regionale di protezione civile, tramite la predisposizione del piano di organizzazione dei servizi di emergenza del settore della bonifica.
La lista degli interventi che i consorzi di bonifica possono essere chiamati a eseguire nel settore ambientale su incarico della Giunta regionale si arricchisce del lungo elenco presente al comma 4 dell’articolo 29 dove viene precisato che nell’ambito dei piani generali di bonifica può essere prevista la realizzazione di “casse e bacini di espansione”, di sbarramenti “per contrastare la risalita del cuneo salino”, della “fitodepurazione” e finanche la vivificazione degli ambienti lagunari e vallivi per incrementare la mitilicoltura.
Ancora, nell’ambito delle funzioni accessorie viene prevista la facoltà di produzione e distribuzione di energia che per la verità già in passato alcuni consorzi della fascia alta del territorio regionale di bonifica avevano realizzato, recuperando in particolare impianti idroelettrici dismessi dell’ENEL.
 
 
Le ulteriori novità
 
Ma la nuova disciplina contiene anche importanti elementi di novità rispetto al panorama legislativo previgente. Essi si possono sintetizzare nei seguenti punti:
 
1.    il dimezzamento del numero dei comprensori (articolo 2);
2.    l’esenzione della contribuenza consortile urbana (articolo 37);
3.    il concorso regionale nella contribuenza consortile urbana (articolo 39).
 
  1. Il dimezzamento del numero dei comprensori (articolo 2)
 
Contrariamente alla modalità seguite con la precedente normativa (nella quale la legge fissava i criteri generali per la costituzione di comprensori di bonifica, rinviando a un provvedimento consiliare successivo la loro individuazione), la scelta redazionale compiuta con la legge n. 12 del 2009 è quella invece di definire direttamente in legge il numero e l’estensione dei nuovi comprensori.
In realtà, più che di scelta si è trattato di una necessità, in quanto si voleva fare in modo che il rinnovo degli organi consortili (il cui mandato quinquennale scadeva nel successivo mese di dicembre) avvenisse secondo il nuovo regime e pertanto sulla base dei nuovi comprensori e dei relativi elenchi elettorali. Diversamente si sarebbe dovuto far effettuare in tempi ravvicinati una dispendiosa doppia elezione (una con il vecchio regime e una successiva con quello nuovo) o far prolungare la durata del mandato degli organi in carica, con inevitabili polemiche delle forze politiche favorevoli a un repentino cambio di marcia[15].
L’emendamento con cui la Giunta regionale ha completamente sostituito l’originario articolo 2, individuando fin da subito il numero e l’estensione dei comprensori di bonifica (e integrando il testo con la relativa cartografia), se da un lato ha consentito di evitare gli inconvenienti sopra ricordati, dall’altro ha comportato il fatto di dover rinunciare alla ridelimitazione dei comprensori secondo la conterminazione per bacini idrografici (o, meglio ancora, per unità idrografiche omogenee) come generalmente auspicato e altresì previsto dai criteri di riordino dei consorzi di bonifica stabilito a livello nazionale in sede di Conferenza Stato-regioni[16].
Ciò infatti avrebbe comportato una complessa rielaborazione ex-novo degli archivi catastali consortili e la definizione di elenchi degli aventi diritto al voto secondo basi diverse da quelle disponibili presso i consorzi di bonifica in essere, con conseguenze difficilmente prevedibili in termini di tempi di realizzazione.
Pertanto la scelta quasi obbligata è stata quella di accorpare i comprensori esistenti secondo i rispettivi confini amministrativi, più che secondo criteri di omogeneità idrografica e conseguendo così comunque l'obbiettivo di riduzione, individuando 10 nuovi comprensori di bonifica in luogo dei 20 precedenti[17].
Conseguentemente non è mutata la porzione del territorio del Veneto classificato di bonifica la cui entità risulta essere pari a 1.196.700 ettari, corrispondente al 65% dell’intera superficie regionale. Il rimanente territorio regionale è costituito dall’area montana e dalle aree collinari non ricomprese nel suddetto territorio di bonifica.
Le unità territoriali che ne sono derivate risultano pertanto più vaste di quelle precedenti e più di prima dovrebbero essere in grado di assicurare efficienza ed economicità di gestione e l’integrazione dei servizi.
Il processo di accorpamento tuttavia non ha interessato linearmente tutti i comprensori preesistenti, ma tre di questi sono stati traghettati intatti nel nuovo corso, (ci si intende riferire ai Consorzi n. 3 “Delta del Po”, n. 5 “Brenta” e  n. 7 “Bacchiglione”) così inducendo a ritenere che in taluni casi possano aver acquisito rilevanza significativa anche criteri sostanzialmente estranei ai principi di una conveniente gestione della bonifica, anche se solo il percorso attuativo della legge consentirà di valutare se tale scelta, necessitata da elementi contingenti, si rivelerà realmente aderente al principio di “convenienza della bonifica” che presuppone la individuazione e definizione di un ambito di intervento del soggetto consortile, di dimensioni e caratteristiche tali da determinare condizioni di efficacia e di efficienza degli interventi demandati alla sua competenza.
Di certo il quadro complessivo che ne è derivato presenta anche elementi di disomogeneità sia in termini di ditte consorziate che di superficie di competenza nonché di entità dell’onere a carico dei piccoli contribuenti (1^ fascia).
Da un lato si possono individuare tre consorzi di grandi dimensioni, con una popolazione consortile che va dalle 250.000 ditte del nuovo consorzio n. 6 “Adige euganeo” (e una contribuzione di 14 milioni) alle oltre 300.000 ditte dei nuovi consorzi n. 4 “Alta pianura veneta” e n. 8 “Acque risorgive” (e circa 11-12 milioni di contribuenza ciascuno).
Dal lato opposto troviamo il consorzio di bonifica n. 3 “Delta del Po” con circa 36.000 ditte e 4 milioni circa di contribuenza (vedi seguente tabella).
 
Tabella dei nuovi consorzi di bonifica in applicazione della legge regionale n. 12 del 2009
 
N.
Denominazione
Ditte
(numero)
Superficie
 (ha)
Contribuenza   (€)
1^ fascia
(€)
1
Veronese
68.175
169.990
11.795.651,00
173,02
2
Polesano
119.324
121.150
8.821.627,00
73,93
3
Delta del Po
36.691
62.780
4.258.746,00
116,07
4
Alta pianura veneta
299.379
172.372
10.477.254,00
34,99
5
Brenta
128.886
70.933
7.878.883,00
61,13
6
Adige euganeo
248.766
128.417
13.639.345,00
54,83
7
Bacchiglione
57.061
49.037
4.883.491,00
85,58
8
Acque risorgive
307.957
100.430
11.814.106,00
38,36
9
Piave
189.419
189.394
12.090.009,00
63,83
10
Veneto orientale
87.995
113.359
7.007.630,00
79,64
 
(Elaborazione dati, Atlante della bonifica veneta, UVB, 2008)
 
Anche per quanto riguarda l’individuazione della prima fascia si osserva una sensibile disomogeneità negli importi, influenzata soprattutto dalla numerosità delle ditte consorziate, anche se tale situazione è destinata a evolvere non appena entreranno in vigore i nuovi piani di classifica (non prima però del 2011).
Quasi a voler testimoniare che quanto realizzato (frutto, come si è detto, anche di una certa frettolosità imposta dai lavori dell’Aula) non risponde pienamente agli obiettivi della riorganizzazione consortile e che ulteriori sforzi dovranno essere compiuti in seguito per poter pervenire a quell’ideale sovrapposizione dei confini amministrativi consortili con quelli delle unità idrografiche omogenee, si pone il comma 2 dell’articolo 2 che precisa come il Consiglio regionale potrà apportare modifiche alla delimitazione dei comprensori, recando così una previsione di delegificazione della materia che apre alla possibilità di procedere, mediante provvedimento amministrativo in capo al Consiglio regionale, a futuri successivi interventi di modifica della delimitazione dei comprensori.
Di un certo interesse risulta anche il successivo comma 3 dell’articolo 2 che reca disposizioni completamente nuove in tema di bonifica montana. Esso infatti, interrompendo una linea ormai consolidata di soppressione dei consorzi montani e affidamento dei relativi compiti alle comunità montane, prevede che il territorio montano (residuato dalla classificazione di bonifica della legge regionale n. 12 del 2009) possa essere classificato di bonifica montana.
Si tratta quindi della possibilità di procedere alla delimitazione dei comprensori e alla costituzione dei relativi consorzi montani, dopo oltre trent’anni dalla soppressione degli ultimi comprensori di bonifica montani, istituiti dallo Stato[18].
E’ probabile che la norma sia stata dettata in connessione alla prevista soppressione di molte comunità montane (soprattutto quelle di minore altitudine media) a seguito dell’attuazione del comma 20 dell’articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008 dello Stato) poi però dichiarato illegittimo[19].
D’altra parte la materia aveva bisogno di un riordinamento legislativo che potesse almeno creare i presupposti per poter correggere una situazione di evidente disparità di trattamento riguardo la partecipazione agli oneri di gestione e manutenzione delle opere.
Mentre infatti nelle aree montane e collinari non ricomprese nel territorio di bonifica le spese per la difesa e lo sgrondo delle acque sono a carico della collettività (risorse pubbliche), nei territori classificati di bonifica (prevalentemente di pianura) le spese per le stesse attività sono poste a carico della sola collettività dei consorziati (risorse private).
           
  1. La doppia contribuenza degli immobili urbani (articolo 37)
 
La parte maggiore del dibattito consiliare relativo alla nuova legge sulla bonifica è stata però occupata dalla questione relativa alla contribuenza degli immobili urbani, sia per quanto riguarda gli aspetti relativi alla c.d. “doppia imposizione” sia per l’esenzione dell’onere fino all’importo di 16,53 euro.
Riguardo il primo aspetto, durante la discussione in aula numerosi sono stati i momenti in cui i consiglieri hanno dibattuto l’argomento.
Le occasioni si sono presentate fin dalla discussione generale in cui, in sede di presentazione del testo all’Aula da parte del relatore e nei successivi interventi, era stato fatto esplicito riferimento alla “doppia contribuzione” cui sarebbero soggetti i proprietari degli immobili urbani, in quanto per il servizio di allontanamento delle acque piovane sarebbero gravati sia dai canoni di fognatura pubblica che da quelli di bonifica, dunque due oneri per un unico servizio.
Su questa vicenda e sulla necessità di porvi rimedio, l’Aula ha registrato la convergenza dei consensi di tutte le forze politiche presenti e della stessa Giunta regionale che ha concorso con propri emendamenti a rendere il testo dell’articolo 37 più chiaro e completo di quanto non fosse quello licenziato dalla commissione consiliare.
Il ruolo svolto dalla Giunta regionale è stato determinante non solo per la definizione della specifica disposizione a livello della disciplina regionale, ma anche a livello nazionale, in sede di definizione dei criteri per procedere al riordino dei consorzi di bonifica di cui all’Intesa della Conferenza Stato-regioni del 18 settembre 2008.
Ciò si evince in particolare dal punto “6) Regime finanziario degli interventi e partecipazione privata”, capoverso n. 5 dell’Intesa, in cui è precisato che la disciplina degli obblighi relativi agli scarichi nei corsi d’acqua gestiti dai consorzi (prevista dall’art. 166 del decreto legislativo 152/2006) è “applicabile anche agli sfiori provenienti dai sistemi di fognatura pubblica o scolmatori di piena”.
Da notare che nelle bozze di lavoro dell’Intesa, la frase relativa agli sfiori di piena compariva al capoverso n. 4, nell’ambito della definizione di “beneficio di natura idraulica”; segno evidente che sul punto c’è stato uno specifico approfondimento che ha portato a distinguere l’attività di allontanamento dell’acqua piovana dai centri urbani tramite sfiori e scolmatori di piena (classificabile come “beneficio idraulico”) dall’insieme delle altre attività di bonifica che vanno sotto il termine di “beneficio idrogeologico” e che attengono invece alle opere di difesa dalle acque provenienti da fiumi (argini) o alle difese a mare.
Sul piano concreto, le conseguenze sono che “gli immobili urbani serviti da pubblica fognatura non sono assoggettabili al contributo di bonifica per lo scolo delle relative acque” (comma 2), in quanto il suddetto contributo “è a carico dei soggetti titolari degli scarichi” (comma 3).
Con l’approvazione dell’articolo 37 il legislatore regionale ha cercato di porre rimedio all’iniquo trattamento cui erano sottoposti gli immobili urbani in quanto già gravati sia dagli oneri di bonifica che dalla tariffa del servizio idrico integrato (s.i.i.).
Rispetto alla previgente normativa, i commi 2 e 3 dell’art. 37 introducono un’innovazione sostanziale sia dal punto di vista giuridico che procedurale per quanto riguarda la determinazione dell’onere a carico dei gestori dei s.i.i.. Dal 1° gennaio 2010 essi sarebbero tenuti a versare un contributo di bonifica di ammontare incommensurabilmente superiore (complessivamente circa 16 milioni di euro in più[20]) a quello che prima pagavano (340,00 € di canone per ogni scarico di acque depurate da depuratori urbani)[21].
Tale disposizione, se costituisce una novità in ambito veneto, non lo è invece a livello nazionale, dove nella disciplina della Regione Lazio una disposizione analoga è vigente da oltre un decennio[22] .
Pronta è stata la protesta dei soggetti titolari degli scarichi, rappresentati principalmente dagli enti gestori del s.i.i. e dai comuni.
Secondo l’opinione dei gestori dei servizi idrici e delle rispettive AATO (Autorità d’ambito territoriale ottimale), la normativa nazionale in materia di ambiente assegna al gestore del s.i.i. la raccolta e il trattamento delle sole acque reflue, demandando ad altri soggetti (comuni, in particolare) la gestione delle acque meteoriche.
A conferma di ciò, viene sottolineato che la tariffa pagata dall’utente per il servizio di fognatura e depurazione è commisurata al volume di acqua prelevata al contatore del servizio acquedotto. Non vi sarebbe pertanto (secondo gli enti gestori del servizio idrico) nessuna correlazione con le acque meteoriche scaricate[23].
Secondo tali soggetti sarebbe quantomeno discutibile (trattandosi di finalità diverse) che i proventi di fognatura e depurazione debbano soddisfare anche l’ulteriore tassazione imposta dall’articolo 37 della LR 12/2009.
Inoltre (pur tralasciando gli aspetti giuridici) viene evidenziato come operativamente non sia possibile far fronte all’inserimento in tariffa di tali consistenti importi aggiuntivi di costo, stanti i limiti e i vincoli previsti dagli attuali criteri tariffari normalizzati.
Infatti, i criteri di calcolo delle tariffe sono di competenza statale e i tentativi di incursione nella materia, provati da qualche regione, sono stati sanzionati dalla Corte costituzionale[24].
Non sembra infatti potersi intravvedere altra strada se non quella dell’aumento della tariffa oppure (ove ciò non fosse possibile) quella di ripartire l’onere aggiuntivo nell’ambito delle voci della tariffa s.i.i., riducendo per esempio la remunerazione di alcune componenti di costo della tariffa.
In proposito, non può non osservarsi come appaia alquanto generosa la remunerazione della componente relativa al “capitale investito” (destinato a far fronte ai costi del capitale di terzi e del capitale di rischio) nella misura del 7%[25], tenuto conto degli attuali tassi di mercato.
Come pure va considerato che, nel caso di rete fognaria mista, i maggiori costi necessari alla realizzazione delle relative condotte e i connessi costi di gestione del servizio sono già stati contabilizzati nell’ambito della tariffa pagata dagli utenti, da cui peraltro ha origine la protesta relativa alla “doppia contribuzione”[26].
In definitiva, con riferimento alla gestione delle reti fognarie miste (che comunque riguarda oltre il 90% dei comuni veneti!), non pare che i gestori dei servizi idrici abbiano competenza esclusivamente sulle acque reflue, ma, dove le condotte raccolgono anche le acque meteoriche, essi debbano assicurare la doppia funzione.
Peraltro, ciò verrebbe a essere confermato anche dall’articolo 155, comma 3 del Dlgs n.152/2006 il quale stabilisce che "gli utenti tenuti al versamento della tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura, sono esonerati dal pagamento di qualsiasi altra tariffa eventualmente dovuta al medesimo titolo ad altri enti pubblici'". Concetto che appare perfettamente speculare a quello espresso all’articolo 166 che è alla base della formulazione dell’articolo 37 della legge regionale 12/2009.
La posizione dei comuni è per molti versi simile a quella degli enti gestori (e degli AATO), anche se (secondo l'interpretazione alquanto sottile della Giunta regionale[27]) il comma 3 dell’articolo 37 si applicherebbe solo qualora le acque meteoriche siano commiste ad acque reflue urbane. Quindi, nei numerosissimi casi di reti superficiali comunali autonome di raccolta di sole acque meteoriche che scaricano nei canali di bonifica, i comuni non sarebbero debenti di alcun onere ai consorzi di bonifica.
Premesso che l’articolo 37 sembra avere portata generale (tanto da riguardare anche le acque termali), pare potersi ritenere che l’esclusione dei comuni indicata nella nota degli uffici regionali, sia quantomeno di dubbio fondamento giuridico ( e sia forse più che altro suggerita da ragioni tattiche, tenuto conto del momento di difficoltà delle casse comunali e del vasto movimento di protesta dei sindaci per i mancati trasferimenti di risorse dallo Stato ) .
A protestare sono stati anche i consorzi di bonifica che già durante l’esame del testo avevano mal digerito questa disposizione che di fatto va a sostituire entrate certe (rappresentate dalle somme dei numerosi e piccoli proprietari urbani) con entrate incerte, rappresentate da risorse limitate o di difficile esigibilità, quali quelle di comuni, AATO ed enti gestori dei s.i.i., in quanto soggetti che risulterebbero controparti ben più attrezzate per affrontare eventuali contenziosi.
Pressati dalla necessità di impostare i propri bilanci per il 2010, per tempo i consorzi di bonifica avevano provveduto a inviare ai comuni e ai gestori dei s.i.i. una comunicazione in cui, richiamata la mutata disciplina relativa agli immobili censiti al catasto urbano, venivano indicate le somme dovute. Ma, considerata la posizione assai critica assunta al riguardo dagli interlocutori, nella generalità dei casi la risposta è stata uno scontato silenzio.
La disposizione in esame (unanimemente sostenuta da tutti i consiglieri regionali) dunque ha scontentato profondamente i principali destinatari che ne hanno chiesto la non applicazione.
Paradossalmente, a sostenere la necessità di una moratoria sono stati soprattutto i consorzi di bonifica che, in linea teorica, dall’applicazione della norma non avrebbero dovuto subire alcuna modifica nei flussi contributivi, ma tutt’al più registrare solamente una sostituzione di soggetti obbligati.
Invece il sistema consortile (anziché approfittare della circostanza per schierarsi a fianco dei proprietari urbani), sostenendo la moratoria, ha di fatto auspicato il mantenimento della doppia imposizione e contribuito ad alienare ulteriormente la contribuenza urbana.
In conclusione, la disposizione in vigore sembra essere giuridicamente fondata a legittimare l’assoggettamento al contributo di bonifica degli enti gestori del s.i.i. e dei comuni in quanto titolari di opere e impianti di pubblica fognatura che trovano esclusivo recapito nella rete irrigua o di bonifica.
Non c’è dubbio comunque che l’applicazione dell’articolo 37 presenta sotto il profilo applicativo non trascurabili difficoltà di natura interpretativa, tecnica ed economica, per superare le quali era stata auspicata una tempestiva definizione di primi, precisi indirizzi applicativi da parte della Giunta regionale[28].
Diversamente, il rischio risiede nella possibilità che a fronte delle mancate entrate, i consorzi di bonifica rispondano attraverso un ridimensionamento delle spese e degli investimenti programmati in ambito urbano, con inevitabili ripercussioni sul già delicato equilibrio idraulico degli insediamenti civili e delle infrastrutture.
Va osservato infine che la nuova disciplina regionale non preclude completamente la possibilità ai consorzi di bonifica di assoggettare gli immobili urbani ai relativi contributi.
La relazione introduttiva infatti precisa che, se la contribuenza urbana risulta alleggerita della quota delle spese relative allo scolo delle acque, rimangono comunque a carico dei medesimi proprietari quelle riferibili alla pura attività di difesa idraulica rappresentata dalla gestione degli argini dei corsi d’acqua naturali e dalle difese a mare.
Infatti, seppure allacciati alla pubblica fognatura, gli immobili urbani sono comunque assoggettabili al contributo di bonifica per la parte dello stesso relativa al “beneficio di presidio idrogeologico” (articolo 36, comma 1 lett. b)).
In questo modo, attraverso la definizione dei piani di classifica (art. 35), i nuovi enti consortili potrebbero legittimamente imporre contributi di bonifica per gli immobili serviti da pubblica fognatura.
La misura presumibilmente modesta di tali oneri farebbe tuttavia ricadere l’importo entro la fascia di esenzione (16,53 €) e per la gran parte dei proprietari di immobili urbani non si avrebbe comunque alcun aggravio di esborso.
L’esborso invece sarebbe a carico delle casse regionali chiamate, ai sensi dell’articolo 39, a corrispondere ai consorzi di bonifica la minore contribuzione consortile urbana.          
 
3. Il concorso regionale sostitutivo della contribuenza consortile urbana (articolo 39)
 
Un altro argomento sul quale è stata registrata un’ampia convergenza dei consiglieri (solo tre astensioni) durante l’esame della nuova legge regionale sulla bonifica è quello relativo all’esenzione dal pagamento dei contributi consortili per importi pari o inferiori a 16,53 €.
La Regione Veneto (prima e unica regione italiana a prevedere tale forma di franchigia) aveva introdotto questa disposizione già con l’articolo 50 della legge regionale n. 2 del 2006 (con decorrenza dal 1° gennaio 2007[29]), come anticipo di una riforma generale della disciplina dei consorzi di bonifica che doveva prevedere “criteri specifici di esenzione o riduzione dei contributi consortili”.
Pur non avendo previsto alcun impegno in proposito in sede di Programma di governo 2005-2010[30], si rendeva evidentemente necessario dare una prima risposta ai tre progetti di legge presentati nei primi mesi dell’VIII legislatura (PDL n. 7, 18 e 46) sia da consiglieri di minoranza che di maggioranza che unanimemente e in vari modi invocavano la soppressione del sistema consortile.
La soglia di esenzione, stabilita in un primo tempo nella misura di 20,00 €, era stata successivamente abbassata a 16,53 €, attribuendo alla relativa spesa (6 milioni di euro/anno) carattere ricorrente fino all’entrata in vigore della legge di riordino.
Il testo licenziato dalla commissione consiliare non riportava peraltro l’importo-soglia, ma ne rinviava la determinazione a un successivo provvedimento della Giunta regionale.
Sul punto l’Aula è stata invece concorde nel reintrodurre l’indicazione dell’importo esente, ma contestualmente sono state adottate alcune modifiche sostanziali relative alla tipologia degli immobili da prendere in considerazione, al metodo di calcolo della soglia nonché alla facoltà di innalzare la soglia medesima.
Sul primo aspetto, il beneficio è stato circoscritto ai proprietari dei soli immobili iscritti al catasto urbano, escludendo pertanto i proprietari agricoli che nel triennio 2007-2009 di applicazione dell’articolo 50 della LR 2/2006 invece avevano potuto godere dell’esenzione, come pure (in alcuni consorzi di bonifica) dell’estensione della stessa anche ai contributi di irrigazione.
E’ evidente l’intento di corrispondere ancora una volta alle richieste dei piccoli e numerosi contribuenti urbani, ma se con l’approvazione dell’articolo 37 gli immobili urbani serviti da pubblica fognatura erano già stati sollevati dall’obbligo di debenza, questa ulteriore griglia potrebbe sembrare superflua e addirittura creare qualche incertezza.
In effetti, non pare si possa parlare di perfetta sovrapposizione tra le due misure sia perché ci possono essere immobili urbani non serviti da pubblica fognatura o da rete comunale superficiale (che quindi continuerebbero a versare i contributi di bonifica), sia perché ci possono essere dei fabbricati iscritti al catasto edilizio urbano (ora “catasto dei fabbricati”), ma che sono ubicati al di fuori delle aree urbane[31].
Quindi, seppure sussista qualche perplessità circa l’interesse del legislatore a voler escludere i fabbricati accatastati all’urbano ma ubicati in area agricola, la disposizione offre una doppia garanzia di esenzione degli immobili urbani e indirettamente consente ai gestori del s.i.i. di mantenere l’entità delle risorse dovute ai consorzi di bonifica ai sensi dell’articolo 37 entro l’importo prima indicato di 16 milioni di euro all’anno. Diversamente, in assenza di franchigia, l’importo dovuto (secondo una stima degli uffici regionali competenti) salirebbe ad oltre 30 milioni di euro.
Fin dalla sua prima attuazione[32], l’Unione veneta dei consorzi di bonifica e i singoli consorzi si sono opposti all’applicazione della norma, presentando ricorso avanti al TAR del Veneto in data 3 ottobre 2007, per l’annullamento del provvedimento amministrativo e l’eventuale remissione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sollevate[33].
Secondo i ricorrenti infatti la Regione Veneto, sostituendosi ai consorziati nel pagamento degli oneri di bonifica, avrebbe alterato i rapporti economici tra i proprietari e l’organizzazione consortile, andando a interferire nella materia del diritto privato, notoriamente sottratto alla potestà legislativa regionale.
La contestazione si riferisce anche al fatto che l’esenzione non riguarda linearmente tutti gli immobili, ma solo quelli il cui importo è pari o inferiore a 16,53 euro (mentre se l’importo è superiore, il contributo è dovuto per intero). Di conseguenza a essere avvantaggiati sarebbero alcuni proprietari rispetto alla generalità dei consorziati (dopo l’entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2009 la contestazione potrebbe estendersi anche al fatto che l’esenzione riguarda solo gli immobili urbani).
Invece, sorprendentemente, non viene mosso il rilievo che forse più di altri avrebbe potuto essere efficace (e che avrebbe potuto poi indirizzare in modo diverso la formulazione dell’articolo 39 della nuova legge regionale) ovvero che, ai fini dell’applicazione dell’esenzione, nel provvedimento amministrativo non viene fatto riferimento al singolo bene, ma al coacervo dei beni che fanno capo al consorziato nell’ambito del comprensorio di bonifica[34].
Sembra pertanto contraddetta la disposizione dell’ordinamento statale secondo cui i contributi di bonifica hanno natura di onere reale su beni immobili e non di tributo personale. Infatti, l’articolo 21 del regio decreto n. 215 del 1933 recita che “i contributi dei proprietari nella spesa di esecuzione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica costituiscono oneri reali sui fondi dei contribuenti…”.
La stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione (vedi da ultimo la pronuncia della sezioni unite civili n. 8957 del 14 ottobre 1996), nel richiedere quale presupposto per l’obbligo di contribuire alle opere eseguite da un consorzio e quindi per l’assoggettamento alla legittima imposizione di contributo di bonifica, un vantaggio “diretto, specifico conseguito o conseguibile tale cioè da tradursi in una qualità del fondo” ovvero in un incremento di valore dell’immobile soggetto al contributo e non in un mero, generico beneficio complessivo che derivi dall’esecuzione di tutte le opere di bonifica destinate a scopi di interesse generale, assume come riferimento il bene immobile e milita a sostegno della tesi del permanere di un carattere di onere reale del contributo di bonifica che in tale beneficio, nella sua comprovata sussistenza e nella sua quantificazione come da piano di classifica, trova la sua legittimazione.
L’occasione della nuova disciplina nella materia della bonifica poteva essere propizia per riformulare la disposizione e recuperare l’allineamento con la normativa statale e con la previsione (la natura di onere reale del contributo di bonifica) che pare costituire uno dei principi fondamentali della materia, non liberamente disponibile in capo al legislatore regionale (così prevenendo possibili questioni di legittimità costituzionale che si ricorda rimangono liberamente promuovibili in via incidentale, attesa la oramai intervenuta decorrenza dei termini per una impugnativa in via principale).
Invece (anche, probabilmente per ragioni di risparmio di risorse finanziarie regionali) l’articolo 39 non opera alcuna correzione in questo senso, venendo ad assumere più che altro la funzione di copertura legislativa al provvedimento amministrativo del 2007. Con un’ulteriore variante.
Infatti, pur con una formulazione un po’ oscura, sembra che alla Giunta regionale sia consentito di definire un livello della franchigia anche superiore a quello attuale, forse con l’obiettivo di precostituire una disposizione da poter usare in futuro qualora si rendesse necessario rispondere nuovamente a forme di scontento della contribuenza urbana.
 
 
La fase di prima applicazione della nuova disciplina
 
  1. Gli adempimenti tecnici preliminari: le elezioni consortili e gli strumenti per l'avvio della gestione dei nuovi consorzi
  2. Le modifiche introdotte con la legge regionale 19 novembre 2010, n. 25
  3. Le direttive per la elaborazione dei piani di classifica e la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile
 
 
1. Gli adempimenti tecnici preliminari: le elezioni consortili e gli strumenti per l'avvio della gestione dei nuovi consorzi
 
Come già ricordato, la scadenza nel mese di dicembre 2009 del mandato quinquennale degli organi dei consorzi di bonifica di cui alla legge regionale n. 3 del 1976, a fronte di un approvazione del nuovo ordinamento intervenuta solo nel mese di maggio dello stesso anno, aveva indotto il legislatore a definire già in legge il numero e l’estensione dei nuovi comprensori.
La scadenza così ravvicinata ha determinato anche una forte accelerazione nella produzione dei collegati provvedimenti amministrativi di attuazione delle disposizioni della legge regionale n. 12 del 2009, in primis sul fronte degli adempimenti funzionali a consentire il corretto svolgimento delle elezioni consortili[35] .
Tale intenso processo di implementazione attuativa ha segnato il primo biennio successivo alla entrata in vigore della legge regionale n. 12 del 2009 e si è articolato in circa venti deliberazioni con cui, nell’arco di tempo compreso fra la pubblicazione della legge (maggio 2009) e il mese di gennaio del 2011, la Giunta regionale ha dato corso al nuovo assetto istituzionale e organizzativo previsto dalla nuova disciplina regionale, garantendo la continuità dell’operatività dei consorzi di bonifica.
In particolare, ci si riferisce alla delibera di Giunta regionale n. 3032 del 20 ottobre 2009 con cui vengono approvati 8 allegati contenenti principi e criteri per la gestione economico-finanziaria dei consorzi, gli adempimenti nell’ambito del sistema regionale di protezione civile, il regolamento dei procedimenti amministrativi e i criteri suggeriti da Regione Veneto per la riorganizzazione degli uffici.
Con la successiva delibera n. 3357 del 10 novembre vengono approvati ulteriori 7 allegati che danno attuazione all'articolo 16 (concertazione e partecipazione), all'articolo 18 (funzioni dei consorzi di bonifica in materia di difesa del suolo), all'articolo 24 (disciplina dei procedimenti amministrativi consortili e degli interventi sostitutivi) e all'articolo 34 (esecuzione e mantenimento delle opere minori) della legge regionale recando la regolazione dei rapporti dei consorzi di bonifica con gli enti locali, lo schema per la formulazione dei parere di compatibilità idraulica, il regolamento tipo di polizia idraulica e i modelli di convenzione o accordi di programma per l’esecuzione e il mantenimento delle opere idrauliche minori.
Con la deliberazione n. 101 del 26 gennaio 2010 vengono adottate ulteriori disposizioni applicative per l’operatività ordinaria dei nuovi consorzi di bonifica, contenute in ulteriori 6 allegati.
In particolare, ai sensi dell’art.14 (13 nel provvedimento) della legge regionale n.12 del 2009 nonché dell’attività regionale concernente il controllo di merito sui provvedimenti consortili di cui alla legge n. 53 del 1993[36], viene approvato il regolamento-tipo di dettaglio amministrativo che riguarda la protocollazione, la conservazione e l’archiviazione dei documenti, l’accesso ai documenti e alla rete informatica e telematica consortile, la formazione e la conservazione del catasto consortile. Come già evidenziato, questa produzione normativa di dettaglio testimonia la presenza di un certo “dirigismo” della Regione Veneto nei confronti dei consorzi di bonifica (solo in parte giustificato da responsabilità di vigilanza) che nello stesso tempo riempie spazi di intervento propri di livelli di aggregazione di secondo grado (come per esempio l’Unione veneta dei corsorzi di bonifica); e ciò con buona pace del principio dell’autogoverno, sancito anche dall’Intesa stato-regioni, tanto proclamato e rivendicato quanto spesso poco praticato dalla stessa Unione veneta.
Di natura affatto diversa è l’allegato “E” della suddetta delibera 101/2010 relativo all’applicazione dall’articolo 37, comma 3, concernente gli scarichi nella rete irrigua e di bonifica, su cui è necessario, anche alla luce della prima fase applicativa della legge regionale n. 12 del 2009, fare qualche considerazione aggiuntiva rispetto a quelle già anticipate al paragrafo del presente lavoro dedicato al commento all’articolo 37, in quanto vengono fornite definizioni e linee guida che non paiono agevolare l’applicazione di questa contrastata disposizione, ma, invece, introdurre elementi che non si configurano come coerenti con il dato normativo.
Infatti ai fini dell’assoggettamento al contributo di bonifica per lo scolo delle acque, l’Allegato “E” prevede un diverso trattamento degli immobili urbani appartenenti a persone giuridiche o con destinazione produttiva, rispetto agli immobili di proprietà di persone fisiche a destinazione residenziale (analoga diversità viene prevista con riferimento all’esclusione della contribuenza sotto la soglia di 16,53 euro).
Inoltre, al medesimo allegato viene stabilito che il comune titolare delle reti di raccolta delle sole acque meteoriche e dei relativi scarichi nella rete irrigua e di bonifica non è tenuto al pagamento al consorzio del contributo per lo scolo delle relative acque.
Ribadito che le suddette disposizioni contenute nell’allegato “E” non trovano supporto giuridico nel testo della legge 12/2009, si fa presente che per la prima, con successivo provvedimento (DGR n. 760 del 7 giugno 2011) la Giunta regionale ha rivisto il proprio punto di vista, annullando le disparità di trattamento tra le diverse tipologie di immobili urbani (sia per quanto riguarda il non assoggettamento al contributo di bonifica che per l’esclusione della contribuenza sotto la soglia di 16,53 euro).
Per quanto riguarda la seconda invece il medesimo provvedimento 760/2011 ribadisce il non assoggettamento al contributo di scarico da parte dei comuni, con la conseguenza che a farvi fronte dovranno continuare a essere i singoli contribuenti urbani, a dispetto di quanto affermato dal c. 2 dell’articolo 37 della legge regionale 12/2009.
Riprendendo l’esame cronologico dei provvedimenti di attuazione della legge, con deliberazione n. 102 del 26 gennaio 2010 la Giunta Regionale ha approvato le linee guida vincolanti per la redazione dei “piani generali di bonifica e di tutela del territorio” dei consorzi di bonifica ai sensi dell’art.23 della nuova disciplina regionale.
La sollecitazione mostrata dall’Esecutivo regionale anche nel caso di questo fondamentale atto programmatorio della attività di bonifica – che costituisce il progetto di massima delle opere di competenza pubblica e di quelle minori a carico dei privati – non ha suscitato altrettanto tempismo da parte dei soggetti che ne dovevano dare attuazione (entro 180 giorni dall’insediamento dei consigli di amministrazione dei consorzi di bonifica, avvenuto già nei primi mesi dell’anno 2010) visto che solo quattro consorzi di bonifica su dieci, a tutt’oggi, hanno adottato il loro piano.
Completano questa fase della azione di implementazione attuativa della legge regionale n. 12 del 2009 curata dalla Giunta regionale altri puntuali provvedimenti in ordine a regolamenti-tipo per la “gestione dell’archivio consortile”, agli “incentivi e spese di progettazione”, nonché sul “servizio di economato” e per il “trattamento dei dati personali, sensibili e giudiziari”[37],
 
 
2.    Le modifiche introdotte con la legge regionale 19 novembre 2010, n. 25
 
Nel corso della fase più intensa del percorso attuativo della legge regionale n. 12 del 2009, la Giunta regionale, con il progetto di legge n. 80 recante “Modifica dell'articolo 41 della legge regionale 8 maggio 2009, n. 12 “Nuove norme per la bonifica e la tutela del territorio”, deliberato nella seduta del 27 luglio 2010, ha ritenuto di proporre con una specifica iniziativa legislativa, una ridefinizione della cadenza degli adempimenti in capo ai Consorzi di bonifica, funzionali a consentire la definizione, sulla base delle linee guida definite dall'allegato “E” alla deliberazione della Giunta regionale 26 gennaio 2010, n. 101, delle aree ricadenti nell'ambito degli attuali perimetri di contribuenza, contraddistinte dalla presenza di immobili serviti da pubblica fognatura.
In effetti la Giunta regionale registrava, in considerazione della complessità delle elaborazioni da effettuare sulle informazioni disponibili, anche per la vastità dei nuovi comprensori di bonifica come individuati dall'articolo 2 della legge regionale n. 12 del 2009, come alcuni Consorzi di bonifica non avessero ancora terminato la perimetrazione delle aree su cui insistono gli immobili serviti da pubblica fognatura i cui scarichi risultano versanti nel sistema scolate di bonifica (e i cui oneri, a regime, risultano, ai sensi del comma 3 dell'articolo 37, gravare sui soggetti titolari dei relativi scarichi e quindi sui gestori del servizio idrico integrato).
La conseguenza di tale oggettiva impossibilità a completare gli adempimenti secondo i termini ipotizzati in sede di approvazione dalla legge regionale n.12 del 2009 (e quindi in termini utili per la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile per l'esercizio finanziario 2010), unitamente alla imprescindibile esigenza di garantire ai Consorzi di bonifica la disponibilità di risorse significative per l'equilibrio dei rispettivi bilanci e quindi per la finanziabilità delle funzioni cui i Consorzi sono istituzionalmente preposti in materia di difesa idraulica del territorio e manutenzione/esercizio delle opere pubbliche di bonifica, induceva la Giunta regionale a proporre la sospensione della applicabilità dell'articolo 37, commi 2 e 3 anche per l'esercizio 2010, il che si traduceva concretamente nella sottoposizione all'obbligo di pagamento del contributo consortile per lo scolo delle acque degli immobili urbani allacciati alla pubblica fognatura.   
Già nella fase di esame istruttorio in Commissione consiliare (conclusosi peraltro con il licenziamento del progetto di legge nella seduta del 12 ottobre e nei termini di cui alla iniziativa legislativa della Giunta regionale) e poi nel corso del dibattito in Aula, protrattosi per più sedute consiliari (per un numero complessivo di quattro sedute dal 21 ottobre al 4 novembre 2010) è stato evidenziato, e lamentato, da vari esponenti di gruppi consiliari riconducibili alla opposizione, come la iniziativa legislativa dell'esecutivo regionale metteva in discussione uno dei punti maggiormente qualificanti della nuova disciplina di settore (ovvero il superamento del sistema di doppia imposizione gravante sugli immobili urbani allacciati alla pubblica fognatura); e ciò per motivi non legati a oggettive complessità degli adempimenti, ma riconducibili a resistenze alla applicazione della legge degli operatori del settore (individuati, in particolare nei gestori del servizio idrico integrato, anche con forme di acquiescenza degli stessi Consorzi di bonifica).
Non solo: secondo le valutazioni emerse nel dibattito d'Aula, la Giunta regionale non avrebbe dovuto dare copertura legislativa ad un atteggiamento indiziabile di elusività del dettato normativo, ma, nella misura in cui potevano essere ritenuti sussistenti condizioni di oggettiva difficoltà nel completamento degli adempimenti in capo ai Consorzi di bonifica, procedere ad una assunzione di responsabilità, in primis finanziaria, da parte della Regione, con un intervento finanziario sussidiario della regione medesima, senza determinare conseguenze sulla posizione del cittadino contribuente, chiamato ancora una volta a sottostare ad una doppia imposizione.
Veniva inoltre palesato il timore che il termine individuato, l'esercizio 2010, non sarebbe stato adeguato a consentire il completamento dell'iter attuativo dell'articolo 37 della legge regionale, e si sarebbero quindi riproposte, a distanza di un anno, le stesse questioni negli stessi termini già oggetto di esame e discussione da parte dell'Aula.
In tal senso si veniva ad articolare una complessa manovra emendativa volta sia a porre nel nulla le disposizioni di cui al progetto di legge, determinando condizioni di pratica impossibilità di sospensione per l'esercizio 2010 della applicabilità dei commi 2 e 3 dell'articolo 37, sia a porre a carico della Regione del Veneto il fabbisogno dei Consorzi di bonifica conseguente alla disapplicazione per l'esercizio 2010 delle disposizioni di cui all'articolo 37 commi 2 e 3, sia a precostituire un iter dettagliato e stringente negli adempimenti a carico dei soggetti attuatori della legge regionale n. 12 del 2009, Giunta regionale compresa, con la previsione di esercizio di poteri sostitutivi a fronte del mancato rispetto dei termini da parte dei Consorzi di bonifica, al fine di ricostituire le condizioni volte ad assicurare, pur in presenza di una sospensione della applicazione dell'articolo 37 commi 2 e 3 per l'esercizio 2010, la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile per l'anno 2011[38] .
Ed in tali ultimi termini – definizione di un percorso certo e definito, per pervenire alla messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile così come delineato in sede di approvazione della legge regionale n. 12 del 2009 – l'esecutivo regionale ha palesato la sua disponibilità ed accettazione delle considerazioni ed esigenze emerse nel dibattito consiliare, prevedendo con apposito emendamento, sia uno snellimento della procedura di approvazione dei piani di classifica,[39] sia soprattutto, con l’inserimento di specifici commi all’articolo 41, un termine per la approvazione dei piani di classifica degli immobili da parte dei Consorzi di bonifica decorrente dalla approvazione in via definitiva delle relative direttive da parte della Giunta regionale, e, in caso di decorso del relativo termine, la attivazione, sia pure in una logica di leale collaborazione, di un procedimento di esercizio di poteri sostitutivi con la nomina di commissario ad acta per la approvazione del piano di classifica; quanto sopra in un contesto di conferma della sospensione della applicabilità dei commi 2 e 3 dell’articolo 37, per il solo esercizio 2010.
 
3. Le direttive per la elaborazione dei piani di classifica e la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile                                              
 
Con la deliberazione n.79 del 27 gennaio 2011 (pubblicata sul Bollettino Ufficiale della regione n. 13 del 11 febbraio 2011) si giunge infine, a fornire le direttive per la redazione dei piani di classifica degli immobili ricadenti nel comprensorio consortile ai fini della riscossione dei contributi di bonifica (articoli 35 e 38 della legge regionale 12/2009), creando così il presupposto imprescindibile per la messa a regime, secondo il nuovo assetto normativo, del sistema di contribuenza consortile e la ricostruzione, secondo i principi ispiratori della legge regionale n. 12 del 2009, delle esauste casse consortili.
Se infatti, come già evidenziato, per i primi due esercizi di applicazione della legge regionale n. 12 del 2009, l'entrata in vigore delle disposizioni di cui all'articolo 37, commi 2 e 3 della legge è stata neutralizzata, vuoi per effetto della applicazione dell'articolo 45 comma 3 (ai sensi del quale “Ai procedimenti amministrativi in corso alla data di entrata in vigore della presente legge, continuano ad applicarsi le norme vigenti alla data in cui hanno avuto inizio”) e che ha legittimato i consorzi di bonifica ad emettere per l'anno 2009 le cartelle di pagamento anche a carico degli immobili urbani serviti da pubblica fognatura per il beneficio dello scolo delle acque, vuoi, con riferimento all'esercizio 2010, per effetto della approvazione della legge regionale n. 25 del 2010, che ha congelato l’entrata in vigore dell’articolo 37 comma 2, ripristinando quindi l’onere a carico di tutti i contribuenti urbani e riportando la situazione al regime precedente all’entrata in vigore della legge 12/2009, invece per il 2011, l’attività complessiva di riscossione non avrebbe potuto essere avviata in carenza degli strumenti del piano di classifica e di quello di riparto la cui adozione postulava la previa definizione delle direttive per la redazione dei piani di classifica da parte della Giunta regionale ed il loro recepimento in termini di piani di classifica e conseguenti piani di riparto da parte dei consigli dei consorzi veneti, adempimenti questi da parte dei consorzi che sono comunque attesi non prima del termine del 1° semestre.
Numerose sono le segnalazioni (anche sulla stampa quotidiana) della grave situazione finanziaria nella quale si sono venuti a trovare i consorzi di bonifica veneti i cui deficit di cassa stanno raggiungendo ormai i limiti di esposizione consentiti dalle rispettive tesorerie.
Negli esercizi precedenti l’avviso di pagamento dei tributi consortili veniva infatti normalmente emesso nel periodo marzo-aprile e nel medesimo arco di tempo veniva incassato oltre il 50 per cento delle entrate di bilancio; allo stato i consorzi di bonifica minacciano di non poter più garantire lo svolgimento del servizio, con gravissime conseguenze sulla sicurezza idraulica del territorio.
La deliberazione 79 del 2011, recante le direttive per la redazione dei piani di classifica è stata d'altro canto oggetto di un iter complesso ed articolato[40]: non sono mancati numerosi rilievi da parte della IV commissione consiliare, chiamata a esprimere il proprio parere al riguardo e il testo sottoposto rappresentava già la rielaborazione di un provvedimento presentato dalla Giunta regionale nel luglio 2010 e successivamente profondamente rivisto.
Sebbene la Giunta regionale abbia recepito alcuni di tali rilievi, altri comunque permangono ancora nel provvedimento come definitivamente approvato.
Il primo e forse il più pesante di tali rilievi attiene alla ampia discrezionalità con cui i consorzi di bonifica possono dare applicazione alle formule matematiche-estimative adottate per la determinazione dei benefici che gli immobili inclusi nel perimetro consortile traggono dalle opere eseguite dal consorzio di bonifica.
Inoltre si nota una scarsa aderenza delle “Direttive” alle definizioni e ai contenuti del testo della legge regionale 12/2009. Si introduce per esempio una distinzione della tipologia “scarichi” (“diretti e indiretti”) che non trova alcun supporto giuridico nel testo legislativo. Peraltro, nelle considerazioni tecniche svolte per arrivare alla determinazione del contributo per gli scarichi cosiddetti indiretti possono essere ricompresi anche quelli cosiddetti diretti per i quali si applicano attualmente i canoni determinati dalla delibera di Giunta regionale n. 1997 del 25 giugno 1997, con la quale è stato modificato il tariffario per il canone delle concessioni dei beni del demanio idrico, a suo tempo definito con delibera di Giunta regionale n. 1895 del 24 giugno 2003.
Sempre in tema di “scarichi” il testo rileva alcune palesi contraddizioni, come nel caso in cui il contributo di bonifica viene commisurato “ai costi di gestione sostenuti per assicurare lo smaltimento” dell’acqua scaricata (pagina 52, primo capoverso dell’allegato “Direttive”) mentre alla successiva pagina 79, ultimo capoverso, per la determinazione dell’addebito al gestore dello scarico si fa riferimento non più ai costi ma ai benefici ritratti dagli immobili serviti dalla rete di bonifica nella quale vengono sversati gli scarichi, rinviando alla formula generale per la determinazione degli indici tecnici ed economici per la determinazione dei benefici di scolo.
Un secondo ordine di rilievi riguardava l’introduzione ex-novo di tipologie di beneficio idraulico nelle “aree vallivo lagunari” e i benefici per le “attività di ricarica falda, fitodepurazione, contrasto al cuneo salino, zone turistiche e subsidenza” che tuttavia sembrano attività di mera fornitura di servizi a beneficio di soggetti non consorziati (quanto meno per le aree demaniali) e i cui introiti – classificabili più correttamente “corrispettivi per servizi resi” (pag. 57) – dovrebbero semmai andare a ridurre le spese da ripartire tra i consorziati; negli stessi termini si rileva quanto affermato a pagina 111, ultimo capoverso, secondo cui l’attività di vivificazione delle lagune costituisce un beneficio di carattere generale del comprensorio consorziale, laddove paiono piuttosto configurasi quali prestazioni rese a favore di specifiche proprietà immobiliari per le quali invece il consorzio dovrebbe richiedere un congruo “corrispettivo”.
Peraltro, a prescindere da tali rilievi – e fatte salve le determinazioni che potranno essere assunte in sede di giudizio di legittimità da parte del TAR Veneto con le conseguenti, eventuali modifiche in sede di esecuzione delle pronunce del giudice amministrativo da parte della Giunta regionale – con la avvenuta definizione delle direttive per la redazione del piano di classifica sono state determinate le condizioni per la predisposizione dei piani di classifica dei singoli consorzi e dei correlati perimetri di contribuenza, con la specifica individuazione delle aree che non traggono beneficio dalla bonifica e risultano quindi da escludere dalla contribuenza.
Nel mentre le delibere consortili recanti i piani di classifica seguiranno l'articolato procedimento di approvazione definitiva, delineato al comma 3 dell'articolo 35 ed incardinato in capo alla Giunta regionale (caratterizzato da una prima fase di pubblicità per la presentazione di eventuali ricorsi e per la loro definizione, quale strumento di garanzia della conformità alle previsioni della disciplina in materia degli istituti del perimetro di contribuenza e del piano di classifica, come deliberati dai Consorzi di bonifica) i Consorzi medesimi potranno dare corso alla approvazione dei piani di riparto delle spese tra i proprietari contribuenti[41] ai sensi degli articoli 10 e 11 del regio decreto n. 215 del 1933, sulla base degli indici di beneficio definiti nel piano di classifica, avvalendosi della facoltà di darvi immediata esecuzione, salvi i conguagli che si rendessero necessari (prerogativa, contemplata dall'articolo 38, il cui utilizzo pare imprescindibile, quantomeno per il corrente esercizio 2011, attesa la prioritaria esigenza di disporre delle risorse finanziarie funzionali a consentire l'espletamento delle funzioni istituzionali proprie dei consorzi e il quasi generale esaurimento della facoltà di ricorso alle anticipazioni di cassa presso i rispettivi tesorieri).  
 
Conclusioni
 
La struttura e il sistema idraulico del Veneto è di una complessità che non ha eguali in Italia e in Europa, fatta forse eccezione per l’Olanda.
A tale complesso sistema concorre soprattutto la struttura della bonifica idraulica che, nel corso degli ultimi secoli attraverso la realizzazione di estese reti di canalizzazioni (17.800 km di collettori) e un imponente numero di manufatti di regolazione e controllo (n. 389 impianti idrovori), ha consentito la conquista e la messa a coltura di nuove terre e il loro sviluppo economico e urbano.
Gli strumenti principali di tale trasformazione e accurata gestione del sistema sono stati i consorzi di bonifica, strutture private investite dallo Stato di funzioni pubbliche, cui ora spetta il compito di consolidare questo patrimonio materiale e di esperienze e affrontare le nuove sfide della gestione dell’acqua in relazione ai cambiamenti climatici, all’innalzamento del livello del mare, alla subsidenza del territorio costiero e all’incremento dei costi di esercizio.
L’esigenza di garantire una gestione sempre più conveniente della bonifica ha suggerito al legislatore veneto di spostare l’attenzione su ambiti territoriali più vasti dei precedenti confini consorziali e promuovere, con la legge regionale n. 12 del 2009, la riduzione del numero dei consorzi da 20 a 10 e uno snellimento dell’organizzazione interna.
La nuova disciplina ha riaffermato la validità degli obiettivi originali della bonifica integrale, ma non ha evitato che l’organizzazione consortile continuasse a essere attratta alle rappresentanze agricole in una partita tutta interna e settoriale che a lungo andare potrebbe progressivamente spingere il sistema verso un “canale morto”.
 
Peraltro se si tiene conto della netta ostilità ai consorzi di bonifica con cui si era aperta la fase di revisione della normativa regionale, si può ritenere che il risultato finale nell'immediato non solo consolida la posizione di questi istituti nella gestione del territorio, ma addirittura ne amplia i poteri, attribuendo loro funzioni pubbliche nella produzione di energie rinnovabili (biomasse, idroelettrico), nell’acquacoltura, nella fitodepurazione, nella realizzazione di bacini di laminazione e nell’affidamento della progettazione ed esecuzione di opere pubbliche diverse da quelle previste dal piano generale di bonifica.
Inoltre, attraverso una norma di delegificazione, viene data facoltà alla Giunta regionale, sentita la commissione consiliare, di individuare ulteriori tipologie di beneficio (rispetto a quelle di presidio idrogeologico, idraulico e di disponibilità irrigua) aprendo così la strada anche per eventuali future nuove tipologie di oneri contributivi.
Le spese di funzionamento dei consorzi possono contare su un incremento del concorso regionale del 50%, essendo passato dal 10% dell’abrogata disciplina al 15% del vigente articolo 32, nonostante la normativa statale recante criteri per il riordino dei consorzi di bonifica prevedesse che “dall’attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (art. 27 del decreto-legge n. 248/2007 nel testo risultante a seguito delle modifiche introdotte con la legge di conversione n. 31/2008).
Mentre continua ad essere a totale carico della Regione il maggior peso finanziario dell’intero settore rappresentato dalla spesa legata alla realizzazione e al ripristino delle opere pubbliche di bonifica e di irrigazione comprese nel Piano generale di bonifica e di tutela del territorio (impianti idrovori, argini, canali, opere di irrigazione, ecc.).
Come era facilmente prevedibile, il risultato elettorale ha premiato chi aveva più interessi legati alla bonifica.
Le liste delle associazioni agricole hanno fatto man bassa dei seggi dei consorzi, eleggendo propri candidati anche nelle liste della prima fascia, disertate ancora una volta dagli elettori urbani.
Quindi anche il nuovo corso inizia nel segno dell’egemonia della “campagna” sulla “città”.
La riforma della disciplina dunque lascia sostanzialmente immutato l’impianto giuridico e organizzativo del passato e per certi versi ne costituisce il naturale prolungamento.
Tuttavia, sembra che alcuni schemi siano saltati e l’impressione generale è che il ruolo dei consorzi possa in prospettiva anche indebolirsi.
L’azione combinata dell’aumento della superficie dei comprensori (conseguente all’accorpamento) con quella di riduzione del numero dei membri dell’assemblea e del consiglio di amministrazione comporterà inevitabilmente un periodo più o meno lungo di assestamento e di riposizionamento dei consorzi di bonifica sui nuovi livelli operativi e provocherà un certo allentamento delle relazioni con il territorio che finora avevano costituito il punto di forza di questi piccoli centri di potere locale.
La presenza dei sindaci all’interno del “blocco agrario” dei consigli di amministrazione potrebbe costituire il cavallo di Troia attraverso cui creare una inconsapevole e strisciante erosione dell’autonomia degli enti consortili.
La vasta legittimazione popolare che possono vantare i sindaci (al contrario degli altri membri del consiglio di amministrazione) potrebbe infatti indebolire la figura del presidente del consorzio e creare le premesse per una progressiva incidenza della politica nella gestione dei consorzi, snaturando la loro natura essenzialmente di carattere tecnico.
La legge stessa sembra non credere troppo all’autonomia e all’autogoverno dei consorzi. La riforma infatti, pur lasciando invariato il modello organizzativo consortile, sembra volerne ridimensionare gli spazi operativi.
Al riguardo risultano certamente molto incisive le disposizioni relative alla determinazione delle indennità spettanti al presidente e agli altri membri aventi titolo (art. 5), alle modalità di redazione dei documenti patrimoniali e finanziari del consorzio (art. 14), alla disciplina dei procedimenti amministrativi (art. 24), alla figura dell’ufficiale rogante (art. 30) alla tenuta in forma associata del catasto consortile, della gestione amministrativa del personale, ecc. (art. 31) e infine al contenimento dei costi di riscossione (art. 40).
Per non parlare della penetrante attività di tutoraggio esercitata dalla Giunta regionale, con l’emanazione di provvedimenti amministrativi relativi ai regolamenti tipo per il personale, per il catasto, per l’acqua irrigua, per la valorizzazione degli archivi, ecc.
In definitiva, sembra che un vago senso di sfiducia pervada l’intero testo e che il legislatore si sia fidato più di sè stesso (e della Giunta regionale) che dei soggetti chiamati ad applicare le sue leggi.
Ma la misura che più delle altre sembra aver depotenziato il ruolo dei consorzi di bonifica è certamente l’introduzione dell’esenzione contributiva e la compensazione del minor gettito con risorse pubbliche della Regione.
La nuova disciplina, pur non mutando il principio dell’imposizione contributiva, comporta di fatto un indebolimento dell’esercizio del potere impositivo dei consorzi e stabilisce una nuova dipendenza delle casse consortili dalle risorse del bilancio regionale.
Se non si tratta dell’abolizione del contributo consortile auspicata dal progetto di legge n. 7, è certamente una sua parziale applicazione e in futuro potrebbe diventare il grimaldello attraverso cui progressivamente svuotare di rappresentatività i consorzi di bonifica.
Non mancano elementi di contraddittorietà con la evoluzione dell'ordinamento regionale: il ricorso alla fiscalità generale per compensare la “soppressione” del contributo di bonifica (a prescindere da possibili profili di incostituzionalità) se da un lato può essere intesa quale espressione di un percorso di pubblicizzazione del consorzio di bonifica e delle sue funzioni, che il legislatore regionale ha riconosciuto nell’ottica di confermare e attualizzare il ruolo dei consorzi di bonifica, dall'altro sembra rappresentare un passo indietro rispetto ai processi di decentramento fiscale e sussidiarietà orizzontale con i quali si cerca invece di instaurare una proporzionalità diretta tra imposte riscosse e servizi erogati (come sono appunto gli oneri di bonifica).
Non solo, ma nella misura in cui il percorso di applicazione della legge validerà questa lettura, parallelamente si creeranno e confermeranno le condizioni perché il percorso di pubblicizzazione venga portato alle sue estreme conseguenze e tali funzioni di natura pubblica (e in quanto tali finanziate con il ricorso alla fiscalità generale) saranno liberamente disponibili in capo al legislatore regionale che in un secondo momento le potrebbe riallocare in capo ad altro e diverso soggetto.
 
 
Riferimenti bibliografici
 
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Giardina Andrea, Gregori Barbara, Manuale di storia antica e medievale. Dall’Italia preromana all’apogeo dell’impero, Editori Laterza, 2003
                
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Unie van Waterschappen, Water governance: the Dutch waterschap model, The Hague (NL), 2008
 
Unione veneta bonifiche, I consorzi di bonifica del Veneto, Edizioni Centrooffset, Venezia , 2008
 
Chi è Francesco Brichese:
 
Nato nel 1952, Francesco Brichese, dopo la laurea in agraria conseguita nel 1978, ha svolto assistenza tecnica per un consorzio di produttori agricoli. Divenuto ispettore del Ministero dell’agricoltura, nel 1984 è passato in Regione Veneto come responsabile dell’Ufficio produzioni vegetali. Nel 2000 è stato incaricato della direzione del Servizio sviluppo del sistema agroalimentare, e dal 2001 è responsabile della Segreteria della IV commissione consiliare, competente in materia di agricoltura, foreste, pesca e bonifica del Consiglio regionale del Veneto.
 
Chi è Carlo Giachetti:
 
Nato nel 1963, Carlo Giachetti si è laureato in Giurisprudenza presso l’Università degli studi di Padova con una tesi in diritto processuale amministrativo.
La sua esperienza lavorativa si è svolta tutta nell’ambito della Pubblica Amministrazione: dal 1991 nel Comune di Montecchio Maggiore (VI), in cui ha seguito le problematiche della tutela dell’ambiente ed igiene pubblica, poi in Regione Veneto. È stato prima funzionario della Direzione Turismo (dal 1994 al 2000), esperienza durante la quale è stato impegnato in numerose attività di docenza presso enti di formazione ed associazioni di categoria, e che ha concluso curando insieme ad altri colleghi il volume “Il turismo nella regione del Veneto” (Unipress, Padova 2001). Poi, dal 2001 ad oggi, in Consiglio regionale come dirigente presso la Direzione per l’assistenza legislativa al Servizio assistenza legislativa alle Commissioni, dove ha fornito assistenza giuridica ad organi e strutture del Consiglio sia in ordine a taluni temi di carattere istituzionale ed ordinamentale, sia in particolare fornendo assistenza giuridica ai lavori della IV^ e VI^ Commissione consiliare in materia di politiche culturali, della istruzione e formazione professionale e del turismo, nonché politiche del settore primario e disciplina della bonifica e della attività venatoria e della pesca.
 



[1]              Questa infatti precisa essersi operato secondo criteri di coordinamento e riassetto sistematico delle disposizioni regionali vigenti, con l’obiettivo di realizzare un “testo unico” (“Relazione al Consiglio regionale” pubblicata con la legge regionale n. 12 del 2009 nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto 12 maggio 2009, n. 39).

[2]                             Ci si intende riferire al progetto di legge n. 18 di iniziativa del Consigliere Pettenò (Gruppo Rifondazione Comunista) recante “Disciplina regionale in materia di bonifica. Attribuzione di funzioni alle province, soppressione dei consorzi di bonifica.”, al progetto di legge n. 46 d’iniziativa dei consiglieri Foggiato e Cancian (Gruppo Progetto Nordest) relativa a “Disciplina regionale in materia di bonifica. Soppressione dei consorzi di bonifica.” e al progetto di legge n. 176 di iniziativa della Giunta regionale relativo a “Nuove norme per la bonifica e la tutela del territorio”); si segnala altresì il progetto di legge n. 7 di iniziativa del Gruppo Liga Veneta – Lega Nord Padania, recante “Abolizione dei contributi di bonifica”, assegnato peraltro alla competenza della Prima Commissione ed oggetto di ritiro contestuale alla approvazione, da parte della Quarta Commissione consiliare, del testo coordinato dei progetti di legge n. 18, 46 e 176.

[3]              Sul punto ci si intende riferire al consolidato orientamento della Corte costituzionale per la quale la disciplina in materia di bonifica si contraddistingue per la compresenza di “caratteri pubblicistici, impressi a tali enti già dalla legislazione pre-repubblicana” e poi confermati ed attualizzati vuoi ad opera della carta costituzionale, vuoi dalla legislazione attuativa successiva (evidenziando espressamente la Corte come “oggi le attività di bonifica fanno parte della più ampia azione pubblica per la difesa del suolo, la tutela, la valorizzazione e il corretto uso delle risorse idriche, la tutela dell’ambiente come ecosistema, in una concezione globale degli interventi sul territorio: azione che per sua natura coinvolge preminenti interessi pubblici, facenti capo alle comunità territoriali nel loro complesso più che a singole categorie di soggetti privati”) e da profili di “manifestazione dell’autonomia privata“, in quanto “enti espressione degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti nella attività di bonifica” e quindi “amministrati da organi espressi dagli stessi proprietari” dei beni insistenti nel perimetro di contribuenza; tale compresenza di aspetti che si riflette sulla natura giuridica di tali enti e sulla duplicità di valenza delle rispettive funzioni, costituisce, ad avviso della Corte “principio fondamentale” della materia sancito dalla legislazione statale ed in quanto tale non liberamente disponibile in capo al legislatore regionale.
                In tal senso la Corte costituzionale già anteriormente alla riforma del Titolo V della costituzione, con la sentenza n. 326 del 1998 (con cui venne dichiarata la illegittimità costituzionale della legge della Regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione di funzioni alle Province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica) se ha ritenuto che “non può ritenersi precluso al legislatore regionale di dar vita ad un nuovo assetto di funzioni”, “attribuendo funzioni pubbliche già esercitate dai consorzi di bonifica ad altri enti pubblici….” ha ritenuto costituzionalmente illegittima l’azione del legislatore regionale che ha inteso “disporre dell’esistenza stessa dei consorzi di bonifica“ con la loro soppressione ed il passaggio alle province di tutte le loro funzioni…” atteso che “solo il legislatore statale potrebbe sciogliere definitivamente l’intreccio di pubblico e privato che nei consorzi di bonifica si esprime e separare in modo netto le manifestazioni dell’autonomia privata dai caratteri pubblicistici”; un orientamento questo poi confermato, successivamente alla riforma costituzionale, con la sentenza n. 282 del 2004, con cui al di là della specifica fattispecie in esame (soppressione di consorzi irrigui e subentro nei loro patrimoni e rapporti giuridici ad opera dei Consorzi di bonifica, con conseguente dichiarazione della illegittimità costituzionale della previsione dell’articolo 4 della legge regionale Emilia Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 “Nuove norme in materia di enti di bonifica – Delega di funzioni amministrative”), si ribadisce, per quanto in questa sede interessa e rileva che “la Regione era ed è competente a disciplinare le attività di bonifica, a programmarle sul territorio, a regolarne l’esercizio da parte degli enti pubblici e dei privati proprietari, a stabilire le modalità di gestione delle relative opere…”, fino al punto di “disciplinare in modo nuovo forme di gestione …. di opere di interesse generale, come quelle di adduzione, di distribuzione, di utilizzo e di recupero delle acque, e di sistemi irrigui”, senza travalicare il limite “del divieto di alterare le fondamentali regole del diritto privato”, risolvendosi ciò ”in una violazione dei principi costituzionali di autonomia e salvaguardia della proprietà privata e della libertà di associazione”.

[4]              Decreto legge n. 248/2007, come modificato dalla legge di conversione n. 31/2008 ed ai sensi del cui articolo 27, recante “Disposizioni in materia di riordino dei consorzi di bonifica” “Entro il termine del 31 dicembre 2008 (termine inizialmente fissato al 30 giugno 2008 e poi così ridefinito ai sensi dell’articolo 4-bis, comma 14 del decreto legge 3 giugno 2008, n. 97, aggiunto dalla relativa legge di conversione) le regioni possono procedere al riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione di singoli consorzi, dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni, secondo criteri definiti di intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta dei Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e delle infrastrutture. Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o regionale; i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per l'attività istituzionale. La riduzione prevista dal comma 35 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, non si applica ai membri eletti dai consorziati utenti che partecipano agli organi a titolo gratuito. Dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.

[5]              Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (“finanziaria 2008”), articolo 2, comma 35, ai sensi del quale “In alternativa a quanto previsto dal comma 35 (che disponeva in materia di riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione e degli organi esecutivi …………….., nonché dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni) ed entro il medesimo termine, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano d’intesa con lo Stato possono procedere alla soppressione o al riordino dei consorzi, di cui al medesimo comma 35, facendo comunque salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o regionale. In caso di soppressione le regioni adottano disposizioni al fine di garantire che la difesa del suolo sia attuata in maniera coordinata fra gli enti che hanno competenza al riguardo, nel rispetto dei princìpi dettati dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, e delle competenze delle province fissate dall’articolo 19 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, evitando ogni duplicazione di opere e di interventi, disponendo il subentro in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo ai consorzi suddetti. Per l’adempimento dei fini istituzionali dei medesimi consorzi, agli enti subentranti è attribuita la potestà, già riconosciuta agli stessi consorzi, di cui all’articolo 59 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, di imporre contributi alle proprietà consorziate nei limiti dei costi sostenuti per le citate attività. Nel rispetto di quanto previsto dal comma 37, il personale che al momento della soppressione risulti alle dipendenze dei consorzi di bonifica passa alle dipendenze delle regioni, delle province e dei comuni, secondo modalità determinate dalle regioni, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Anche in caso di riordino i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per l’attività istituzionale”.

[6]              Tali eventi negli ultimi anni risultano più frequenti a causa della trasformazione dei coefficienti udometrici per l’estendesi dell’urbanizzazione e per le mutate condizioni climatiche e ambientali degli ultimi anni, caratterizzate da eventi meteorici sempre più intensi e concentrati alternati a lunghi periodi siccitosi (Bixio e altri, Caratteri fisici e climatici dei comprensori di bonifica del Veneto, Edizioni Regione Veneto-Giunta regionale, Venezia, 2009).

[7]              L’articolo 31 della legge 2 giugno 1961 n. 454, recante “Piano quinquennale per lo sviluppo dell'agricoltura” prevede, nell’ambito di “Provvedimenti per la bonifica, l'irrigazione e la colonizzazione una “Delega in materia di Consorzi di bonifica” ai sensi della quale il Governo della Repubblica è delegato ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, decreti aventi valore di legge ordinaria per integrare e modificare le norme legislative vigenti in materia di Consorzi di bonifica, in base ai seguenti princìpi e criteri…..c) assicurare, con la riforma del sistema elettivo dei Consorzi, una più adeguata rappresentanza degli interessi dei piccoli proprietari, singoli o associati.

[8]              Il paragone relativo al “censo”, oltre a voler manifestare il disappunto per cui “una minoranza fa maggioranza”, potrebbe anche voler indicare uno specifico antecedente storico rappresentato dal sistema delle tribù della repubblica romana in cui la popolazione urbana, compresa in sole 4 tribù, contava solo 4 voti contro i 31 delle altre tribù, composte quest’ultime in prevalenza dai proprietari terrieri.

[9]              Si tratta di un parziale ritorno alle origini, dato che l’originario art. 4 della legge regionale n. 3 del 1976 (poi emendato dalla legge regionale n. 88 del 1980) prevedeva a livello di organo assembleare la presenza da 3 a 6 rappresentanti eletti da un’apposita assemblea costituita dai consiglieri dei comuni ricadenti nei comprensori dei consorzi..

[10]             Ne consegue che ai sensi dell’articolo 6 comma 2, dell’Assemblea (composta da venti consiglieri eletti dai consorziati al loro interno, da un consigliere in rappresentanza della Regione nominato dalla Giunta regionale e da un consigliere in rappresentanza di ogni provincia ricadente, in tutto o in parte, nel comprensorio consortile) “Fanno altresì parte ….., con diritto di voto, tre sindaci o assessori loro delegati in rappresentanza dei comuni il cui territorio ricade, anche parzialmente, nell’ambito del comprensorio del consorzio” e che ai sensi dell’articolo 10, Il consiglio di amministrazione è composto (oltre che da quattro componenti eletti dall’assemblea, nella sua prima seduta, tra i consiglieri eletti dai consorziati) anche da “uno dei sindaci di cui all’articolo 6, comma 2, individuato di intesa dai medesimi”.

[11]             Al fine di assicurare una adeguata rappresentanza degli interessi della fascia minoritaria, si sarebbe potuto anche prevedere che, nella ripartizione dei seggi, ad ognuna delle due fasce venisse assicurato almeno il 40% del totale dei seggi medesimi (DPR 23 giugno 1962, n. 947 “Norme sui consorzi di bonifica, in attuazione della delega prevista dall’art. 31 della legge 2 giugno 1961, n. 454”).

[12]             Istituzioni di politica agraria, Ottone Ferro, Edagricole, 1988, pag. 325.

[13]             Legge regionale Friuli Venezia Giulia 29 ottobre 2002, n. 28, art. 13, c. 5 ai sensi del quale “5. Le elezioni del Consiglio dei delegati sono indette ordinariamente in occasione delle prime consultazioni elettorali successive alla scadenza del mandato del Consiglio uscente e comunque non oltre i dodici mesi dalla scadenza medesima”.

[14]             Nel procedimento di espressione del parere di compatibilità idraulica e sulle misure compensative, si inserisce (come parere da acquisire preventivamente da parte del comune e da allegare alla proposta di strumento urbanistico, in fase endoprocedimentale) il parere rilasciato dal consorzio di bonifica (per la rete idrografica di competenza ovvero quella minore e quella di bonifica). Per la rete idrografica maggiore la competenza è assorbita dalla competenza in capo alla Regione (e per essa in capo al Genio civile e al Distretto idrografico). In particolare, la competenza a esprimere il parere di compatibilità idraulica è del Distretto idrografico di bacino per quanto riguarda il PAT (piano di assetto territoriale) mentre risulta essere del Genio civile per quanto riguarda il PI (piano di intervento). Sulle misure compensative, il parere viene espresso dall’ente gestore del corpo idrico ricettore (o in caso di più enti, dell’ente ricettore in misura maggiore).

[15]             Il problema non si sarebbe presentato se il testo legislativo fosse stato tempestivamente discusso nel 2007, quando era pervenuto all’Aula, dopo essere stato licenziato dalla commissione consiliare in data 25 ottobre 2007.

[16]             Si tratta delle disposizioni sui “Criteri di riordino dei consorzi di bonifica” contenute nell’intesa della Conferenza Stato-regioni del 18 settembre 2008 (“Intesa sulla proposta per l’attuazione dell’articolo 27 del decreto legge n. 248/2007, come modificato dalla legge di conversione n. 31/2008”) in cui (nell’ambito di una serie di azioni volte in generale alla riduzione dei costi derivanti dalla duplicazione di funzioni) si prevede che per la delimitazione del comprensorio di bonifica si tenga conto delle unità idrografiche e idrauliche omogenee sia per la difesa del suolo (legge 183/1989) che per la gestione delle acque (direttiva CE 60/2000 e dlgs 152/2006).

[17]             Ancora più marcata fu la riduzione del numero di consorzi di bonifica integrale operata dalla legge regionale n. 3 del 1976, visto che gli enti passarono da 73 a 20 e i 9 consorzi di bonifica montana vennero tutti soppressi.

[18]             La soppressione fu disposta con il provvedimento consiliare 21 dicembre 1977, n. 488 “Determinazione dei comprensori e costituzione dei consorzi di bonifica, ai sensi della legge regionale 13 gennaio 1976, n. 3”.

[19]         Sentenza della Corte costituzionale del 16-24 luglio 2009, n. 237 (Gazz. Uff. 29 luglio 2009, n. 30 – Prima serie speciale), con la quale la Corte costituzionale, dopo aver illustrato il quadro ordinamentale relativo alle comunità
                montane, ricordando come la disciplina degli organismi in esame, pur in presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, rientra nella competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi dell’articolo 117, quarto comma, della Costituzione, dichiara: – non fondate le questioni di legittimità costituzionale proposte dalle regioni nei confronti di disposizioni riconducibili a espressione di princìpi fondamentali della materia del coordinamento della finanza pubblica; – dichiara l’incostituzionalità del comma 20 dell’articolo 2 che disciplina gli effetti che conseguono alla mancata attuazione di quanto previsto dalle precedenti disposizioni, vale a dire nell’ipotesi in cui le Regioni non provvedano, nei termini prescritti, al riordino delle comunità montane sulla base dei criteri indicati: effetti che si concretizzano nella cessazione dell’appartenenza alle comunità montane di determinati comuni, nonché nella soppressione automatica delle comunità che vengono a trovarsi nelle condizioni indicate dal medesimo comma 20, ritenendo che tale disposizioni determinino un vulnus alle prerogative di autonomia costituzionale delle Regioni, poiché “contiene una disciplina di dettaglio ed autoapplicativa che non può essere ricondotta all'alveo dei princípi fondamentali della materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto non lascia alle Regioni alcuno spazio di autonoma scelta e dispone, in via principale, direttamente la conseguenza, anche molto incisiva, della soppressione delle comunità che si trovino nelle specifiche e puntuali condizioni ivi previste”.

[20]             Sulla base della determinazione, seppure ancora provvisoria, della nota 27 ottobre 2009, prot. n. 595648 della competente Direzione regionale agroambiente e servizi per l’agricoltura, l’importo complessivo di 16 milioni di euro sarebbe a carico di n. 16 gestori del s.i.i. attualmente operanti in Veneto.

[21]             Deliberazione della Giunta regionale 24 giugno 2003, n. 1895 “LR 13 aprile 2001, n. 11 – art. 83. Determinazione dei canoni per il demanio idrico 2004”.

[22]             Legge della Regione Lazio 11 dicembre 1998 n. 53 “Organizzazione regionale della difesa del suolo in applicazione della legge 18 maggio 1989, n. 183”, articolo 36, che disciplina i rapporti tra consorzi di bonifica e l’organizzazione del s.i.i., prevedendo che “I proprietari degli immobili ricadenti in zone urbane, facenti parte dei comprensori di bonifica e soggetti all'obbligo di versamento della tariffa dovuta per il servizio di pubblica fognatura, ai sensi dell'articolo 14 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, sono esentati dal pagamento del contributo di bonifica, riferito ai servizi di raccolta, collettamento ed allontanamento delle acque meteoriche” e che “I soggetti gestori del servizio idrico integrato di cui alla L.R. n. 6 del 1996 che, nell'ambito dei servizi affidati, utilizzano canali e strutture di bonifica come recapito di scarichi, anche se di acque meteoriche o depurate, provenienti da insediamenti tenuti all'obbligo di versamento della tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura, contribuiscono, ai sensi dell'articolo 27 della L. n. 36 del 1994 alle spese consortili in proporzione al beneficio diretto ottenuto, mediante il versamento dei canoni stabiliti dalle convenzioni di cui al comma 3”.

[23]             Inoltre, da un punto di vista operativo viene fatto rilevare che avendo le tariffe del servizio idrico integrato natura di corrispettivo, il maggior onere sarebbe assoggettato a IVA (al contrario dei contributi di bonifica che hanno anche il vantaggio della deducibilità fiscale), determinando quindi un maggior aggravio di spesa a carico degli utenti.
                A ciò si aggiunge una serie di considerazioni di ordine pratico conseguenti al fatto che, mentre i contributi di bonifica sono pagati dai proprietari degli immobili, le fatture del servizio idrico sono pagate dall’intestatario del contratto di fornitura (che può essere persona diversa dal proprietario, es. affittuario). Tale discrasia richiederebbe un pesante costo di riallineamento dei rispettivi archivi anagrafici.

[24]             Sentenza n. 29 del 4 febbraio 2010, con cui la Corte costituzionale ha bocciato le previsioni della legge n. 10 del 2008 dell’Emilia Romagna che individuavano la “tariffa di riferimento” del servizio idrico integrato, costruendo per questo scopo un proprio metodo di calcolo dei costi.

[25]             Comitato per la vigilanza sull’uso delle risorse idriche, Relazione annuale al parlamento sullo stato dei servizi idrici, anno 2007, pag. 41.

[26]             Da un punto di vista tecnico, si può ritenere che la situazione sia la seguente. Gli impianti di fognatura a servizio dei centri abitati sono comunemente classificati in:
                a) reti fognarie separate;
                b) reti fognarie miste.
                Nel caso di reti fognarie separate sono presenti due diversi tipi di canalizzazioni ovvero un sistema fognario nelle cui condotte vengono convogliate le acque reflue provenienti dagli edifici e dagli insediamenti produttivi. Tali condotte, di norma definite fognatura nera, trovano recapito finale in un impianto di depurazione centralizzato dove, le acque reflue, dopo essere state opportunamente trattate, vengono restituite all'ambiente, dì norma attraverso uno scarico in corso d'acqua superficiale. Il gestore del sistema di condotte di fognatura nera è il gestore del "servizio idrico integrato" di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 "Norme in materia ambientale".
                Vi è poi un secondo sistema di canalizzazioni, di diametro più grande, nel quale vengono convogliate le acque meteoriche raccolte nel bacino servito. Tali condotte, definite fognatura bianca o fognatura per acque meteoriche, trovano generalmente recapito finale in un corso d'acqua superficiale, nel quale le acque raccolte, vengono immesse senza subire alcun trattamento centralizzato di depurazione. Il gestore del sistema di condotte di fognatura bianca, o per acque meteoriche, è di norma 1'amministrazione comunale.
                Nel caso di reti fognarie miste è presente un solo tipo di condotte, generalmente di grosso diametro che raccolgono sia le acque reflue degli insediamenti, sia le acque meteoriche. Tali condotte sono quindi di norma collegate ad un depuratore centralizzato. In tempo asciutto le condotte convogliano al depuratore le sole acque reflue, mentre in tempo di pioggia vengono raccolte anche le acque meteoriche. In quest'ultimo caso si possono attivare degli sfioratori, che consentono di far sfiorare nei corsi d'acqua superficiali le acque raccolte ed evitare che le condotte rigurgitino le grosse portate convogliate. Le fognature miste assicurano una duplice funzione e di norma sono gestite dal gestore del "servizio idrico integrato".

[27]             Ci si intende riferire alla DGR 26 gennaio 2010, n. 101 recante disposizioni applicative concernenti l’operatività dei nuovi consorzi di bonifica in attuazione della legge regionale 12/2009, pubblicata nel BUR Veneto n. 19 del 2 marzo 2010 ed in particolare all’Allegato “E” recante definizioni e linee guida per l’applicazione del c. 3 dell’art. 37. Detta deliberazione amministrativa peraltro è stata impugnata avanti al TAR Veneto dai gestori dei s.i.i. del Veneto con ricorso presentato il 30 aprile 2010.

[28]             Tali indirizzi sono stati definiti con l’allegato “E” della DGR 26 gennaio 2010 n. 101 già ricordata alla precedente nota n. 24. Si evidenzia peraltro che nessuna debenza è individuata per i titolari di scarichi recapitanti nella rete idrografica diversa da quella irrigua o di bonifica, con conseguente disomogeneo aggravio di costi per gli impianti di depurazione e sfioratori (magari di analoga potenzialità e funzionalità), ma con scarichi in ricettori diversi. Tale disomogeneità si rifletterebbe anche sul sistema di calcolo tariffario che risulterebbe discriminato in base alla tipologia di bacino di recapito.

[29]             L’articolo 50 della legge regionale n. 2 del 2006, recante concorso della Regione nella contribuzione corrisposta ai consorzi di bonifica, prevedeva, tra l’altro che “Entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge la Giunta regionale presenta al Consiglio regionale un disegno di legge di riordino dei consorzi di bonifica che disciplina tra l’altro i criteri specifici di esenzione o riduzione dei contributi consortili” (comma 1) e che “Se la legge regionale di cui al comma 1 non è approvata entro il 31 dicembre 2006, a decorrere dal primo gennaio 2007 la Giunta regionale è autorizzata ad erogare ai consorzi di bonifica un contributo straordinario in sostituzione della contribuzione consortile dei proprietari di immobili tenuti al pagamento di un contributo di importo massimo di euro 20,00.” (comma 2); con l’articolo 10 della legge regionale n. 2 del 2007, non essendo intervenuta entro il 31 dicembre 2006, la approvazione della normativa in questione da parte del Consiglio regionale, è stato inserito il comma 2 bis che prevedeva come “La Giunta regionale è autorizzata ad erogare il contributo di cui al comma 2 sino all’entrata in vigore della legge di cui al comma 1.” ed è stata ridefinita in euro 16,53 la soglia di esenzione dal pagamento dei contributi consortili.

[30]             Pag. 85 del Programma di governo per l’VIII legislatura 2005-2010, approvato con DGR n. 1548 del 21 giugno 2005.

[31]             E’ il caso per esempio dei fabbricati rurali (strumentali e abitativi) che, in applicazione dell’articolo 9 del DL 30 dicembre 1993, n. 557 (convertito in legge, con modificazioni, con la legge 26 febbraio 1994, n. 133), devono essere iscritti al “catasto dei fabbricati” (ex catasto edilizio urbano), anche se funzionali all’attività agricola.

[32]             DGR n. 1449 del 22 maggio 2007 con cui fu data applicazione all’art. 50 della LR 2/2006.

[33]             Il TAR del Veneto con decreto decisorio della Terza Sezione, n. 445 depositato il l 7 marzo 2011 ha dichiarato la perenzione del ricorso, non essendo stata depositata nel termine biennale previsto ai sensi degli articoli 23 e 25 della Legge 6 dicembre 1971 n.1034, istanza di fissazione della udienza

[34]             In realtà la DGR 1449 del 22 maggio 2007 prevede la determinazione di coacervi anche a livello intercomprensoriale, disponendo che alla applicazione della disciplina in questione si sarebbe dato corso “a seguito delle verifiche che verranno svolte dagli uffici regionali“ ed al fine di “impedire il riconoscimento di ripetuto sgravio a favore del medesimo proprietario di immobili, qualora lo stesso possieda più beni interessati da ruoli esattoriali emessi da uno stesso Consorzio o da Consorzi di bonifica diversi”.

[35] Ci si intende riferire sia alla delibera di Giunta regionale n. 1408 del 19 maggio 2009 di costituzione dei nuovi Consorzi di bonifica in corrispondenza dei 10 comprensori indicati e delimitati dalla legge e successiva ridenominazione di due di questi con delibera di Giunta regionale n. 2416 del 4 agosto 2009, sia alle delibere di Giunta regionale n. 1409 del 19 maggio 2009, n. 3332 del 3 novembre e n. 3641 del 30 novembre 2009, di approvazione e successive rettifiche del Regolamento elettorale per le elezioni delle assemblee dei Consorzi di bonifica, sia infine, alle delibere di Giunta regionale n. 2943 del 6 ottobre e n. 3356 del 10 novembre di definizione degli elenchi definitivi dei contribuenti aventi diritto al voto.

[36] Trattasi della legge regionale 18 dicembre 1993, n. 53 recante “Disciplina dell’attività di vigilanza e di controllo sugli enti amministrativi regionali” che nel prevedere (articolo 2) che al suo ambito di applicazione sono soggetti, tra gli altri “i Consorzi di bonifica di primo e secondo grado”, individua forme e procedimenti per l’esercizio delle funzioni di controllo e vigilanza, per l’esercizio dei poteri sostitutivi, nonchè per l’esercizio di forme di controllo sostitutivo sugli atti e repressivo sugli organi.

[37]             Ci si intende riferire alle deliberazioni di Giunta regionale n. 177 del 3 febbraio 2010 e n. 239 del 9 febbraio 2010.

[38] Per opportuna completezza di ricognizione, non possono non ricordarsi ulteriori considerazioni emerse nel dibattito consiliare, sia nel senso di interrogativi in ordine alla effettiva capacità del sistema dei Consorzi di bonifica, pur oggetto di un significativo ridimensionamento, ad operare economie di scala, con l'invito alla Giunta regionale, peraltro recepito da parte dell'Assessore regionale competente per materia, ad operare e vigilare per garantire il conseguimento di questo obbiettivo, sia il riproporsi di considerazioni, che avevano animato il dibattito in sede di esame ed approvazione della legge regionale n. 12 del 2009 in ordine alla volontà di procedere al superamento complessivo del sistema dei Consorzi di bonifica, sia in ordine ad interrogativi sul corretto porsi del tema del rapporto fra oneri consortili, aventi natura tributaria, per benefici derivanti dalle attività proprie dei Consorzi di bonifica e servizi di fognatura e depurazione curati dai soggetti gestori del servizio idrico integrato e per i quali è prevista una disciplina tariffaria. 
 
 

[39] Trattasi della previsione, di cui all’articolo 35 comma 1 della legge regionale n. 12 del 2009, della possibilità di prescindere dal parere, da rendersi da parte della Commissione consiliare competente entro il termine di trenta giorni dal ricevimento della relativa proposta della Giunta regionale, sul provvedimento di definizione delle direttive per la redazione dei piani di classifica da parte dei Consorzi di bonifica.
 

[40] La deliberazione in questione risulta anche essere stata oggetto di impugnativa proposta al TAR Veneto.

[41] Pare infatti imprescindibile per l'interprete, una lettura coordinata ed in termini di atti di immediata eseguibilità, delle disposizioni di cui all'articolo 35 in materia di piano di classifica e suo iter di pubblicità, esame ed approvazione e di cui all'articolo 38 in materia di piano di riparto dei contributi consortili, in quanto atti funzionalmente connessi e conseguenziali, volti a determinare le condizioni per la messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile per l'anno 2011; quanto sopra, salve ed impregiudicate le garanzie a presidio della corretta applicazione della disciplina normativa, rappresentate, per il piano di classifica, dall’iter di pubblicità, per la presentazione di ricorsi, e successivo esame ed approvazione da parte della Giunta regionale, sentita la competente commissione consiliare e, per quanto riguarda i piani di riparto dei contributi consortili, dalla previsione di loro immediata eseguibilità , salvi i conguagli che si rendessero necessari a seguito delle modifiche introdotte dalla Giunta regionale.
D’altrocanto non può non rilevarsi da parte dell’interprete, come il legislatore regionale abbia espressamente previsto all’articolo 35 che le deliberazioni consortili afferenti il piano di classifica, predisposto a seguito della definizione delle direttive da parte della Giunta regionale, sia oggetto non di una mera adozione da parte dei competenti organi consortili ma di vera e propria ”approvazione”; non solo: l'iter di esame ed approvazione della legge regionale n. 25 del 2010 testimonia come, nel mentre si disponeva la non applicabilità ancora per l'esercizio 2010 della disciplina di cui all'articolo 37 commi 2 e 3 e quindi la assoggettabilità degli immobili urbani allacciati alla pubblica fognatura, anche per il beneficio di scolo delle acque al contributo consortile, contestualmente si prevedeva pure, come emerge dai lavori preparatori, la definizione di un iter cadenzato, e garantito da poteri sostitutivi in capo alla Giunta regionale, di adempimenti volti a determinare le condizioni di una messa a regime del nuovo sistema di contribuenza consortile a decorrere proprio dall’esercizio finanziario 2011.